我國營商環境建設研究綜述：發展軌跡、主要成果與未來方向

劉智勇　魏麗麗

[摘 要]良好的營商環境是吸引商業聚集、釋放投資潛能、提高整個國家信譽度和影響力、推動經濟發展的基礎性要素。當前，營商環境優化日益成為我國經濟高質量發展與治理現代化的重要內容和新興治理手段，受到各級政府部門的高度重視。文章基于中國知網自1998年以來近20年的相關文獻進行初步計量分析，梳理國內外學者已有研究成果，綜合分析我國營商環境建設實踐成效、指標體系構建過程、現存問題及對策建議，進行簡要評述。并在此基礎上提出進一步優化營商環境的研究方向，以期對未來的研究和實踐提供參考。

[關鍵詞]營商環境;簡政放權;綜述

[中圖分類號]F279.2[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）02-0022-06

一、背景與發展軌跡

營商環境是一個國家或地區經濟軟實力和國際競爭力的重要體現，是進一步激發全社會創造力和發展活力的重要著力點。隨著我國改革開放的不斷深入，營造優質的營商環境，不僅是加大對外開放的重要舉措，也是實現治理能力和治理體系現代化的內在要求。2013年，黨的十八屆三中全會在《中共中央關于深化改革若干重大問題》中首次提出“建立法治化營商環境”的目標。2015—2017年，李克強總理連續3年在“放管服”改革電視電話會議中提到中國在全球營商環境排名中的變化，并以此來衡量國內“放管服”改革的進展，提出“營商環境就是生產力”的重要論斷。2017年，習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議上強調要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”[1]。優化營商環境更是成為以習近平同志為核心的黨中央提出的經濟發展新方略，也成為黨的十九大之后“放管服”改革的新目標。2019年，李克強總理在國務院政府工作報告中重點強調要激發市場主體活力，著力優化營商環境。同年10月，《優化營商環境條例》的出臺，從國家層面夯實了優化營商環境的法治基礎。可見，營商環境的建設與優化已然被提升到“解放生產力、提高競爭力”的新高度，并作為“放管服”改革中的熱點受到各級政府、實務界和理論界的高度關注。

我國營商環境理論研究與實踐是以怎樣的軌跡變化，有哪些影響因素，成效成果如何，下一步發展方向是什么？為回答這些問題，筆者基于中國知網數據平臺（CNKI）自1998年以來的近20年相關文獻進行初步的計量分析。在中國知網進行精確檢索時發現篇名中含有關鍵詞“營商環境”的研究文獻高達 7 000多篇，其中從發表年度來看，在 1998—2010年間相關文獻數量較少，2010年以后數量逐步增多，在2014年之后發文量迅速增加，這與2014年以來的商事制度改革密不可分。2016年以來，發文量成指數式上升，其中2016年發文量為528篇，2017年1 554篇，2018年3 970篇（見圖1）。結果表明：營商環境已成為近年來特別是近3年來公共治理領域的流行熱詞，成為中國國家治理現代化的新內容和地方治理競爭的新抓手。不同年份文獻數量的變化反映了實踐部門和理論界對營商環境關注度的變化，營商環境建設呈現出從平緩發展到直線拉升的變化軌跡。這種變化與中央的決策和重視成正比例關系，反映出由于治理理念與政策焦點的變化，無論是理論界還是實務界，對中央政策的及時回應與推進軌跡。

為進一步了解2014年以來實務界與理論界關注重點的變化及可能的影響因素，筆者以“營商環境”為主題詞，將檢索時間范圍定為2014年1月1日至2019年4月1日，并按照內容相關性進行排序，選擇相關性最強的200篇。

