《建設項目檔案管理規(guī)范》升版之我見

杜琳 王星月 劉國宇

國家檔案局于2018年4月8日發(fā)布了《建設項目檔案管理規(guī)范》（DA/T28-2018）（以下簡稱《規(guī)范》）并于2018年10月1日起實施，同時替代《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28-2002）（以下簡稱《整理規(guī)范》）。目前，新的《規(guī)范》已經(jīng)實施了一年的時間，期間筆者通過對《規(guī)范》的不斷學習，與《整理規(guī)范》的對比分析并結合實際工作總結了一些個人看法。

一、《建設項目檔案管理規(guī)范》在行業(yè)中的地位

《規(guī)范》是國家行政管理部門鼓勵采用的行業(yè)推薦性標準，指導新建、改建、擴建和技術改造等建設項目的檔案管理工作，為項目文件和項目檔案管理提供了科學有效的管理思路和管理方法，是建設方做好建設項目檔案工作的依據(jù)，也是檔案行政管理部門和行業(yè)主管部門業(yè)務指導的依據(jù)，對提高建設項目規(guī)范化管理，提升項目檔案工作的整體水平具有重要意義。《規(guī)范》的制定和升版是國家檔案局經(jīng)科司在廣泛調研的基礎上，通過成立標準起草工作組形成征求意見稿和修改稿，并多次召開座談會，在充分、廣泛的研討交流中形成的，最后經(jīng)全國檔案工作標準化技術委員會審查通過后正式發(fā)布，具有較高的權威性和適用性。

二、《規(guī)范》與《整理規(guī)范》的對比

《整理規(guī)范》自2002年發(fā)布實施到2018年廢止經(jīng)歷了十六年的時間，期間我國建設項目管理水平不斷提高，行業(yè)標準不斷完善，《整理規(guī)范》已不能完全滿足當前建設項目檔案管理的需求，升版工作勢在必行。《規(guī)范》在此背景下制定實施，很大程度上彌補了《整理規(guī)范》在結構和內(nèi)容上的不足之處。

《規(guī)范》與《整理規(guī)范》對比主要變化體現(xiàn)在：主體要素由“國家重大建設項目檔案”調整為“建設項目檔案”;增加了項目檔案工作組織及職責、制度規(guī)范建設、項目文件管理、項目檔案管理、項目電子文件歸檔與電子檔案管理;增加調整了附錄的內(nèi)容。其他部分內(nèi)容也做了相關適用性調整，比如規(guī)范性引用文件中刪除了一個新增了八個;術語和定義中刪除兩個新增了六個等。

三、《規(guī)范》對實際工作的指導意義

1.為更多的建設項目檔案提供了收集整理和監(jiān)督審查的依據(jù)

《整理規(guī)范》中未對“國家重大建設項目”做出明確的界定導致實際工作中對“國家重大建設項目”的界定標準不統(tǒng)一，建設項目檔案的管理工作中經(jīng)常出現(xiàn)收集整理方和監(jiān)督審查方意見不一致的情況，在利己原則下，收集整理方為方便自己的工作更傾向于不是國家重大建設項目的界定，而監(jiān)督檢查方則更傾向于按照國家重大建設項目的標準來規(guī)范管理，主體要素不能明確界定是工作中雙方扯皮的一個重要原因。未被界定為“國家重大”的建設項目對該標準的參照力度往往比較低，建設項目檔案管理的規(guī)范性欠缺，而《規(guī)范》中將“國家重大建設項目檔案”調整為“建設項目檔案”，擴大了標準的適用范圍，填補了非國家重大建設項目檔案執(zhí)行標準的空白，為更多的建設項目提供了收集整理和監(jiān)督審查的依據(jù)。

2.為加強建設項目檔案的全過程管理提供了制度依據(jù)

工程管理相關部門在建設項目管理過程中往往重項目管理輕檔案管理，建設項目管理過程中建設單位檔案管理人員參與度較低，一般都是在建設項目結束甲方將做竣工驗收的時候被要求進行資料審查，過程控制不善導致建設項目檔案整體質量不佳，后期發(fā)現(xiàn)的問題難以追溯和整改。《規(guī)范》中多處提出對建設項目檔案進行過程管理或全過程控制的要求，術語和定義中新增了“項目檔案管理卷”，要求檔案管理機構在管理某一項目過程中將形成的有關材料組成專門的案卷;總則中提出“應加強項目文件過程管理，通過節(jié)點控制強化項目文件管理，實現(xiàn)從項目文件形成、流轉到歸檔管理的全過程控制”;項目檔案工作的組織中提出建設單位應建立以檔案管理機構為核心的項目檔案管理工作網(wǎng)絡和溝通協(xié)調機制，突出了檔案管理機構在過程管理中的作用;項目檔案工作的職責任務中指出建設單位檔案管理機構應“參加項目建設的重要會議、重大活動”;電子文件的管理及歸檔強調對電子文件形成與流轉的跟蹤、檢查和補充;《規(guī)范》對建設項目文件更是從形成到歸檔提出了全過程管理的要求。

