新形勢下強化基層國庫監督的實踐與思考

盧曉蕓 梁雁

一、國庫監督面臨的困難與挑戰

自2001年以來，國庫集中支付業務在全國廣泛推行，經過近20年的時間逐漸發展為國庫支出的主要形式。以重慶市為例，2019年重慶全市通過集中支付方式辦理支出6937.88億元，占三項預算支出（公共、基金和國有資本經營預算支出）總額的93.24%。但在國庫部門僅負責清算而無法有效開展監督的情況下，快速膨脹的集中支付業務往往成為違規向財政專戶、非預算單位劃撥國庫資金的通道，甚至有個別財政部門通過該方式將大量國庫資金調入財政專戶，形成國庫資金的“體外”沉淀和使用。體制機制所造成的監督缺位一定程度上影響了國家預算資金使用管理的合規性，使得國庫監督面臨嚴峻挑戰。

（一）“先支付、后清算”模式下，國庫難以監督財政資金最終去向

在國庫集中支付“先支付、后清算”模式下，支付指令都是由財政部門或其授權預算單位發起，國庫部門處于資金支付鏈條末尾“被動”清算，難以監督國庫資金最終去向是否依法合規。因此，在國庫部門僅負責清算而無法有效開展前置審核的情況下，國庫集中支付業務成為新的違規向財政專戶、非預算單位等劃撥國庫資金的通道。

（二）以財政專戶取代國庫單一賬戶開展資金清算，形成大量“體外”財政資金沉淀

由于國庫集中支付改革推進不到位、制度執行不規范，存在用代管資金、非稅收入等財政專戶代替國庫單一賬戶，實施與代理銀行集中清算的問題。為滿足這些用于清算代理銀行集中支付墊款的財政專戶（以下簡稱“清算財政專戶”）資金需要，財政部門通常采取隱蔽方式或專戶間調撥的迂回方式（見圖1），將大量財政資金調往清算財政專戶，形成“體外”資金沉淀，從而繞開國庫監督。

（三）開立子賬戶“變相”辦理集中支付，規避賬戶監督管理

隨著財政專戶及預算單位實有資金賬戶監管逐步加強，管理制度還不完善的子賬戶日益成為規避監管的替代賬戶。為規避不得將財政資金支付到預算單位實有資金賬戶的規定，財政部門在財政專戶下開設分預算單位核算的子賬戶代替預算單位零余額賬戶，通過主賬戶（財政專戶）“變相”辦理集中支付業務（見圖2），代預算單位核算資金收支。以重慶為例，全轄42個區縣中有22個在部分財政專戶下開設了1600多個分預算單位子賬戶。

同時，隨著近年來國庫集中支付業務電子化工作的不斷推進，一方面上述問題并未得到有效解決，另一方面海量的支付信息通過系統實現審核和資金劃轉，單純依靠人工監督的方式已難以滿足全面、高效審核的需要。以流程化、批量化、自動化為基礎，在大數據模式下開展國庫監督，是基層國庫創新發展的大勢所趨和有效履職的必然選擇。

二、基層國庫強化監督的模式選擇

國庫集中支付包括財政（預算單位）、代理銀行和國庫部門3個環節，因此監督模式的設計思路有兩種：一是“國庫審核支付指令—代理銀行支付—國庫清算”（以下簡稱“國庫先審核”）模式，即在財政部門（或預算單位）與代理銀行間植入監督環節，先由國庫部門逐筆審核支付指令，然后轉發至代理銀行辦理資金支付，最后由國庫完成資金清算（見圖3）。二是“代理銀行支付—國庫審核支付信息后再清算”（以下簡稱“國庫后審核”）模式，即在清算環節要求代理銀行提供支付明細信息，由國庫審查合規后再辦理資金清算（見圖4）。但從現實情況看，地方國庫實施上述兩種模式在可操作性和可復制性方面存在一定困難，主要體現在：

