設(shè)區(qū)的市的地方立法問題研究

摘要：2015年《立法法》修改的一個亮點就是賦予了我國設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。但在實踐中出現(xiàn)了一些問題，如地方立法出現(xiàn)了因立法者觀念偏差導(dǎo)致“部門化”的傾向、法律條款過于書面化而變成“死法”、“后法抄前法，小法抄大法”的立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重、公眾參與度不足等。應(yīng)對之策：提高更新立法者的立法觀念，摒棄部門利益化和本土利益化的思想;引進高素質(zhì)專業(yè)化法學(xué)人才;民主立法，擴大公眾參與度。使設(shè)區(qū)的市的地方立法問題逐漸納入法治化的道路，進而保障地方立法問題得以合法、科學(xué)、高效的解決。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;立法權(quán);地方立法;問題

中圖分類號：D927 ???文獻標(biāo)識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）02-0123-03

一、問題的提出

我國在2011年宣布已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系。但在實踐中，我國的法治化道路依然艱難。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)就是一個值得關(guān)注的重要問題。在新修后的《立法法》中，“較大的市”已經(jīng)被“設(shè)區(qū)的市”所取代。所以除了省、自治區(qū)和直轄市，我國以前較大的市才享有的地方立法的權(quán)限已經(jīng)被新的法律法規(guī)所設(shè)定的權(quán)力所取代。目前，我國能夠制定地方性法規(guī)的市一級人大及其常委會迅速擴大至284個設(shè)區(qū)的市、4個不設(shè)區(qū)的地級市。隨著我國撤地建市進程的不斷加快，獲得地方立法權(quán)的市一級主體可能還會不斷增加。隨著我國省、自治區(qū)人大常委會立法部署工作的全面開展，在實踐中，我國越來越多的設(shè)區(qū)的市開始擁有立法權(quán)。

在我國改革不斷深化的進程中，地方立法的重要性正在逐步發(fā)揮出它的作用，雖然《立法法》規(guī)定了設(shè)區(qū)的市擁有地方性立法權(quán)，并且將其主要限定在了特別的領(lǐng)域內(nèi)，然而這卻有地方先行試法的作用，對于推動地方的經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)立法的引領(lǐng)作用有著積極的影響。然而在具體的實踐中，設(shè)區(qū)的市的地方性立法存在著許多現(xiàn)實性的問題和潛在的風(fēng)險，因而對于設(shè)區(qū)的市的地方立法問題的研究顯得極為重要。在此背景下，我們可以在進行地方性立法時注重發(fā)揮立法的主導(dǎo)作用，貫徹好科學(xué)立法、民主立法、依法立法，要注重提高立法的質(zhì)量，控制立法的數(shù)量，使立法數(shù)量與立法質(zhì)量能成正比。

二、設(shè)區(qū)的市的地方立法的理論分析

設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)是從行政的視角來進行厘清這一概念的，是地方立法權(quán)中一個重要的組成部分，是有立法權(quán)的地方的國家機關(guān)，根據(jù)本地區(qū)的具體實際和現(xiàn)實需要，在不違背上位法的前提下，進行的制定、修改、廢止地方性法規(guī)或者地方規(guī)章的活動。

在我國統(tǒng)一而分層次的立法體制下，地方立法發(fā)揮著重要作用。1979年的《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》，把立法權(quán)下放到省級人大;1982年通過的《中華人民共和國憲法》對國家的正式立法結(jié)構(gòu)做了徹底地改動;1986年，全國人大對《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》進行修改，立法權(quán)限延伸到省級人民政府及其特定的地方人民代表大會和地方政府。在本次《立法法》修改之前，地方立法主體包括省級行政區(qū)的人大及其常委會、經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會、民族自治地方人大、經(jīng)濟特區(qū)的人大及其常委會。這次新的《立法法》修改，將立法權(quán)向設(shè)區(qū)的市擴容，將較大的市改為設(shè)區(qū)的市。

