財(cái)政績(jī)效管理問題研究

喻寅昀 徐偉

摘 要：本文基于全面預(yù)算績(jī)效管理改革環(huán)境下，依據(jù)遼寧省2008―2018年的財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)情況，分析了遼寧省當(dāng)前財(cái)政績(jī)效管理工作中存在的問題，并在此基礎(chǔ)之上提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政績(jī)效;績(jī)效管理;地方管理

一、財(cái)政績(jī)效管理概述

財(cái)政績(jī)效管理是以財(cái)政管理的效益和效率為目標(biāo)，覆蓋了財(cái)政支出全過程的管理工作，包括事前、事中、事后方面的工作，涉及財(cái)政管理活動(dòng)的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，能夠有效地對(duì)財(cái)政管理進(jìn)行全程跟蹤和綜合評(píng)價(jià)。

財(cái)政績(jī)效管理標(biāo)志著財(cái)政管理體制改革進(jìn)入新的發(fā)展階段，能夠有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政管理工作的細(xì)致化和科學(xué)化管理。財(cái)政績(jī)效管理不僅能夠有效地促進(jìn)個(gè)人、部門和組織的持續(xù)改善，而且能夠有效實(shí)現(xiàn)績(jī)效制定、績(jī)效考評(píng)和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。財(cái)政績(jī)效管理能將財(cái)政資金的分配和使用效益達(dá)到最優(yōu)，為財(cái)政支出的分配提供了量化數(shù)據(jù)支撐，緩解了財(cái)政收支的矛盾。

二、遼寧財(cái)政收支規(guī)模和增長(zhǎng)情況

根據(jù)遼寧統(tǒng)計(jì)局2008―2018年統(tǒng)計(jì)年鑒可得到遼寧省十年內(nèi)的具體財(cái)政收支總量，如圖1所示。

由圖1可以看出，近三年的財(cái)務(wù)收入和支持都呈上升趨勢(shì);財(cái)務(wù)支出與收入存在著同增同減的趨勢(shì)，但其支出的增幅超過了收入的增幅。其2018全年預(yù)算收入2616.0億元，相較于去年增長(zhǎng)率達(dá)到了9.3%;全年預(yù)算支出5323.6億元，相較于去年增長(zhǎng)率達(dá)到了9.1%。由2018年統(tǒng)計(jì)明細(xì)數(shù)據(jù)可知，2018年財(cái)政收入中，其稅收收入1976.0億元，增長(zhǎng)9.0%，其他收入649億元;而在2018年財(cái)政支出中，就業(yè)和社會(huì)保障支出占比第一1457.7億元，增長(zhǎng)8.7%;教育支出占比第二651.6億元，增長(zhǎng)0.6%;農(nóng)林水支出占比第三462.3億元，增長(zhǎng)0.7%;排名第四、第五、第六及第七的財(cái)政支出分別為醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出350.5億元、交通運(yùn)輸支出210.6億元、住房保障支出149.3億元、科學(xué)技術(shù)支出75.3億元。

三、遼寧省財(cái)政績(jī)效管理現(xiàn)有問題

1.財(cái)政績(jī)效管理理念落實(shí)不到位

當(dāng)前，績(jī)效管理工作已經(jīng)引起了各地區(qū)省委、省政府、省人大的熱切關(guān)注。從2014年至今，遼寧省初步建立了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制，但在理念養(yǎng)成、法制規(guī)范、輿論效應(yīng)、政策傳播等方面存在著缺陷。工作人員缺少對(duì)績(jī)效管理理念和理論知識(shí)的充分學(xué)習(xí)，同時(shí)缺乏了對(duì)績(jī)效管理相關(guān)政策的詳細(xì)了解，從而導(dǎo)致對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作沒有引起重視，因此不能自覺將預(yù)算績(jī)效管理理念融入日常管理工作中。當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理工作僅僅由省財(cái)政廳實(shí)施推行。由于缺乏剛性的工作職責(zé)管理機(jī)制，主動(dòng)運(yùn)用績(jī)效理念到工作中的人數(shù)較少，部分參與績(jī)效管理的工作人員處于被動(dòng)應(yīng)付的狀態(tài)，其中部分人員還有一定的抵觸情緒，最終使其績(jī)效管理工作流于形式。因此，財(cái)政績(jī)效管理理念的落實(shí)，仍存在著較大的提升空間。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚不健全

績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理工作的關(guān)鍵點(diǎn)，而績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建又成為了績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵點(diǎn)。依據(jù)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)﹝2013﹞53號(hào)）中的相關(guān)明細(xì)條例可知，財(cái)政部門以及相關(guān)預(yù)算部門在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，應(yīng)從兩方面進(jìn)行考慮：一方面，合理選取出與評(píng)價(jià)對(duì)象特征相關(guān)性最強(qiáng)的共性指標(biāo);另一方面，依據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)目標(biāo)的具體性選取適當(dāng)?shù)膫€(gè)性指標(biāo)。在此基礎(chǔ)之上，采用科學(xué)的計(jì)算方法對(duì)各類評(píng)價(jià)指標(biāo)賦予合理的權(quán)重值。

