湖北宜昌市農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策建議

鄭金武，余從權(quán)，袁 鋒，童 軍，許國(guó)建，路冰斌

(1.湖北省宜昌市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，湖北 宜昌 443000;2.湖北省農(nóng)藥檢定管理所，湖北 武漢 430070)

農(nóng)藥包裝廢棄物主要是指實(shí)際使用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的、不再具有使用價(jià)值而被廢棄的農(nóng)藥包裝物，包括用塑料、紙板、玻璃等材料制作的與農(nóng)藥直接接觸的瓶、桶、罐、袋，以及過(guò)期農(nóng)藥及其包裝物。為進(jìn)一步摸清全市農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作現(xiàn)狀，我們采用實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式對(duì)宜昌市所轄14個(gè)縣市區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置情況進(jìn)行了調(diào)查。

1 全市農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作現(xiàn)狀

1.1 全市農(nóng)藥包裝廢棄物預(yù)計(jì)產(chǎn)生量及回收進(jìn)展 據(jù)宜昌市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心預(yù)測(cè)，全市2019年預(yù)計(jì)產(chǎn)生農(nóng)藥包裝廢棄物約160t左右。宜昌市所轄9個(gè)縣市區(qū)(含夷陵區(qū))的年農(nóng)藥使用量及產(chǎn)生包裝廢棄物數(shù)量(表1)。其中，城區(qū)農(nóng)藥使用量約70t，產(chǎn)生農(nóng)藥包裝廢棄物約3.5t，僅分別占全市的2.23%和2.17%，盡管數(shù)量少，但分散點(diǎn)多面廣，回收組織工作難度大。

表1 全市預(yù)計(jì)農(nóng)藥使用量及包裝廢棄物產(chǎn)生量

注：數(shù)據(jù)由市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心提供

據(jù)調(diào)查，各地均按市農(nóng)業(yè)局要求制定了相應(yīng)回收處置方案，出臺(tái)了相應(yīng)的回收政策。截止2019年7月25日統(tǒng)計(jì)，全市共回收農(nóng)藥包裝廢棄物13.862t，僅占應(yīng)回收數(shù)量的8.6%，罰沒(méi)和經(jīng)營(yíng)戶主動(dòng)上繳過(guò)期農(nóng)藥24.272t(表2)。

表2 宜昌市罰沒(méi)農(nóng)藥與農(nóng)藥包裝廢棄物回收數(shù)量統(tǒng)計(jì)

注：數(shù)據(jù)由市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)2019年7月25日統(tǒng)計(jì)

1.2 宜昌市城區(qū)實(shí)施情況

1.2.1 動(dòng)員部署 2018年8月，市農(nóng)業(yè)局對(duì)城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作進(jìn)行了安排和部署。明確農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者(批發(fā)商和零售店)及農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社是城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作的主體，市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)具體負(fù)責(zé)城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等工作。

1.2.2 城區(qū)先行推進(jìn) 市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)采取四條措施積極推進(jìn)。一是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。結(jié)合農(nóng)資打假“鄉(xiāng)村行”活動(dòng)開(kāi)展農(nóng)藥包裝廢棄物回收的宣傳引導(dǎo)和普法教育，要求他們明確法律責(zé)任，自覺(jué)妥善回收處置農(nóng)藥包裝廢棄物，在銷售農(nóng)藥時(shí)履行告知義務(wù)。二是督促回收主體履行回收義務(wù)。根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，起草并督導(dǎo)相關(guān)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)簽訂了《農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)關(guān)于宜昌城區(qū)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置承諾書》，明確要求相關(guān)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)與宜昌農(nóng)藥批發(fā)商簽訂農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置合同，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)。三是建立城區(qū)回收網(wǎng)絡(luò)。在城區(qū)免費(fèi)發(fā)放回收臺(tái)賬200余本，張貼回收提示標(biāo)語(yǔ)200余張，免費(fèi)配發(fā)城區(qū)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)戶和農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社農(nóng)藥包裝廢棄物回收桶145個(gè)，建立農(nóng)資經(jīng)銷店回收點(diǎn)115個(gè)和農(nóng)藥批發(fā)商回收站15個(gè)，初步形成由農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)和農(nóng)藥使用者組成的農(nóng)藥包裝廢棄物回收網(wǎng)絡(luò)。四是納入鄉(xiāng)村振興計(jì)劃項(xiàng)目。先后跟點(diǎn)軍區(qū)和猇亭區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局協(xié)商，研究將農(nóng)藥包裝廢棄物回收納入鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的問(wèn)題。由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)組織實(shí)施，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)下達(dá)工作任務(wù)，村委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民開(kāi)展宣傳教育，并指定專人進(jìn)行撿拾、回收，交村委會(huì)或鎮(zhèn)、村農(nóng)資零售店保管，由市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)委托城區(qū)農(nóng)藥批發(fā)商自愿“一拖X”負(fù)責(zé)運(yùn)輸，交支隊(duì)貯存。近一年來(lái)，城區(qū)僅回收農(nóng)藥包裝廢棄物0.58t。