3.對建設項目文件的審查、審核工作提出了更高的要求

審查、審核的過程是查漏補缺的過程，做好建設項目檔案的審查、審核工作是保障建設項目檔案完整、準確、系統(tǒng)、有效的必要手段，《規(guī)范》中對建設項目文件的審查、審核工作提出了更高的要求，也是對各方在項目建設過程中保證建設項目檔案質量的責任提出了更高的要求。《規(guī)范》從正文到附錄“審查”一詞出現(xiàn)了19次，“審核”一詞出現(xiàn)了16次，而《整理規(guī)范》中“審查”、“審核”都只出現(xiàn)了8次。《規(guī)范》對建設單位、建設單位檔案管理機構、建設單位工程管理相關部門、參建單位、監(jiān)理單位從文件質量、歸檔制度、審查流程、審查記錄等各個方面提出了審查、審核的要求，明確了建設項目中審查、審核的內(nèi)容和責任。竣工圖章上更是出現(xiàn)了“審核日期”的字樣，且增加了竣工圖審核章。

4.對建設項目電子文件和電子檔案的規(guī)范管理提出了新要求

隨著信息技術在各個領域的普及，建設項目中形成的電子文件也越來越多，如何管好用好這些電子文件成為建設項目檔案管理工作中不可忽視的一部分。《規(guī)范》中新增了電子文件歸檔與電子檔案管理的相關內(nèi)容，填補了《整理規(guī)范》中關于電子文件和電子檔案管理的空白。電子文件的形成和管理對電子檔案管理系統(tǒng)在有無和功能上提出了相應的要求，同時又反作用于建設項目檔案的信息化。《規(guī)范》提出電子文件依然遵循“誰形成誰歸檔”的原則，電子文件及電子檔案要滿足長期保存和安全、保密等要求，同時對建設項目檔案數(shù)字化在內(nèi)容、安全、保密等方面提出了相應的要求，使建設項目中的電子文件管理有章可循。

5.在建設項目檔案歸檔范圍上做了更規(guī)范更全面的調整

《規(guī)范》在建設項目文件歸檔范圍上新增了信息系統(tǒng)開發(fā)、設備監(jiān)造等類別，為信息系統(tǒng)開發(fā)和設備監(jiān)造活動形成的文件提出了明確的歸檔范圍;將征地、拆遷、移民類文件和招投標、合同協(xié)議類文件單獨列出細化;重新形成立項文件、勘察設計文件等12個類別，《整理規(guī)范》中的項目管理文件和涉外文件類中同時存在招投標、合同相關資料，工藝設備文件和涉外文件類中又都涉及設備相關資料，《規(guī)范》糾正了重復歸類等不合理的設置;《規(guī)范》將“設計基礎文件”劃入“勘察、設計文件”，將“財務、器材管理文件”劃入“項目管理文件”， 使類別更加科學、兼容和優(yōu)化。

6.為建設項目檔案管理工作提出了更全面更具體的要求

許多建設項目周期較長，經(jīng)常出現(xiàn)更換項目管理人員和檔案管理人員的情況，影響了建設項目檔案的收集質量，《規(guī)范》對人員的穩(wěn)定性提出了要求，要求建設期間不得隨意更換管理人員，“機構和人員變動時，應及時清點交接項目文件，辦理交接手續(xù)”。《規(guī)范》強調人員對項目檔案管理知識的掌握和培訓，強調制度規(guī)范建設，使管理活動更加科學規(guī)范有章可循;竣工圖的編制要求和審核簽署上也做出了更具體的要求，比如竣工圖編制說明的內(nèi)容和需要重新繪制竣工圖的情況等。在檔案的安全保管上強調配備必要的設施設備，檔案的利用上要反饋利用效果，更符合安全和質量的要求。合同、協(xié)議的簽訂要設立專門針對文件資料的章節(jié)和條款，避免了以往使用固定模板或者對文件資料要求不具體的情況等。