（一）系統改造成本較高，基層國庫協調難度非常大

國庫集中支付改革近20年來，財政部門、代理銀行已按照“先支付后清算”制度設計開發了各自適用的電子業務系統，財政一體化平臺已實現將電子支付指令直接發送至代理銀行，由代理銀行支付后再向國庫清算，這些流程已被代理銀行固化在其核心業務系統中。因此，“國庫先審核”模式要求財政部門將支付指令發送至國庫部門審核后，再發送至代理銀行辦理支付，在當前無制度改革等硬性約束條件下，地方國庫需要協調財政部門、代理銀行、軟件公司等改造業務流程及重要業務系統，所需的時間、人力、物力成本較高，難度較大。

（二）國庫事中監督后續措施面臨法律風險，難以有效實施

“國庫后審核”方案，是將審核放在代理銀行與國庫進行資金清算的環節，監督環節的后移使得后續處理措施成為難點。由于代理銀行在與國庫開展清算前，已實際墊付資金，即使國庫在審核中發現資金支付違規從而不予清算，仍將產生代理銀行墊付資金如何處理、墊付資金利息由誰賠償等一系列法律問題。在現行制度沒有明確規定的情況下，國庫部門將面臨賠付利息的法律風險。

（三）國庫事中監督手段落后，難以確保資金效率

隨著集中支付業務電子化進程的加快，代理銀行處理的業務量迅猛增長，有效的國庫監督需要從技術上有所突破。否則，無論是實施“國庫先審核”還是“國庫后審核”模式，僅靠人工對每天成百上千筆支付信息進行審核，容易導致資金劃撥效率降低，從而引起財政部門和預算單位的不滿。在此背景下，為避免承擔集中支付和清算業務延誤辦理的責任，開展的事中監督容易流于形式。

三、基層國庫強化監督的探索與實踐

針對國庫集中支付監督的弱化，以及上述兩種審核模式存在的難點和風險點，設計集中支付“負面清單”管理理念，將國庫審核置于代理銀行資金支付之前，并創新開發預算支出前置審核系統，實現對庫款支撥的有效監督。

（一）設計“負面清單”監督工作機制

以“負面清單”為核心，確立事前審核工作框架。一是引入“負面清單”理念。在現場調研基礎上，根據集中支付的業務特點，確立“負面清單”的工作思路，以國務院及財政部門的制度為基礎梳理形成5類23項監管閾值，對納入“負面清單”的支付業務代理銀行暫停辦理，經國庫部門審核后再進行相應處理（見圖5）。二是實施“負面清單”管理。制定《以負面清單方式強化國庫集中支付事中監督試行辦法》，按照“全面涵蓋業務類型、重點審核直接支付”的原則，將事前審核植入代理銀行的柜面審核環節，并在各級國庫和代理銀行組織實施。三是強化后續評估審核。定期收集代理銀行集中支付墊款戶及零余額賬戶支付明細等信息，評估代理支庫和代理銀行配合人民銀行開展事前審核的效果，并根據評估結果，對未按制度規定及時、準確提供集中支付業務信息等行為采取通報批評、從嚴監管等相應措施。

（二）開發預算支出前置審核平臺

為提高審核效率，在“負面清單”管理方式基礎上，開發“預算支出前置審核系統”。一是嵌入業務系統。將審核系統嵌入無紙化前置和集中支付代理銀行中間業務平臺，逐筆接收實撥及國庫集中支付明細信息，并在支付指令生效前按照“負面清單”監管閾值實施“封閉式”審核，對審核結果進行分類處理，從而通過事前審核達到保證支付業務合規性的目的（見圖6）。二是實現自動審核。前置審核系統以電子化的方式實現預算支出業務類型“全囊括”、預算支出關鍵要素“全審核”、預算支出業務流程“全覆蓋”，避免了手工方式存在的錯報漏報問題，實現系統自動化過濾和提示，大幅提高了審核效率。三是匯集監管信息。前置審核系統自動存儲財政專戶、零余額賬戶以及國庫支出明細信息，形成監管輔助資料“信息池”和統一預算支出“數據庫”，為進一步提升前置審核工作水平、拓展非現場監督范圍奠定了數據基礎。