其中，出現頻次比較高的是經濟發展（30次）、指標體系（27次）、世界銀行（27次）、習近平（20次），隨后是地區經濟（17次）、投資環境（16次）、軟環境（16次）等。圖2中這15個高頻關鍵詞基本代表了國內對營商環境研究的熱點問題。可以看出，中國優化營商環境建設是近年來深入貫徹落實習近平總書記的重要指示和中央一系列方針政策，以政府部門為核心，為促進經濟發展、加強市場軟環境建設開展的一系列改革創措。“世界銀行”反復被提及表明世界銀行的研究成果對這一變化有重要影響。“指標體系”成為熱詞說明研究和實踐基本標準的國際視野和專業化，也同時反映出實務界與理論界的相互配合與相互支撐，理論界對構建營商環境指標體系、促進地區經濟發展以及建設投資軟環境等研究探討，對我國營商環境優化發揮了不可忽視的推動作用。

二、實踐成效與研究成果

（一）我國營商環境建設實踐成效

我國開展一系列營商環境改革完善措施，為中小企業創造良好的營商氛圍。周清杰等（2018）對我國商事制度改革內容進行梳理。商事制度改革取消和下放行政審批事項共600多項，持續向市場和社會放權，并推行“多證合一”“證照分離”“全程電子化管理”等改革措施，簡化注冊流程，降低企業制度性交易成本，極大優化我國營商環境[2]。陳世香等（2018）深入研究各地方政府出臺的《深化商事制度改革行動方案》，其方案有針對性地提出多項改革措施，貫穿企業準入、準營及監管等環節，推行“先證后核”“告知承諾”“一企一證”等審批新模式，縮短行政審批時限，降低交易成本[3]。國家發改委副秘書長周曉飛（2019）論述了深化“放管服”改革的具體內容：一是加大簡政減稅減費力度，2018年為企業和個人減稅約1.3億元。二是提升市場監管規范化、透明度，“雙隨機、一公開”監管全面推行。三是提升政務服務量效率。靈活運用互聯網等技術使得各事項辦理時間壓縮50%以上。四是大力支持民營經濟發展，加強對侵權假冒治理，實施知識產權保護，并擴大對實體經濟的信貸發放。這些措施為優化營商環境按下“加速鍵”[4]。

隨著商事制度改革和“放管服”改革的不斷深入，中國營商環境建設取得顯著成效。在世界銀行“營商環境2020”對全球190個經濟體的評價中，中國獲得77.9分，比2019年上升4.26分，從2019年的第46位上升至第31位，躍居全球排名前40的經濟體之列，連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體[5]。通過表1可以看出中國營商環境在多個領域都有顯著進展。其中有8項指標排名上升，在“執行合同”和“獲得電力”領域，中國分別排名第5位、第12位。在“辦理施工許可”“中小投資者保護”和“辦理破產”領域，中國取得的進展尤為顯著，排名較2019年分別上升88位、36位和10位。可見我國政府就激發市場主體活力、優化營商環境作出了諸多努力，并取得了顯著成效。

（二）主要研究成果

1.對基本術語的探討

營商環境源于世界銀行集團國際金融公司（IFC）“ Doing Business ”的項目調查，該項目對各國企業考察并評估其商業監管環境。學術界對營商環境未形成統一定義，只在不同角度對其進行解釋。The Donor Committee for Enterprise Development（簡稱 DCED ）認為營商環境是政策、法律、制度、規則等要素的復雜融合體，是落實政府政策、支配商業活動、影響企業運營的重要依托。Benn Eifert 等（2005）則認為營商環境是影響不同行業和企業經營效率的政策、機構、基礎設施、人力資源、地理環境等[6]。Francis Munier（2008）對中國的商業環境進行研究，提出“GUANXI”（“關系”）是其重要組成部分，企業與政府以及企業之間以“關系”為紐帶進行溝通交流并建立聯系，“關系”是中國營商環境建設的重要影響因素[7]。魏淑艷，孫峰（2017）通過梳理國內外相關文獻對投資營商環境概念進行定義，提出投資營商環境包括政治制度、經濟與市場、社會文化、政策法規等多方面，各因素相互影響，是一個有機的動態系統[8]。張國勇，婁成武（2018）則詳細解釋硬環境與軟環境的概念。物質條件以外的諸如政策、文化、制度、法律等外部因素和條件的總和可稱為軟環境，也叫制度環境，包括政治、經濟市場、社會、文化環境等，一般將更改性較大的軟環境視作營商環境[9]。

