基于機會成本法的海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償標準

賴 敏,陳鳳桂

自然資源部第三海洋研究所, 廈門 361005

生態(tài)保護補償,國際上通常被稱為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(Payments for Ecosystem Services 或Payments for Environmental Services,PES),它是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,以財政、稅收、市場等經(jīng)濟手段為主要方式,調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排[1],是解決因市場失靈造成的生態(tài)效益外部性、促進社會發(fā)展公平以及達到保護生態(tài)與環(huán)境效益目標的重要激勵機制[2],也是我國生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。2016年5月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》,提出“到2020年,實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋”,從頂層設(shè)計層面大大推動了我國生態(tài)保護補償制度體系的建立,但同時強調(diào)指出,生態(tài)保護補償?shù)姆秶　藴势?是影響當前生態(tài)環(huán)境保護措施行動成效的主要因素。

如何確定合理的補償標準,一直都是生態(tài)保護補償研究和實踐的難點問題。理論上,生態(tài)保護補償金額應(yīng)大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機會成本,小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對受益者的價值。如果生態(tài)保護補償金額小于機會成本,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者不愿意改變已有的資源利用方式,如果生態(tài)保護補償金額大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者又不愿意支付生態(tài)保護補償費用[3]。在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和機會成本的估算過程中,由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性和經(jīng)濟學方法的局限,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估尚無成熟的資源化環(huán)境價值計量方法及綜合的經(jīng)濟環(huán)境一體化核算指標,評估結(jié)果往往很大,且與生態(tài)保護建設(shè)的機會成本投入相距甚遠,難以在具體政策設(shè)計中操作,因此,生態(tài)補償實踐普遍接受的是以機會成本作為測算補償標準的主要依據(jù)[4]。目前,機會成本評估已被廣泛應(yīng)用于草原生態(tài)補償[5-6]、流域生態(tài)補償[7-8]、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償[9-14]、保護區(qū)生態(tài)補償[15-19]以及“退耕還林”項目[20-22]等領(lǐng)域,其中,針對保護區(qū)生態(tài)補償?shù)膽?yīng)用集中于陸域自然保護區(qū)和水源保護區(qū),相比之下,有關(guān)海洋保護區(qū)生態(tài)補償?shù)姆椒ê桶咐芯繀s較為滯后。海洋保護區(qū)是維持海洋生物多樣性和防止海洋生態(tài)環(huán)境惡化的重要區(qū)域,如何合理彌補保護區(qū)所在地因傳統(tǒng)生計和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限而造成的損失直接關(guān)乎海洋保護區(qū)建設(shè)的效果甚至成敗。由于海洋保護區(qū)的保護對象、資源環(huán)境、劃分類型、權(quán)屬狀況、管制要求以及沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平跟陸域保護區(qū)情況差異很大,導(dǎo)致其生態(tài)保護建設(shè)的機會成本和補償標準確定不能完全照搬陸域保護區(qū)生態(tài)補償?shù)淖龇āＲ虼?本文根據(jù)海洋保護區(qū)建設(shè)的自身特點,分別從海岸土地占用和近岸海域占用兩方面提出機會成本補償?shù)臏y算思路,進而構(gòu)建海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償標準的測算方法,并在此基礎(chǔ)上對全國8個省(市)14個國家級海洋自然保護區(qū)開展實證分析,以期為海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償制度的建立提供科學基礎(chǔ),對生態(tài)保護補償標準的測算方法研究進行補充。

1 研究方法

1.1 研究思路

經(jīng)濟學中的機會成本指因采取某一方案而失去的來自其他方案的最大潛在效益[23],應(yīng)用到生態(tài)補償中則是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者為保護生態(tài)環(huán)境所放棄的經(jīng)濟收入、發(fā)展機會等[24],一般包括資源利用成本和人力成本兩部分[25]。其中,資源利用成本指由于資源的稀缺性和多用途性,導(dǎo)致當利用資源選擇一種用途而放棄其他用途時,喪失其他用途可獲得的最大經(jīng)濟收益[26],本文主要探討海洋保護區(qū)建設(shè)的資源利用成本。