1.3 縣市區(qū)探索實(shí)踐 五峰縣迅速啟動(dòng)了農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作，且收效甚好；宜都市由生態(tài)環(huán)境局承擔(dān)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作；枝江、秭歸、當(dāng)陽(yáng)、遠(yuǎn)安、夷陵等農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門都制定了相應(yīng)回收處置實(shí)施方案。同時(shí)，摸清了暫存于市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)、各縣市區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)罰沒(méi)和過(guò)期農(nóng)藥24.2t。

1.3.1 五級(jí)參與，有償回收 五峰縣農(nóng)業(yè)局采用對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物實(shí)行 “戶收集、組回收、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的回收模式回收，并在所轄漁洋關(guān)、五峰、長(zhǎng)樂(lè)坪、仁和坪等4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展農(nóng)藥包裝廢棄物回收試點(diǎn)，依托村級(jí)保潔員和農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門店分別建立了67個(gè)村級(jí)回收點(diǎn)和47個(gè)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門店回收點(diǎn)，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各村簽訂回收協(xié)議，明確了村級(jí)保潔員與農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門店店主為回收責(zé)任人，村級(jí)保潔員工資由五峰縣人社局統(tǒng)一支付，各回收點(diǎn)按照核定的價(jià)格對(duì)各村收集的廢棄農(nóng)藥包裝物實(shí)行有償回收。廢棄農(nóng)藥包裝物回收價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為：塑料瓶4元/kg，玻璃瓶2元/kg，金屬瓶6元/kg。回收經(jīng)費(fèi)由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局據(jù)實(shí)結(jié)算。截止目前，五峰縣已完成農(nóng)藥包裝廢棄物回收8.48t。

1.3.2 抓住主體，依法推進(jìn) 秭歸縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)督導(dǎo)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門店簽訂《農(nóng)藥包裝廢棄物回收承諾書》，依托農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門店設(shè)置了227個(gè)農(nóng)藥包裝廢棄物回收點(diǎn)，統(tǒng)一印制發(fā)放回收臺(tái)賬，對(duì)回收的農(nóng)藥包裝廢棄物實(shí)行專人管理，截止目前已回收農(nóng)藥廢棄包裝物1.5t。遠(yuǎn)安縣結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建，縣農(nóng)業(yè)局專門安排25萬(wàn)元資金用于農(nóng)藥包裝廢棄物回收，設(shè)置回收站點(diǎn)500個(gè)，目前已回收0.15t。

2 農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作存在的問(wèn)題

2.1 宣傳力度不夠，農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位 在目前開(kāi)展的新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境整治中對(duì)廢棄農(nóng)藥瓶(袋)如何回收處置宣傳不夠，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位，生態(tài)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，只圖眼前方便，亂扔農(nóng)藥瓶(袋)的現(xiàn)象普遍存在。另外農(nóng)藥包裝廢棄物缺少經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在沒(méi)有鼓勵(lì)政策的情況下，農(nóng)戶用藥后主動(dòng)收集交回農(nóng)藥包裝的積極性不高。