從上述探討可以看出，理論界基本認同營商環境是包含影響企業活動的社會、經濟、政治和法律等要素，涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的系統性工程，是政策、制度、規則等要素的復雜融合體。政務環境、市場環境、法治環境、人文環境、生態環境以及國際貿易環境等既是營商環境的重要組成部分，又對營商環境發揮重要影響。

2.中國特色營商環境評價指標體系探索

世界銀行評價指標體系雖是國際上較為完善也被廣泛認可的一套衡量標準，但并不能完全反映各國實際情況，缺乏普適性。世界銀行考評小組承認該考核指標沒有評估市場規模、金融市場穩健度、安全或政治穩定性等，不足以反映一個經濟體的整體競爭力或外國投資前景[10]。我國學術界也對世界銀行評價指標體系的合理性產生質疑。董彪，李仁玉（2016）認為由于世界銀行的評價標準偏頗、樣本選擇不科學、刻板印象作用以及經濟轉型調整期誤差等造成我國營商環境被低估[11]。婁成武等（2018）也同樣認為，世界銀行營商環境評估模式表現為評估的自由主義取向、指標的適用性差，并且其數據來源也存在多渠道、數據不實的問題，無法準確評價我國營商環境[12]。普華永道發布的《2018中國城市營商環境報告》中也指出世界銀行僅將北京和上海納入到指標體系中，范圍有限。并且其評估體系龐雜，評價尺度偏窄，精度和廣度都有一定的局限性。

我國開始對構建營商環境指標體系進行理論探索與實踐。2014年，廣東省佛山市最早構建了以國際化、法治化、市場化為一級指標、對外經貿合作度等48個二級指標的營商環境指標體系。隨后，國內學術界和研究機構紛紛探索如何構建我國區域營商環境評價指標體系，并取得顯著成效。楊濤（2015）基于“魯蘇浙粵”4省的實證研究，構建以市場發展、政策政務和科技創新為一級指標，創業發展、知識產權保護等18個二級指標的評價體系，并提出公平、高效、自由是關鍵點[13]。粵港澳大灣區研究院采用世界銀行、國家統計局等機構數據進行測算，構建了包括軟環境、生態環境等6類指標體系。并對全國35個大中型城市進行評估，為地方政府優化營商環境提供參考。萬博新經濟研究院推出了《2018中國營商環境指數報告》，該報告以公開統計數據為基礎，構建以硬環境和軟環境為一級指標，細分7個二級指標和35個三級指標的評價體系，并對31個省級行政區進行評估。其評估方法客觀公正、指標適用性強并兼顧空間與時間的對比性。

隨后，我國學術界更是對如何構建中國特色的、符合中國國情的營商環境指標體系進行探索創新，其中最具有影響意義的是中國人大國發院結合國內外政商關系理論文獻和評價實踐，于2018年發布的《中國城市政商關系排行榜》，該報告創新性的從“親”“清”兩方面入手構建出政商關系健康指數評價體系，將政府對企業的關心、服務、政府廉潔度、透明度等納入指標體系。這些成果都在一定程度上對世界銀行的營商指數進行了本土化修正，為完善中國特色營商環境評價指標體系積累經驗。

3.對我國營商環境建設存在問題的分析

盡管我國在優化營商環境方面取得顯著成效，但仍然存在不少“短板”。學術界主要從政務環境、市場環境、法治環境和營商環境評價指標體系四大方面分析我國營商環境建設中存在的問題。