目前，遼寧省對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建還存在不足，相關(guān)部門在進(jìn)行績(jī)效管理工作時(shí)，嘗試構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但其定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少，使其評(píng)價(jià)結(jié)果缺少說服力。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分運(yùn)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的最終目的，同時(shí)也是維持財(cái)政績(jī)效管理工作長(zhǎng)久、有效進(jìn)行的前提。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制2019年中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度等文件，均提及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是資金分配的重要因素。《關(guān)于中央預(yù)算單位2019年預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問題的通知》的總體要求和實(shí)施工作安排指出，在實(shí)際操作中，預(yù)算單位應(yīng)該近一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算結(jié)果的應(yīng)用，從而強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的事前規(guī)劃，同時(shí)，財(cái)政部門和預(yù)算部門在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格把控資金與賬戶的管理，規(guī)范和完善資金存放管理體制，積極配合工作人員清查核對(duì)績(jī)效管理工作中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，對(duì)已經(jīng)確認(rèn)的違規(guī)問題要進(jìn)行及時(shí)糾正和整改。

4.第三方參與較弱

根據(jù)國(guó)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要經(jīng)驗(yàn)，完善的第三方參與體制對(duì)財(cái)政績(jī)效管理起著重要作用。“專業(yè)、客觀、獨(dú)立”是第三方參與財(cái)政績(jī)效管理的主要特征，也是保證財(cái)政績(jī)效管理合理進(jìn)行的重要條件。第三方參與財(cái)政績(jī)效管理能夠拓寬社會(huì)參與渠道，增強(qiáng)財(cái)政績(jī)效管理的公信力，促進(jìn)完善的財(cái)政收支績(jī)效管理社會(huì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，推動(dòng)服務(wù)新型政府建設(shè)。但從目前看來，參與遼寧省財(cái)政績(jī)效管理的第三方組織，其在質(zhì)量上和數(shù)量上都不足以反映財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的公信力。

四、遼寧省財(cái)政績(jī)效管理對(duì)策建議

1.深化財(cái)政績(jī)效管理理念

深化工作人員的財(cái)政績(jī)效管理理念和理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，應(yīng)從理論宣傳、管理體制和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)。首先，充分利用新媒體和網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)社會(huì)輿論的引導(dǎo)，使工作人員認(rèn)識(shí)到財(cái)政績(jī)效管理工作的社會(huì)影響力和重要性，為實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理工作營(yíng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境。

其次，建立層次清晰的責(zé)任和考核管理體制機(jī)制，各地政府應(yīng)統(tǒng)一各預(yù)算部門的工作目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)明確、全面推進(jìn)，同時(shí)設(shè)立完善的預(yù)算績(jī)效管理工作考核機(jī)制，建立完善的問責(zé)機(jī)制和約談機(jī)制，并對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行科學(xué)獎(jiǎng)懲。

最后，促進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理信息公開，強(qiáng)化信息公開管理體制機(jī)制，將績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等財(cái)政績(jī)效管理工作的相關(guān)信息主動(dòng)向社會(huì)進(jìn)行公開，并接受社會(huì)監(jiān)督。

2.完善財(cái)政績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

首先，合理選取指標(biāo)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)依據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，結(jié)合定量分析和定性分析方法選取評(píng)價(jià)指標(biāo)。

其次，設(shè)立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的正確與否和評(píng)價(jià)結(jié)論的正確性有著直接性關(guān)系，在堅(jiān)持公正、公平、公開、可操作的原則下，充分考慮評(píng)價(jià)對(duì)象的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、通用標(biāo)準(zhǔn)等財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。各類型財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，應(yīng)根據(jù)其具體特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)值，以保證財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的公正性、科學(xué)性和有效性。

3.實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效管理結(jié)果有效運(yùn)用

財(cái)政績(jī)效管理結(jié)果有效運(yùn)用能有效保證政府財(cái)政資金和合理分配。根據(jù)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，其相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)自己情況分析找出各財(cái)政資金在其使用和管理上存在的問題，并根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)一步規(guī)范和完善財(cái)政資金使用管理措施，加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)已經(jīng)達(dá)到的財(cái)政績(jī)效目標(biāo)，但并未全部使用完的資金，財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)行科學(xué)有效的回收并將其分配給資金缺乏領(lǐng)域;同時(shí)，對(duì)于那些長(zhǎng)時(shí)間都未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的低效或無效資金，財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)整改，調(diào)整政策，提高財(cái)政資金規(guī)劃配置的科學(xué)性和有效性。

4.提高第三方參與程度

首先，完善第三方參與體制。明確財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的過程、內(nèi)容、以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，保證財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效和合理。

其次，加強(qiáng)對(duì)第三方參與人員的管理。通過拓寬社會(huì)參與渠道，吸引各類專業(yè)人士加入第三方，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)水平，推動(dòng)第三方專業(yè)化綜合發(fā)展。

最后，財(cái)政部門或預(yù)算部門應(yīng)隨時(shí)把控第三方參與工作的流程和內(nèi)容，采取不定期檢查等方式對(duì)第三方參與進(jìn)行監(jiān)督，使第三方參與人在自主獨(dú)立的實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，確保績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，使其評(píng)價(jià)結(jié)果具有公信力和科學(xué)性。

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（責(zé)任編輯：王文龍）