2.2 管理機(jī)制不健全，相關(guān)制度不配套 一是基層政府還沒(méi)引起高度重視。2019年國(guó)家已經(jīng)將廢舊農(nóng)用地膜回收利用納入鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，安排在內(nèi)蒙古、甘肅和新疆支持100個(gè)縣整縣推進(jìn)廢舊地膜回收利用，鼓勵(lì)其他地區(qū)自主開(kāi)展探索，而農(nóng)藥包裝廢棄物的回收處置卻沒(méi)有納入強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目，既沒(méi)有國(guó)家項(xiàng)目又沒(méi)有硬性規(guī)定，基層政府還沒(méi)引起高度重視。二是資金投入渠道不暢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前有部分縣級(jí)政府財(cái)政部門認(rèn)為投入大、投入后又難見(jiàn)明顯成效，不愿意在這方面投入資金；縣鄉(xiāng)政府和有關(guān)部門對(duì)打突擊戰(zhàn)可以接受，對(duì)建立長(zhǎng)效機(jī)制沒(méi)有信心；因?yàn)闆](méi)有補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，農(nóng)民也不愿意費(fèi)力勞神把使用后的農(nóng)藥瓶(袋)收集起來(lái)，再交到指定站點(diǎn)，還是一扔了之。三是機(jī)制不健全，回收難度大。農(nóng)民生產(chǎn)用藥是產(chǎn)生農(nóng)藥包裝廢棄包裝物的主要來(lái)源，村級(jí)組織才是回收工作的關(guān)鍵所在，把農(nóng)民動(dòng)員起來(lái)開(kāi)展回收工作也離不開(kāi)村級(jí)組織，必須發(fā)揮村委會(huì)的作用，將農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作納入村級(jí)日常管理，將散落在田間地頭的農(nóng)藥包裝廢棄物收集起來(lái)進(jìn)行無(wú)害化處理。

2.3 轉(zhuǎn)運(yùn)處置難度大，全靠主體自行處置不可行 一是農(nóng)藥包裝物再利用受到限制，處置環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，費(fèi)用大。目前大都采用與生活垃圾一同焚燒或填埋，還有部分丟棄在田邊溝渠或荒地。二是具有農(nóng)藥包裝廢棄物無(wú)害化處理資質(zhì)企業(yè)少、費(fèi)用高也是難點(diǎn)之一，目前湖北省有處理資質(zhì)企業(yè)只有2家，按照前年省總隊(duì)與企業(yè)簽訂的合同，轉(zhuǎn)運(yùn)處理一t需8 500元。雖然按照法規(guī)要求農(nóng)藥生產(chǎn)者、銷售者都是農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置的責(zé)任主體，但是，面對(duì)兩個(gè)責(zé)任主體上下錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，要二者厘清責(zé)任界限，目前尤其讓兩個(gè)主體安排人力、資金各自履行回收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置義務(wù)幾乎是不可能的。

3 解決農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置的措施建議

3.1 健全制度，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo) 結(jié)合我市實(shí)際，建議要從根本上解決農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置問(wèn)題，由政府主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財(cái)政等重要密切部門配合，完善與《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》相配套的相關(guān)制度，督促農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作組織以及農(nóng)民按照法律法規(guī)及相關(guān)制度要求履行相應(yīng)的職責(zé)，建立健全回收處置長(zhǎng)效機(jī)制。以村組、種植業(yè)合作社、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)門店等為基本單位，構(gòu)建適合本地實(shí)際的農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置體系和監(jiān)管體系。

