符合國際規則的政府采購促進科技創新政策研究

胡海鵬，袁 永，康 捷

（廣東省科技創新監測研究中心，廣東廣州 510033）

政府采購促進科技創新政策是政府從需求側促進科技創新的重要舉措［1-3］。自2011年我國暫停自主創新產品政府采購政策以來，我國融入《政府采購協定》（GPA）步伐不斷推進，《國家創新驅動發展戰略綱要》《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》等政策均提出，需制定符合國際規則的政府采購促進科技創新政策；另外，北京、上海、云南、深圳、珠海等省市不斷探索實施創新產品首購訂購政策，為各地支持企業創新產品研發提供政策經驗。當前，我國在建立全面開放新格局、縱深推進創新驅動發展的背景下，國家層面制定出臺符合國際規則的政府采購促進科技創新政策亟需加快推進。

1 文獻綜述

目前，符合國際規則的政府采購促進科技創新政策是學術界關注熱點之一，研究主要包括以下3個方面：

一是關注政府采購促進科技創新政策功能效應。如，有學者分析了政府采購促進創新的效果，認為政府采購政策與企業創新具有正相關關系［4-7］；馬海濤等［8］進一步從功能認識、政策功能、功能實現障礙等方面分析了國內政府采購政策的功能效應。

二是關注GPA對政府采購促進科技創新政策的影響。如，趙云波等［9］、貝洪俊等［10］分析了GPA的主要原則，并提出我國在GPA背景下政府采購促進企業創新的對策；徐進亮等［11］分析了貿易自由化對我國開展自主創新產品政府采購的影響；另外，張睿君［12］則從我國加入GPA過程的視角探討了加入GPA的國家利益價值。

三是關注政府采購促進科技創新政策內容。一方面，分析美國、英國、日本等發達國家（地區）制定政府采購促進科技創新政策經驗［13-16］；另一方面，關注我國政府采購促進科技創新的政策舉措，如宋河發等［17-18］分析提出了我國自主創新政府采購政策系統；劉云等［19］分析了北京市政府采購新技術新產品政策的推廣應用。

由上可知，關于政府采購促進科技創新政策已有一定研究，但當前研究仍存在以下問題：一是對GPA規則及實證研究不深，主要關注GPA設立背景、加入GPA原則等，對加入GPA的談判、參加方出價情況尚未系統探討，未能深入把握其他國家（地區）加入GPA對策；二是尚未建立符合GPA規則下的政府采購促進科技創新政策理論框架，主要聚焦國內自主創新產品政府采購政策受限機制、國外制定政府采購促進科技創新的成功經驗等某一維度，較少從符合國際規則的視角構建一個較為完整的政策框架；三是對基于國家層面制定符合國際規則的創新產品政府采購政策的研究不多，目前我國在國家層面暫停了創新產品政府采購相關政策，雖然有部分省份正在探索開展創新產品首購訂購政策，但國家層面仍未推廣，因此，國家層面亟需加快制定實施政府采購促進科技創新政策。

本文在分析GPA基本原則、談判流程及參加方出價特點的基礎上，從環境端、供給端、需求端等3個維度構建符合國際規則的政府采購促進科技創新政策框架，并基于新框架實證分析典型國家開展政府采購促進科技創新的政策措施，最后提出我國加快完善符合國際規則的政府采購促進科技創新的對策建議。

2 GPA基本原則、談判流程及參加方出價特點

2.1 GPA基本原則及談判流程

GPA的基本原則主要包括4項：非歧視原則、對發展中國家的特殊和差別待遇原則、透明度原則、例外原則（見表1）。其中，非歧視原則也是WTO基本原則之一；對發展中國家的特殊和差別待遇原則對發展中國家特別是不發達國家的特殊待遇給予適當的過渡期。

表1 GPA基本原則

談判是正式加入GPA作為新參加方的重要環節。一般而言，談判雙方以對等為原則，通過談判，參加方與各個GPA參加方形成各自認可的、從對方市場上獲得的對等市場份額清單，即出價清單，由此正式成為GPA參加方。出價清單反映了GAP參加方相互間的開放程度，主要反映在《政府采購協議》的附錄1，包括中央、地方、其他實體的采購清單及門檻價和服務項目清單、工程項目清單等5個文件，主要內容是對GPA參加方之間采購實體類型、通用門檻金額、采購對象、合同金額、采購額占地區生產總值比例、采購額占政府采購市場總量比例等指標提出標準。

2.2 GPA參加方出價特點

根據GPA參加方出價清單可知：

（1）參加方以發達國家或地區為主。目前，完成談判的GPA參加方有15個國家或地區，包括美國、歐盟、冰島、加拿大、日本、韓國、新加坡、挪威、以色列、荷屬阿魯巴、列支敦士登、瑞士、亞美尼亞、中國香港、中國臺北。其中，除亞美尼亞為發展中國家外，其他均為經濟發達程度較高的國家（地區）。