四、《規(guī)范》執(zhí)行中應注意的問題

1.加強新標準的宣傳貫徹執(zhí)行

雖然新版《規(guī)范》已經(jīng)發(fā)布實施了將近一年的時間，但是在與建設各方參與人員的溝通中發(fā)現(xiàn)仍有很多人未關注到新版標準的發(fā)布，真正在實際工作中貫徹執(zhí)行好的更是少之有少。《規(guī)范》本身提到“項目檔案人員應具備檔案專業(yè)知識和技能，經(jīng)過項目檔案管理培訓”，建設單位檔案管理機構應“組織項目管理相關人員和檔案人員檔案業(yè)務培訓”，因此，應將《規(guī)范》中提到的新要求新標準進行及時的培訓和宣貫，加大執(zhí)行力度。

2.做好新舊兩版標準使用的過渡

許多建設周期較長的項目處在新舊兩版標準的更替時期，同一項目到底執(zhí)行新版標準還是老版標準需要項目主管部門或建設單位做出統(tǒng)一規(guī)定。由于《規(guī)范》有明確的發(fā)布實施日期，一般傾向于發(fā)布之前形成的文件按老版標準收集整理，之后形成的文件按新版標準收集整理，這就要求建設單位聯(lián)合監(jiān)理做好相關資料的分期劃分和《規(guī)范》的宣傳貫徹執(zhí)行。

3.加強相關制度的綜合學習

《規(guī)范》有9個規(guī)范性引用文件和2個參考文獻，不管是引用文件還是參考文獻在《規(guī)范》中的應用都是必不可少的。《規(guī)范》的編制中刪除了檔案管理相關標準、規(guī)范文件中已有的內(nèi)容，比如《照片檔案管理規(guī)范》《紙質檔案數(shù)字化規(guī)范》《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規(guī)范》等，而是采用參照某規(guī)定、應符合某規(guī)定的方式做規(guī)范性要求。這就要求我們在實際工作中不僅要學習應用本標準還要及時關注并學習新出臺的標準以及相關標準的修訂情況，全面掌握相關知識。

4.注意新舊兩版標準的結合使用

《規(guī)范》相比于《整理規(guī)范》在很多方面都體現(xiàn)出了更強的規(guī)范性和適用性，但是《整理規(guī)范》在某些《規(guī)范》未提及的問題上仍具有參考價值。比如，《整理規(guī)范》對“單項工程”“項目竣工文件”兩個術語的定義;《整理規(guī)范》中提到竣工圖的更變依據(jù)可與竣工圖編在一起，也可以單獨組卷;《整理規(guī)范》竣工文件編制要求中提出“凡為易褪色材料形成的并需要永久和長期保存的文件，應附一份復印件”;項目文件的歸檔中提出“外文資料應將題名、卷內(nèi)章節(jié)目錄譯成中文;經(jīng)翻譯人、審校人簽署的譯文稿與原文一起歸檔”;案卷封面和脊背的編制、卷內(nèi)備考表的填寫等這些《規(guī)范》上未體現(xiàn)的內(nèi)容對實際工作依然具有指導作用。

5.長期堅持并逐步完善建設項目檔案管理工作

《規(guī)范》是在對以往建設項目檔案管理經(jīng)驗的總結和提升中產(chǎn)生的，是一個行業(yè)性標準，是對實際工作的較高規(guī)范性要求，但是由于各單位人、財、物或其他因素的限制，很難從各個方面完全滿足《規(guī)范》的要求。比如對竣工圖變更比例的精確判定、電子檔案的異地異質備份、每個項目檔案工作方案和考核機制的建立、電子文件的長期保存問題、及時有效的檔案業(yè)務培訓、對檔案人員的要求上不僅要具備檔案專業(yè)知識和技能還要掌握項目管理和相關工程技術專業(yè)知識、實物檔案的收集與保管等。目前這些問題對很多單位來說都不是一蹴而就的，都是需要長期努力和逐步完善的。

五、結束語

新版《規(guī)范》是在對過去十幾年的工作總結中編制完成的，行業(yè)標準的升版促進了建設項目檔案管理工作水平的提升，同時建設項目檔案管理水平的提升又能促進行業(yè)標準的升版，實際工作中我們要積極促進兩者之間的作用關系，在貫徹執(zhí)行《規(guī)范》的同時注意對工作經(jīng)驗的總結，將更多能促進建設項目檔案管理工作的做法和想法用于《規(guī)范》的完善上。