（1）缺乏穩定寬松的政務環境。張威（2017）認為我國政府各部門間缺乏清晰的責任邊界，決策和審批效率低下、相互推諉的現象仍存在。且政府出臺的相關政策缺乏穩定性和連續性，導致企業注冊、審批、退出的便利化程度不足，貿易與投資仍不便利[14]。李國強（2018）梳理我國營商環境建設歷程，提出我國正處于經濟轉型、政府轉型、社會轉型相互疊加期，營商環境建設中存在政府內外銜接不暢，對市場準入限制較多、投資審批環節繁瑣等問題[15]。婁成武，張國勇（2018）基于治理現代化背景，提出我國政府一是對營商環境優化意識不足，未發揮其主導作用;二是合作治理理念不足，“共建共享”合作機制未形成;三是慣用紅頭文件、運動式治理等行政手段搞建設，形式主義嚴重[16]。

（2）缺乏公正安全的法治環境。李新剛（2016）提出我國多采用政策性手段控制經濟，相關制度規范和體制機制欠缺。并忽略了知識產權保護的重要性，導致仿制、販假問題惡化，不公平現象頻出[17]。袁莉（2018）論述了營商環境法治化建設的理論依據，并提出我國營商環境法治化保障存在諸多短板：法律制度不健全、行政執法不公、趨利現象大量存在、產權保護制度欠缺等導致企業主體市場待遇不公，無法形成公平競爭[18]。闞春麗（2019）也提出相同觀點，認為我國營商環境相關法律法規建設還存在不科學性，立法與修改滯后于經濟發展變化，政府制定政策的模糊與不穩定、朝令夕改和權力濫用影響了企業投資與經營環境的穩定[19]。

（3）缺乏包容開放的市場環境。許可，王瑛（2014）基于世界銀行對中國2 700家私營企業的調查數據分析，指出金融市場融資難、人力資源受教育水平低、非正規部門競爭加劇以及企業稅負高等問題，間接反映了我國的融資環境、人力資源環境、市場環境存在諸多不足[20]。童有好（2019）也提出相同觀點，目前我國市場準入仍不公平，存在變相、隱形的障礙，形成“民企歧視”現象。金融市場問題尤為突出，融資渠道不暢、狹窄導致中小微企業“短、小、頻、急”的融資需求無法滿足，削弱了企業競爭力[21]。劉錦（2018）則從要素市場化配置方面進行分析，從供給側看，要素是經濟增長核心。然而，我國人口紅利加速消失，經濟增長要素驅動因素式微，要素市場化配置扭曲，導致企業勞動力成本、商務成本不斷升高，不利于企業發展[22]。

（4）缺乏本土化營商環境評價指標體系。如前所述，盡管我國對具有中國特色的營商環境指標體系進行了一些探索，但尚未建立一套基于中國國情，能真實反映經濟的整體競爭力和投資前景的權威性、科學化、并有國際影響力的指標體系。鐘飛騰等（2016）提出，中國的政企關系與西方不同，有其自身的特殊需要和特點，但現有的評價指標體系過于宏觀，并未有針對性地根據不同區域特點靈活設置評價指標，更沒有全面地反映政府在政商關系中的職能、角色和行為等問題[23]。洪海（2018）同樣認為由于對營商環境指標的片面認識，導致政府只偏重于企業登記流程簡化與便捷這一方面，其他方面指標如排名較低的納稅合理性、獲得信貸等未得到改善。缺乏微觀角度細化完善營商環境評價指標，導致部分指標合理性、精確性不足[24]。