（2）各級實體門檻價較為一致。門檻價是各國（地區）出價清單談判的內容之一，門檻價高低直接限定了參與政府采購準入標準，各國（地區）在談判時均較為謹慎出價。GPA出價清單中涉及中央、次中央以及其他3個層級的開放實體，開放產品類別包括貨物、服務、工程3類，各國（地區）在各類實體、各類產品給出的門檻價較為一致（見表2）。

表2 GPA參加方出價實體門檻價 單位：萬美元

（3）注重利用例外條款維護國家（地區）利益。對參加方而言，利用GPA本身條款排除國外企業維護國家（地區）利益最合理。參加方充分援引GPA的例外條款維護本國（地區）利益，主要包括：將中小企業作為例外；將研發經費作為例外；將供水、能源、電等公共事業以及涉及人類健康發展的環保、健康產業作為例外；將涉及國家（地區）安全產業作為例外；設立補償貿易條款；將特定企業作為例外；根據別國出價清單有針對調整開放范圍（見表3）。

表3 GPA參加方例外條款及具體舉措

3 符合國際規則的政府采購促進創新政策框架

公共政策過程包括影響政策的外部環境、政策制定、政策執行及評估監督等環節，制定符合國際規則的政府采購促進科技創新政策涉及國際規則方、政策供給方、政策受益方，因此，可從環境端、供給端、需求端3個維度構建符合國際規則的政府采購促進科技創新政策框架，如圖1所示。

圖1 符合國際規則的政府采購促進科技創新政策框架

3.1 環境端：GPA規則

GPA規則是影響各國（地區）制定政府采購政策的重要依據及考慮因素。目前， GPA是世界貿易組織（WTO）管轄下專門針對政府采購的單項貿易協議，各國（地區）在制定本土政府采購政策時需以GPA基本規則為主要參考原則。除常規的基本準則和要求外，各國（地區）制定各自政府采購政策時可利用的特殊條款包括：（1）例外條款，主要依據2012年GPA第3條，是指針對涉及國家安全、公共秩序安全、人民生命健康、知識產權保護等特殊領域采購不適用GPA；另外，中小企業也被較多國家（地區）作為例外對象。（2）發展中國家條款，主要依據2012年GPA第5條，是指針對發展中國家給予優惠考慮，如可設立過渡期、享有價格優惠等。

3.2 供給端：政府

供給端主要從政策供給的角度考慮，政府是政府采購促進科技創新政策的制定者、執行者，制定并推動政策落實。為發揮政府采購促進科技創新作用，政府主要從兩個維度考慮：（1）注重以法律的形式制定政府采購政策。從形式看，政策包括法律法規、政策文件等，各者在發揮對貫徹政府意志的力度不一樣，其中法律具有強制性，比一般政策具有更強的執行力。（2）注重設計傾向于自主產品的政府采購程序。政府采購程序是落實政府采購促進科技創新政策的內容之一，通過在政府采購環節過程中設置相關條件，如補償貿易條件，要求中標的供應商在本土采購產品需達到某個比例，或必須轉移某項技術，或需在本土建廠投資等，以此達到促進本國（地區）創新的目的。

3.3 需求端：企業、產業、產品

需求端主要從政策的受用方考慮，企業是享受政府采購促進科技創新政策的主體。企業屬于政策需求方，是政策受益主體，以企業為節點，在產業、產品面上也具有政策的傾向特性，形成4個維度的舉措：（1）注重建立傾向于中小企業的采購。中小企業被多個國家（地區）列入GPA開放清單的例外對象，針對中小企業的科技創新政府采購不受GPA規則的限制，可通過降低采購標準、預留份額、采購優惠、合同分包等方式開展面向中小企業的科技創新政府采購。（2）注重傾斜特定行業領域的采購。為繼續保持某些行業的發展優勢，面向本土重點發展行業或優勢行業設定特定采購比例等方式，傾向支持特定行業企業創新。（3）注重采購商業化前的創新產品。商業化前采購是指根據其特定需要，承諾以一定的價格購買商業化前多個創新鏈環節的產品或服務，如創新產品首購、訂購、期貨式采購、信用式采購、認證式采購、遠期約定采購等，這種方式的政府采購是在采購環節上予以變更，對企業并沒有設立限制性條件，所有企業擁有平等的機會，符合GPA規則。（4）注重通過提高技術標準開展采購。提高技術標準是實現性能更強大、使用更安全、效用更節能的手段，部分發達國家（地區）以本土安全為由設立更高技術標準的要求，由此形成安全壁壘、能效標識壁壘、綠色壁壘等方式限制他國（地區）產品進入本土政府采購名單。