三、我國設(shè)區(qū)的市的地方立法的阻礙

我國設(shè)區(qū)的市的地方立法在具體的實踐操作中很大程度上促進了中國的法治化的進程，但不可否認(rèn)的是在此期間也產(chǎn)生了許多現(xiàn)實性的問題。有些設(shè)區(qū)的市的地方立法過于追求形式，為避免與上位法的法律規(guī)范相沖突，在立法時生搬硬套上位法規(guī)定，缺乏自主性，會出現(xiàn)對同一個問題進行重復(fù)立法的現(xiàn)象。如此設(shè)置設(shè)區(qū)的市的地方立法的目的不易實現(xiàn)，也不利于有效地處理地方事務(wù)，同時耗費大量的立法資源與成本。上述情形只是我國設(shè)區(qū)的市的地方立法的阻礙之一，當(dāng)前我國設(shè)區(qū)的市的地方立法出現(xiàn)問題的原因主要是（1）有些設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法觀念依舊比較傳統(tǒng)，與時代出現(xiàn)脫節(jié)，無法把握最新的立法動向;（2）由于設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者的能力的問題，導(dǎo)致立法的質(zhì)量比較低，無法應(yīng)對實踐中出現(xiàn)的問題;（3）對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)運行的保障不夠完善。我國設(shè)區(qū)的市的地方立法主要的障礙具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）立法者的立法觀念出現(xiàn)偏差

目前我國大多數(shù)的設(shè)區(qū)的市的地方立法是第一次被《立法法》賦予了立法權(quán)限，但設(shè)區(qū)的市的立法者的立法觀念較為傳統(tǒng)，立法方式受傳統(tǒng)立法觀念的影響，使其制定的法律具有滯后性，脫離實際情況。這樣就會導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市的立法會不切實際，成為一紙空文。立法者立法觀念出現(xiàn)偏差主要是為了保護部門利益和地方本土利益。

設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)之后，設(shè)區(qū)的市的立法很大程度上是某些部門利益不斷驅(qū)動的結(jié)果。在立法實踐中，行政部門常常牽頭進行一些立法工作，在立法工程中，對于其立法的程序，立項、起草、審議通過等都會在無形之中將部門利益滲入其中。這無疑使設(shè)區(qū)的市的地方立法帶有了部門化的傾向，嚴(yán)重違背了立法權(quán)下放的初衷。在此意義上，我們不排除有這樣的可能性：這些行政機關(guān)盤算著將本部門利益利用地方性法規(guī)之形式長期固化下來，以地方性法規(guī)之渠道來充分認(rèn)可和保證它們的部門利益。[1]上述做法常常只為增加本部門的利益，與此同時會不顧或者損害其他部門的合法利益。然而在實踐中，當(dāng)兩個或者兩個以上的行政部門都享受權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任時，他們之間常常會出現(xiàn)互相爭搶權(quán)利但卻推卸責(zé)任的情況，這樣的做法無疑會導(dǎo)致地方立法資源出現(xiàn)大量浪費，地方財政入不敷出，影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，同時立法質(zhì)量也因此降低，使立法的實施效果不盡其然。在設(shè)區(qū)的市的地方立法中大量充斥著部門利益化，將滋生一系列的亂象，不利于社會的可持續(xù)高效運轉(zhuǎn)，也不利于本地區(qū)的廣大公民的合法權(quán)益。