（三）優化營商環境的對策建議

1.破除體制機制障礙，建立透明高效的政務環境

武靖州（2017）認為優化行政管理體制，是優化營商環境的治本之道。通過優化政府職能設置，同時形成部門間的制衡機制，可以大幅減少因機構職能交叉重疊帶來的制度性交易成本[25]。宋林霖，何成祥（2018）提出政府作為優化營商環境的主體，其自身革命是改善營商環境的關鍵。我國政府應繼續深化行政審批制度改革，推進簡政放權，同時提高政務服務水平，打造“陽光”政府、服務型政府，從而建設透明高效的營商環境[26]。郭燕芬，柏維春（2019）則從實踐邏輯進行分析，提出地方政府試點到中央總結推廣的自下而上主導治理，方能激發地方政府能動性和創造性，破除僵化機械的自上而下傳達體制，因地制宜地落實頂層政策，更科學地發揮政府作用[27]。

2.增強營商環境內在動力，建設競爭有序的市場環境

李志軍等（2019）基于當前我國經濟發展的實際情況，提出應繼續深化對外開放，健全市場準入機制，消除隱形壁壘，同時完善“一項制度、兩張清單”，明確限制領域，規范市場經營秩序[28]。李娣（2017）分析我國商事制度改革現狀，提出應建設更加自由的投資環境，解決我國行政體制改革的“中梗阻”問題，深入推進“放管服”改革并通過正稅清費為企業“降成本”，真正為企業打造公平高效的市場環境[29]。李清池（2018）借鑒俄羅斯、新加坡和中國香港地區優化營商環境的成功經驗，提出市場主體對營商環境優劣有切身感受，應以市場主體和群眾感受為檢驗標準，傾聽回應企業需求，切實解決企業實際困難[30]。

3.堅守契約精神，建設公平正義的法治環境

黃振饒（2015）提出法治化的營商環境應將公平競爭的理念貫徹到底。一是完善營商法規、規章，加大重點領域執法力度。二是加強知識產權執法，健全遏制侵權的長效機制。三是建立商事仲裁制度，拓寬商事糾紛解決渠道[31]。李洪雷（2019）補充道，應建立完善執法體制機制，合理配置執法資源，防止執法隨意、標準不一現象的發生。并推動失信聯合懲罰制度，完善行政強制執行體制，探索建立非訴行政強制執行綠色通道[32]。鄭鈜（2019）則建議有關部門加快研究制定《優化營商環境條例》，從企業的角度出發，突出政府義務和服務、市場開放程度、具體方式及保障措施，激發市場活力，促進創新創業，為未來《優化營商環境法》的制定打下基礎[33]。

4.構建科學性、本土化的中國特色營商環境指標體系

法治化、國際化、專業化是構建中國特色營商環境的重要組成部分，學術界對此論述較多，但評價指標的科學化應當是指標設立的核心要素。彭向剛，馬冉（2018）提出，未來我國營商環境評價體系的構建要科學有效，在建立數據庫時應將定量數據與定性數據有機結合，豐富指標體系中蘊含的信息，提高指標體系的可信度。并且，要明確評估是手段不是目的，應對評估結果進行科學的考量[34]。何玲龍等（2018）認為應從企業家個人感受和實際情況兩方面入手，基于神經網絡算法和大數據機器分析，采用數據融合和數據挖掘等技術提高指標體系的科學性建立和指標體系的高準確率評估[35]。

三、研究評述與未來方向

通過對上述文獻的梳理，可以看出學術界對我國營商環境的研究主要分為三方面，一是對我國營商環境發展現狀的總結性梳理;二是對我國如何建立營商環境評價指標體系的探索;三是研究我國營商環境在治理和改革中存在的不足之處，并提出相關對策建議。雖然國內對營商環境的研究時間不長，但已取得一定的成績，并形成較為完整的研究框架。這些理論與實踐相結合、定性與定量兼具的研究成果為我國進一步優化營商環境奠定了基礎。但是，學術界在某些問題上的研究還不夠全面、深入。基于研究中存在的不足之處，本文也提出未來關于進一步優化營商環境的相關建議。