4 典型國家（地區）利用政府采購激勵創新的有效舉措

根據上述政府采購促進科技創新政策框架，本文綜合分析美國（如表4）等發達國家（地區）制定符合國際規則的政府采購促進科技創新政策的成功經驗。

4.1 環境端：依據GPA的例外條款設置采購政策

（1）充分利用國家（地區）安全的例外條款促進國防領域科技創新。國家（地區）安全是GPA明確規定可作為政府采購例外條款，美國、歐盟、加拿大、冰島等國家（地區）的談判清單中，對語音通信、電傳、無線電話、國防設施等項目均具有明確例外條款。在涉及國家安全方面，美國在GPA出價清單中明確不適用于國防部采購的項目，由此制定傾向國防領域企業創新政策，如在計算機、半導體產業發展初期，克林頓政府以國防部和國家宇航局的名義采購其全部產品，從而為該領域企業提供充足的市場。

（2）通過補償貿易促進本國（地區）創新。雖然補償貿易是寫進GPA規則內容之一，其規定一般針對發展中國家，然而實際主要為部分發達國家（地區）所用。如在GPA實行前，美國政府采購法規條文就出現補償貿易的條款，1933年出臺的《購買美國產品法》規定，在對不得不采購外國產品情況時，參加政府采購投標的國外產品要有一定比例的技術轉讓；以色列作為發達國家，也將補償貿易寫進GPA談判條款，規定以色列政府采購的外國公司需從以色列國內公司補償采購相當于政府訂單價值35%的產品；此外，澳大利亞、中國臺灣等發達國家（地區）也存在補償貿易情況。

4.2 供給端：致力于為本土創新留有空間的采購政策

（1）構建具有靈活性的政府采購促進科技創新政策體系。從20世紀初開始，美國從基本法、相關配套法律、部門實施條例等層面建立以購買國貨為特色的政策體系。1933年美國出臺《購買美國產品法》，規定加入GPA參加方后，GPA其他參加方可不受《購買美國產品法》約束，但受限于美國其他法律和行政規章的制約，政府購買外國產品需提交較為復雜的報告，使政府部門因操作層面手續繁瑣而放棄購買外國產品；另外，該法對非GPA成員仍適用。2009年美國通過了《美國復興與再投資法》，對“國貨”缺乏明確規定，對經濟刺激計劃中的資金、公共建筑或公共工程項目、制造品、公共利益等關鍵字眼缺乏詳細的解釋，為政府在執行采購時購買國貨提供更多的靈活性。可見，美國較完善的政府采購政策體系為本國創新產品留有較大空間。

（2）建立完善的采購程序為本國（地區）創新留有空間。美國實施政府采購需要經過制定采購計劃、供應商資格審查、發布采購公告、發布招標文件、提交投標文件、評審、合同授予、合同管理等8個環節，其中有5個環節設置了具有傾向性的條件，如在評審環節提出“最佳價值原則”的評判標準，不僅考慮價格成本，還綜合考慮經濟、環境、社會、效益等因素，為具有自主創新優勢的投標方留有空間（如表4）。此外，在政府采購監督方面，美國對未中標的本國產品提供了不公正待遇的投訴渠道，以更好地維護本國產品的權利。

表4 美國傾向本國企業創新的政府采購程序特點

4.3 需求端：制定符合本地企業產業需要的采購政策

（1）制定傾向于中小企業創新的政府采購政策。中小企業創新具有天然劣勢，制定傾向中小企業創新發展的做法逐步成為各國（地區）慣例舉措。美國、加拿大等國將中小企業預留采購寫入GPA談判清單例外條款。美國為扶持中小企業創新，建立了中小企業自主創新的政策法規體系，如《美國小企業法》《加強小企業研發法案》《小企業競爭力示范計劃法》等，采用價格優惠、預留小企業份額、為有資質的中小企業提供采購貸款擔保等方式促進中小企業創新（見表5）。英國針對中小企業參與政府采購專門制定了《中小企業參加政府采購招投標指南》，通過免除政府采購資格預審程序的方式精簡小企業政府采購程序，大幅減少投標成本和負擔，2012年其所有中央政府部門都取消了10萬英鎊以下的政府采購項目資格預審程序。

表5 美國促進本國中小企業創新的政府采購舉措

（2）面向優勢產業領域創新成果開展政府采購。美國政府在不同時期制定面向重點技術領域的采購計劃。如，20世紀中期，美國通過政府采購推動航空航天技術、計算機和半導體等技術發展，帶動了西部硅谷地區和東部128公路沿線的高新技術產業群形成和發展；20世紀90年代，克林頓政府“全面經濟計劃”重點鼓勵計算機領域創新產品開發，政府利用5年時間購買計算機領域新產品達90億美元，帶動IBM、惠普等一批國際IT業巨頭成長；2008年金融危機后，針對新能源汽車產業領域，奧巴馬政府提出高達10億美元以舊換新補貼政策，大力促進新能源汽車的發展。