（二）立法者的立法能力較為有限

設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者的立法能力比較有限，在立法時有可能采取粗放式立法。同時，設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者大多是聘請來的法學(xué)專家，如大學(xué)教授，相關(guān)立法工作者等，他們常常只會根據(jù)理論知識來制定相關(guān)條款，卻脫離地方現(xiàn)實，實施性不強。除《立法法》修改前的49個較大的市具有立法經(jīng)驗外，其余都是第一次獲得立法權(quán)，由于缺乏地方立法的經(jīng)驗，會出現(xiàn)大量法律條款過于書面化，無法施行，變成“死法”。根據(jù)秦前紅教授的介紹，“在我國具有地方立法權(quán)的地方人大常委會委員中，具有法律知識背景和法律實踐經(jīng)驗的不超過10%。在專門從事立法工作的法制委員會以及為立法服務(wù)的工作機構(gòu)中，這個比例也罕有超過25%的”[2];對于我國立法工作的相關(guān)立法者，我們現(xiàn)行的體制機制對立法者的專業(yè)素質(zhì)及教育背景等沒有特別高的要求，只要求其工作與相關(guān)領(lǐng)域，即對立法者的法律素養(yǎng)沒有要求。進一步地講，設(shè)區(qū)的市的立法者隊伍中缺乏法學(xué)背景的人才，有些人對于法律知識的技能掌握更是一知半解，不能滿足對設(shè)區(qū)的市的地方立法的現(xiàn)實需要。除此之外，設(shè)區(qū)的市的地方立法的立法者在立法前并沒有經(jīng)過專業(yè)化的精準(zhǔn)的相關(guān)立法的培訓(xùn)活動，對于本地區(qū)的立法的實踐中的出現(xiàn)的問題拿不出應(yīng)對之策，更無法制定出行之有效的法律條文。由此，立法者更注重立法的形式的合法性，立法的內(nèi)容的現(xiàn)實性，可行性，立法技術(shù)的科學(xué)性，以及立法的民主性等問題。否則，立法的能力無法提升，所立法律法規(guī)在實施中的效果也不會盡如人意。

（三）立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，大量重復(fù)性立法

我們國家賦予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的主要目的就是為了使其發(fā)揮主觀能動性，充分地應(yīng)用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，促進本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，從而帶動整個國家的快速發(fā)展。然而實踐中，我們的做法卻與之大相徑庭。很多設(shè)區(qū)的市的地方立法中并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡胤教厣贫ㄟm合本區(qū)域的地方立法，更多地是照搬照抄上位法的規(guī)定或者是借鑒與之相關(guān)的同位法的規(guī)定，出現(xiàn)了大量的“后法抄前法，小法抄大法”的現(xiàn)象。立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重浪費立法資源，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威性。當(dāng)前我國的立法現(xiàn)狀是當(dāng)國家層面新立一部新法，國務(wù)院通常會制定實施細(xì)則，除此之外，地方各級人大會制定更為詳盡的，明確的地方性法規(guī)，這在我國是一個普遍的現(xiàn)象。因而我國在各地區(qū)頒布的地方性法規(guī)由于相互抄襲，出現(xiàn)了大量的立法趨同現(xiàn)象，并不符合其所在區(qū)域的現(xiàn)實情況，最終導(dǎo)致所立之法不能有效實施的局面。

四、我國設(shè)區(qū)的市的地方立法的應(yīng)對之策

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。”[3]從這個角度來講，只有提出能夠?qū)嵭械木唧w的解決上述問題的辦法，才能進一步有效地解決各種問題。筆者認(rèn)為具體的應(yīng)對之策有以下幾點：

（一）提高更新立法者的立法觀念

立法者要堅持科學(xué)立法、民主立法，同時還必須堅持依法立法，更重要的是依照憲法立法，我國強調(diào)依法治國，更重要的是依憲治國。因而必須轉(zhuǎn)變立法者的立法觀念，立法者必須摒棄部門利益化和本土利益化的思想，強化以民為本的立法理念，廣泛吸納民意。同時，立法者應(yīng)該將立法重點放在立法的質(zhì)量上，而不是過分追求立法的數(shù)量。在立法工作的各個階段，如立項、調(diào)研、起草、審議等方面，做到有法可依，將不必要的因素排除在外。