3.2 傳導(dǎo)壓力，實(shí)行主體量化回收 一是層層傳導(dǎo)壓力。市、縣市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)將農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作列入農(nóng)業(yè)面源污染治理的重點(diǎn)內(nèi)容，結(jié)合鄉(xiāng)村振興計(jì)劃和村容村貌整治一并研究，確定三年行動(dòng)計(jì)劃和年度目標(biāo)。縣市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照屬地管理原則與所轄鄉(xiāng)、村逐一簽訂責(zé)任書；要求各村設(shè)一名回收監(jiān)督宣傳員，可以由“四員”之一的保潔員兼任，并對(duì)其進(jìn)行量化考核，與工資掛鉤。二是督促批發(fā)商帶頭回收。各地農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與所在城區(qū)農(nóng)藥批發(fā)商簽訂回收承諾書，根據(jù)近兩年農(nóng)藥銷售平均量，折算其年度銷售農(nóng)藥產(chǎn)生農(nóng)藥包裝物數(shù)量，以此為基礎(chǔ)明確回收數(shù)量，年底沒(méi)有完成回收任務(wù)視為不全面履行農(nóng)藥包裝廢棄物回收義務(wù)，責(zé)令限期整改；對(duì)仍不改正的，要依法處理。三是逐步推行農(nóng)藥零售店量化回收。加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)農(nóng)資零售店農(nóng)藥銷售臺(tái)賬的監(jiān)管，時(shí)機(jī)成熟時(shí)與其簽訂回收承諾書，明確回收數(shù)量，逐步推行農(nóng)藥零售店量化回收，對(duì)拒不履行回收義務(wù)的，實(shí)施行政處罰。

3.3 加大投入，配齊相應(yīng)設(shè)施設(shè)備 農(nóng)藥包裝廢棄物回收需要配備或完善回收轉(zhuǎn)運(yùn)所需的收集桶、轉(zhuǎn)運(yùn)車、打包裝箱、人工費(fèi)用等都需要資金投入，在還沒(méi)有完全理順關(guān)系、建立健全回收處置機(jī)制的情況下，農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置相關(guān)費(fèi)用應(yīng)由地方財(cái)政預(yù)算支出，解決基礎(chǔ)性、難點(diǎn)性、引導(dǎo)性等資金，促進(jìn)回收網(wǎng)絡(luò)建立起來(lái)、回收機(jī)制深入探索。

3.4 綜合施策，納入鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目 各縣市區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，將農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置納入鄉(xiāng)村振興計(jì)劃中，統(tǒng)籌部署、綜合施策，通過(guò)人居環(huán)境整治、農(nóng)村生活垃圾治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目載體，解決農(nóng)藥包裝廢棄物回收和處置費(fèi)用。

3.5 治根本抓源頭，建立長(zhǎng)效機(jī)制 建議國(guó)家出實(shí)招從源頭抓起，建立長(zhǎng)效機(jī)制，要求每個(gè)農(nóng)藥(農(nóng)膜)生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)當(dāng)年農(nóng)藥(農(nóng)膜)生產(chǎn)量折算出包裝廢棄物的產(chǎn)生量，測(cè)算出回收處置這些廢棄物所需資金額度，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)將這部分費(fèi)用上交中央財(cái)政，由中央財(cái)政再逐級(jí)分配到各省市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專門用于農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作補(bǔ)貼。同時(shí)，以地市為單位，成立或引進(jìn)一家專門從事農(nóng)藥、種子、肥料包裝廢棄物和廢舊農(nóng)用地膜等農(nóng)業(yè)廢物回收、利用和無(wú)害化處理的專業(yè)公司，并在項(xiàng)目上給予政策扶持，在稅收上給予政策優(yōu)惠。

3.6 條件成熟，依法督促主體履行回收義務(wù) 現(xiàn)階段，完全依靠農(nóng)藥生產(chǎn)、銷售企業(yè)履行回收義務(wù)，承擔(dān)處置費(fèi)用還無(wú)法落實(shí)到位，只有宣傳動(dòng)員和強(qiáng)力引導(dǎo)形成社會(huì)共識(shí)和工作合力，依法督促主體履行回收義務(wù)主渠道的條件才會(huì)成熟。配套制度和長(zhǎng)效機(jī)制形成后，堅(jiān)持“政府扶持、屬地管理”原則，逐步推行“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)銷售誰(shuí)回收、誰(shuí)使用誰(shuí)交回”的回收方式，各地社會(huì)化回收體系必將取代政府部門主導(dǎo)的模式，農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作將會(huì)步入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。