（3）致力于商業化前的創新產品采購。美國采用研發合同制的形式開展政府采購，即政府部門通過合同約定形式，按一定的規格、數量和質量訂購所需要的研發產品。典例是美國國防部先進研究項目局(DARPA)模式的研發采購，美國每年撥款30億美元，以研發資助項目的形式鞏固美國在科技和軍事上的創新發展需求，建立一種使命導向型的研發采購新模式。英國注重通過前置創新產品采購環節的方式，實行前商業化采購、小型企業創新計劃、遠期采購合約采購等方式，有效促進地區科技創新。加拿大通過采用創新產品化計劃，即政府通過采購還未商業化的創新產品及服務，特別是面向中小企業，刺激創新需求。商業化前的創新產品采購從研發階段就開展政府采購，在一定程度上能夠規避國外供應商，并有效給予從產品研發初始階段到商業化的資金支持和市場保證，使所有企業均擁有平等的機會。

（4）從戰略層面提高政府采購技術標準。歐盟是通過推行綠色采購全面提高政府采購標準的典型地區。歐盟2001年就從戰略層面提出可持續發展，將高標準的環保要求納入公共采購條件。在技術標準方面，歐盟從技術標準和法規、安全認證制度、綠色包裝制度及標簽制度、綠色環境標志和綠色衛生檢疫制度等方面建立了系統的技術標準體系。在采購程序方面，歐盟大力推行綠色式創新認證式采購，制定了節能、環保、健康、安全等方面的創新產品標準，并建立生命周期成本的評價標準，重點關注與創新產品環境外部性相關聯的成本，如CO2排放、產品生產過程中的污染等。綠色技術標準的推行為歐盟強化本地區綠色科技創新提供制度保障，其中英國是較早推行可持續發展的國家，1994年制定了《可持續發展：英國的戰略選擇》，通過推行強制采購高效節能節水的環保產品、設立節能專項資金等方式促進本國綠色產業創新。德國在綠色采購帶動下加速醫療技術、合成材料等領域創新，綠色科技的發展使德國高技術專利申請數在歐盟國家中領先。

5 我國制定政府采購促進科技創新政策的對策建議

在借鑒主要國家（地區）成功經驗的基礎上，本文提出我國構建符合國際規則的政府采購促進科技創新政策體系建議如下：

（1）制定完善我國GPA出價清單。GPA出價清單是影響我國構建政府采購促進科技創新政策體系的重要因素，亟需加強研究GPA其他參與國（地區）出價清單規律，深究其他國家（地區）開展創新產品政府采購的通行做法及合理性，學習借鑒發達國家（地區）的成功經驗。建議充分利用GPA本身有利條款，緩引例外條款維護本國安全、公共秩序安全、人民健康、知識產權保護等領域利益，援引發展中國家條款爭取過渡期、價格優惠、分階段增加實體、設立較低門檻價等權力，加強培育企業創新能力。

（2）在國家層面研究制定政府采購促進科技創新相關政策。建議從系統層面研究考慮政府采購促進科技創新政策，圍繞全國創新驅動發展及產業發展總體戰略部署，按照產業、企業分類采購發展思路，完善以首購訂購等方式為主的創新產品政府采購政策，建立創新產品認定及采購辦法，最大程度地推動政府采購促進科技創新作用。

（3）建立覆蓋創新全過程的政府采購方式。早期我國主要面向商業化后階段的創新產品成品開展采購，借鑒發達國家（地區）經驗，建議基于研發、成品、示范應用等創新全過程環節制定政府采購創新產品的政策。一是推動采購向非競爭的研發階段延伸，采用研發式采購、小型企業創新計劃、遠期采購合約等方式，注重支持商業化前階段的研發環節；二是推廣創新產品首購、訂購等符合國際規則的創新產品采購方式，擴大創新產品成品的采購規模；三是建立創新產品示范應用舉措，擴大企業創新產品影響力。

（4）構建傾向中小企業、特定產業領域的采購政策。傾向中小企業的政府采購促進科技創新政策是國際通行的做法，也被部分GPA參加方作為例外條款。建議通過實行價格優惠、合同分拆、小企業預留份額、提供貸款擔保等方式完善中小企業的創新采購政策，加大中小企業對創新投入。另外，借鑒歐盟綠色采購、美國傾向特定產業領域的做法，我國可從戰略層面出發，面向新興產業加大政府采購對科技創新的作用。