（三）營造國庫監督有利的外部環境

為穩妥有序推進集中支付業務前置審核工作，面對可能存在的阻力，各級國庫注重兼顧各方需求，統籌協調、加強溝通，實現“三個契合”，努力爭取各方的理解和支持，為工作的順利推進創造條件。一是契合地方政府預算管理要求。將政府“規范財政資金使用管理”的要求，與人民銀行“監督財政庫款的支撥”職責相結合，基層國庫主動對接同級政府，從協助規范資金使用角度出發，積極匯報以贏得理解支持。二是契合財政部門業務規范要求。以人民銀行、財政部門“規范財政專戶和資金使用”雙方需求為共通點，從協助清理財政專戶切入，聯合出臺辦法，統一監督標準，服務與審核并重，逐步對規范集中支付資金使用和監督達成共識。三是契合代理銀行監管要求。通過推行前置審核模式，在強化對代理銀行監管與促進其業務發展之間找到結合點，明確監管范圍，強化合規意識，保護資金安全，增強商業銀行主動參與、積極配合的能動性。

四、做好國庫監督的思考與建議

（一）依法合規，強化國庫監督的制度保障

國庫監督是經理國庫的核心思想之一。《預算法》明確經理國庫體制，其實質也是對國庫監督權限的明確，從而奠定了國庫監督的制度基礎。《國家金庫條例》規定“任何單位和個人強令國庫辦理違反國家規定的事項，國庫有權拒絕執行”。國庫監督實施30多年來，各級國庫積累了豐富的實踐經驗，取得了顯著的監督成效。相關制度和實踐為進一步發展和完善國庫監督提供了堅實保障（見表1）。

（二）與時俱進，推動國庫監督方式不斷創新

多年的實踐表明，財稅體制改革以及新技術新業態的發展變化，均會對國庫服務的范圍、內容和方式等產生深遠影響。如集中支付改革、財政支出無紙化、稅制改革等，都帶來了國庫業務的相應調整變化。但國庫監督職責不隨國庫業務手段和流程的變化而變化。通過運用創新思維和科技手段，在國庫監督原有的傳統手工監督、柜面監督等方式基礎上，進一步增加系統監督、遠程監督，最終達到有效監督的目的。基層國庫可發揮貼近一線的優勢，積極主動作為，開展富有特色的創新，為國庫監督提供有益的實踐案例。

（三）兼容并蓄，把握好監督與服務的平衡點

國庫監督是頂層設計中制衡機制的體現。國庫與財政部門的最終目標是保證預算執行、促進經濟發展，制衡機制的引入是確保目標不跑偏的重要制度設計。基層國庫需要在監督和服務中找好結合點，努力提供既有力度、又有溫度的國庫服務。一方面，堅持原則守住底線，在關系國家利益和改革大局的問題上站穩立場;另一方面，迎難而上敢于擔當，積極主動與財政部門對接，運用專業知識，共同研究解決相關問題，以此建立良好健康的溝通協同關系，減少國庫監督的阻力。

（四）凝聚共識，努力形成國庫監督工作合力

國庫監督不能只依靠國庫部門單打獨斗，必須集合更廣泛的力量，在形成共識的基礎上，最大限度地發揮作用。一是要充分依靠地方政府的力量。基層國庫要通過持續的宣傳，使國庫監督的法律依據深入人心，監督成效得到認可，在國庫監督與支持地方發展之間找到結合點。二是要加強與人大、審計部門的合作。探索在國庫監督、人大監督和審計監督之間找到結合點，實現信息共享，形成監督合力。三是要正確引導發揮代理銀行的作用。通過嚴格監管，使商業銀行強化合規意識，自覺配合國庫部門開展監督工作。

（責任編輯 ? ?劉西順;校對 ? XS）