（一）在研究方法方面

學術界對我國營商環境的分析多為定性分析，定量分析較少。學者多用縱橫比較、歷史分析與現實分析的方式進行，注重宏觀性的政策指導建議，缺乏有根基的理論體系與數據分析，導致提出的觀點多，但切實的實證少，相關建議難以落地。并且，大多學者的研究是采用截面數據，相關研究缺乏一定的連續性，其時間序列數據也僅僅是根據世界銀行發布的營商環境報告對我國歷年營商環境排名進行統計，很少對比分析國內各地區營商環境情況。今后，學者們應注重理論研究與實踐相結合，掌握我國商事制度改革等相關數據，著重分析不同地區在改革中的先進典型或具體案例，總結其成功經驗和失敗教訓，尤其是那些可復制的、可推廣的寶貴經驗，應及時將其納入后續研究之中，從而推出更具說服力，更具可操作性的研究成果。

（二）在研究范疇方面

學術界普遍對營商環境的一個或幾個方面進行研究，大部分學者分別對營商環境中的政務環境、市場環境、法治環境等方面進行單獨研究，還有少量學者對要素環境、貿易環境存在的問題進行研究，將其綜合起來深入鉆研的研究較少。此外，學者們重點研究省域或更大區域層面的營商環境，而很少考慮縣域級層面的營商環境及其影響因素，然而，縣域經濟是我國區域經濟發展轉型的空間核心，應加深加強這方面的相關研究。并且，大多文獻都在就企業面臨的營商環境進行研究，局限于單一的經濟學科，但營商環境是包含經濟、管理、法律、甚至是心理學等多學科的“綜合體”，因此，各類相關研究都應同步進行，并相互補充。通過大數據等資源，對我國優化營商環境過程中遇到的難點、痛點進行深入挖掘，并提出建設性意見。

（三）在研究內容方面

仍存在以下不足。第一，學者們對營商環境的術語在一些關鍵性問題上還未達成共識，對其內涵的認識和理解有待深化。營商環境是復合環境，至少包含兩個方面：一是硬環境，二是軟環境，核心是軟環境。這種軟環境是綜合的復雜巨系統，不是設定一些指標就能夠全面反映其制度內涵的，因此指標問題只是一種便于參考的衡量框架，不宜過于糾結。第二，本土化研究亟待深化。我國構建營商環境指標體系的研究剛剛起步，學術界偏重于對國際通行營商環境指標的改造和豐富，從我國實際國情出發，構建真實反映我國市場主體和群眾需求指標體系的相關研究并不豐富。學者們對國內外營商環境成功經驗也僅處于描述階段，沒有過多涉及背后的營商文化和價值追求及政治偏好問題。但國家間政治制度和經濟發展程度不同，國外先進經驗能否適合中國國情有待驗證，還需要深入研究。第三，對市場經濟要素內涵和規律的把握亟待加強。堅持經濟市場化改革是今后我國推動經濟高質量發展的根本方向，學術界和實務界都應從這一根本指針出發，深入研究市場經濟的要素和規律。既要圍繞如何滿足市場主體合理需求，優化營商環境方面獻計獻策，更要在如何更好地發揮市場機制作用上著力，研究如何在優化營商環境中更加突出“公平競爭”這一核心價值要素，營造更好的制度環境，充分發揮政府作用，從而不偏離改革的初衷和根本方向。

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Abstract： A good business environment is a basic factor to attract commercial agglomeration， release investment potential， enhance the credibility and influence of the whole country and promote economic development. At present， the optimization of business environment which has been highly valued by government departments at all levelshas increasingly become an important part and a new means of high-quality economic development and governance modernization in China. Based on the relevant literature from CNKI in the past 20 years since 1998， this paper first makes a preliminary quantitative analysis and combs the existing research results at home and abroad， then comprehensively analyses the practical effect of China's business environment construction， the process of index system construction， the existing problems and the countermeasures， and finally makes a brief comment. On this basis， the further research direction of optimizing the business environment is put forward in order to provide reference for future research and practice.

Key words：? business environment; streamline administration and delegate power; overview

（責任編輯：蔡曉芹）