（二）培養(yǎng)和引進立法人才

十九大報告指出：“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展，保障善治”。新的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，因而對立法的人才產(chǎn)生了巨大的需求。為此，要補足地方立法者的短缺，設(shè)區(qū)的市進一步加強對立法人才進行專項培養(yǎng)。具體可以通過建立人才交流機制，充分的加強與法律服務(wù)機構(gòu)之間的交流，比如邀請律師事務(wù)所的律師進行實務(wù)的訓(xùn)練，或者邀請大學(xué)法學(xué)教授進行專家講座來進行普法宣傳，進行法律專業(yè)技能教育。讓設(shè)區(qū)的市的立法者主動了解立法的最前沿動態(tài)，并且逐漸提高他們的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能，同時要培養(yǎng)其法律思維。另外立法者需要加強對設(shè)區(qū)的市的地方立法范圍的學(xué)習(xí)，即需要從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護這三個方面重點進行學(xué)習(xí)，通過對這三個方面的專業(yè)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)專業(yè)性的立法人才，對于設(shè)區(qū)的市的地方的發(fā)展具有非常重要的作用。另一方面，設(shè)區(qū)的市的要引進高素質(zhì)的專業(yè)化的法學(xué)人才，為設(shè)區(qū)的市的立法工作的建設(shè)貢獻自己的力量。

（三）民主立法，擴大公眾參與

在立法的過程中，公眾參與立法是一項重要的制度，公眾參與立法對我國法治道路的建設(shè)有著極為重要的意義，代表著我們立法為民，實行民主立法。對于我國社會主義和諧社會的構(gòu)建具有重要的意義。地方立法不能僅靠起草部門和各級人大要閉門造法，更重要的是在充分了解民意的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動地方立法的相關(guān)部門的積極性，讓廣大民眾參與到本地區(qū)的立法工作中，是立法具體體現(xiàn)為具有服務(wù)意識，為此，設(shè)區(qū)的市的地方立法就需要建立一整套的立法機制來進行地方性立法。首先要確保公民對立法工作的知情權(quán)，要讓公眾充分了解立法的各種信息，同時也可以建立一個網(wǎng)上的信息平臺交流。二是各級地方政府要將公眾的立法意見進行梳理，將有效的意見在立法時進行規(guī)制，同時要對公民參與立法的情況進行反饋，是公民了解到自己在立法過程中的充當(dāng)著重要的作用，加強公眾參與立法的積極性。三是要積極有效的擴大公眾參與地方立法的方式，對于公眾提供的相關(guān)信息，可以通過及時交流的方式盡快的實現(xiàn)其功能，以最有效的、最簡單直接的方式獲取到公眾的信息，為立法者進行立法時提供可靠的資料。最后是建立一個立法的獎勵機制，獎勵一般分為物質(zhì)獎勵和精神獎勵，在具體情況中具體選擇。

結(jié)語

2015年新的《立法法》的出臺將我國的法治化進程向前推進了一大步，它主要進行地方立法權(quán)擴容，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，進一步明確了我國的地方立法權(quán)限和范圍，使我國的地方立法出現(xiàn)一個嶄新的局面。但是，在賦權(quán)的同時，也產(chǎn)生了一系列的問題。其主要集中在立法趨同現(xiàn)象嚴(yán)重、立法者的立法觀念出現(xiàn)偏差、公眾參與度不足、立法能力和立法質(zhì)量又往往不能很好地滿足實際的立法需求等。為此，我們可以通過采取一些措施來解決設(shè)區(qū)的市出現(xiàn)的問題，比如轉(zhuǎn)變立法者的觀念，加強公眾參與，通過結(jié)合地方特色減少重復(fù)性立法，避免立法趨同，提高立法的質(zhì)量。

參考文獻：

[1]秦前紅.謹(jǐn)防地方保護主義法律化[J].黨政視野，2015（2）.

[2]王琳.地方立法權(quán)擴容的關(guān)鍵在權(quán)責(zé)一致[N].檢察日報，2014-09-10.

[3]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2014-10-29.

作者簡介：郭玉潔（1994—），女，漢族，山西省臨汾市人，單位為山西財經(jīng)大學(xué)，研究方向為法學(xué)基礎(chǔ)理論。

（責(zé)任編輯：董惠安）