通常情況下,“退耕還林”、“禁牧舍飼”、“基本農(nóng)田保護”等項目政策對資源用途的選擇比較明確、單一,用途管制措施的利益權(quán)責相對清晰,機會成本的分析內(nèi)容及測算過程大體類似,即通過分析原有土地利用行為受土地用途管制的影響及區(qū)域差異,估算政策實施前后農(nóng)民或牧民的經(jīng)濟收益損失[27-28]。相對而言,保護區(qū)特別是海洋保護區(qū)建設(shè)牽涉的利益關(guān)系更為復(fù)雜,資源用途及管制要求更加綜合,機會成本評估需考慮的影響因素也有所不同。從已有研究來看,保護區(qū)建設(shè)機會成本的測算思路可概括為以下兩種：一是按利益相關(guān)者分類,比較保護區(qū)所在市縣和參照地區(qū)之間的人均城鎮(zhèn)居民可支配收入、人均農(nóng)民經(jīng)濟純收入以及人均地方財政收入差距,進而結(jié)合保護區(qū)的人口數(shù)據(jù),估算保護區(qū)建設(shè)的機會成本投入[19]；二是按經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)分類,估算保護區(qū)建設(shè)對當?shù)夭煌a(chǎn)業(yè)類型發(fā)展造成的經(jīng)濟損失。一般地,農(nóng)業(yè)機會成本損失由保護區(qū)建設(shè)過程中土地利用變化引起的農(nóng)業(yè)收益減少來衡量,工業(yè)發(fā)展機會成本由參照地區(qū)與保護區(qū)建設(shè)前后工業(yè)發(fā)展速度的差異來衡量[29]。對于第一種思路,如何選擇與保護區(qū)自然、人文條件相似且發(fā)展現(xiàn)狀能夠代表保護區(qū)所在區(qū)域正常水平的參照系是整個分析過程的關(guān)鍵[17],但是現(xiàn)有研究對參照系沒有相對客觀的評判標準,選擇結(jié)果帶有較大的主觀性。況且,對海洋保護區(qū)來說,參照系的設(shè)定比陸域保護區(qū)更加難以把握,例如有的海洋保護區(qū)地處海島縣管轄范圍內(nèi),而周邊行政單元均與陸域連接,很難找到與其資源環(huán)境、人文狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件類似的參照地區(qū)。對于第二種思路,如何判斷未建保護區(qū)情況下開展各項產(chǎn)業(yè)活動的可能性及經(jīng)濟收益對評估結(jié)果具有決定性的作用。海洋保護區(qū)地處海岸和近岸海域,優(yōu)越的濱海資源條件使得許多保護區(qū)所在地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的可能性要高于深居內(nèi)陸的保護區(qū)所在區(qū)域,加之許多海洋保護區(qū)的始建時間較早,如果按保護區(qū)建設(shè)前后的產(chǎn)業(yè)類型、發(fā)展速度和發(fā)展水平作為評估依據(jù),顯然低估了保護區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會損失。目前,第二種思路由于缺乏成熟的方法支撐,實際操作難度較大。鑒于此,筆者在大量實地調(diào)研和文獻梳理的基礎(chǔ)上,總結(jié)提出了一套有利于政策實施的機會成本補償標準測算方法,主要分析步驟如下：

(1)明確機會成本的載體。不同載體上的機會成本存在一定差異,尋找保護區(qū)建設(shè)放棄的最大利益有賴于載體的選擇[30],如前文所述,無論利益相關(guān)者還是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)都不適合充當海洋保護區(qū)建設(shè)機會成本的載體。海洋保護區(qū)的生態(tài)保護要求限制了當?shù)鼐用瘛⒄诤０逗徒逗Ｓ虻纳a(chǎn)經(jīng)營活動,本文從海洋保護區(qū)擁有的資源基本類型及利用狀況出發(fā),分別以土地、海域為載體來定量海洋保護區(qū)建設(shè)的機會成本。值得指出的是,海島資源開發(fā)利用跟海洋產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密,在此將海洋保護區(qū)內(nèi)的島嶼納入海域占用的機會成本計算范疇。

(2)設(shè)置機會成本補償基數(shù)。機會成本補償基數(shù)指未建海洋保護區(qū)情況下一定時期內(nèi)單位面積土地資源或海域資源所能創(chuàng)造的財富增加值。機會成本補償基數(shù)的設(shè)置不僅應(yīng)保證機會成本測算的準確性,更重要的是保證補償政策的可操作性和實效性,同時兼顧國家補償支付能力與社會公平。考慮到經(jīng)濟生產(chǎn)總值是一定時期內(nèi)某一地區(qū)社會經(jīng)濟活動所創(chuàng)造的財富增加值的總量,而財政收入才是反映一定時期內(nèi)某一地區(qū)新增社會財富的指標[29],本文以1年為補償時段,采用全國沿海市縣的地均GDP與收益系數(shù)(即財政收入與GDP的比值)的乘積作為土地占用情況下的機會成本補償基數(shù),采用全國沿海市縣的海均GOP(即海洋生產(chǎn)總值)與收益系數(shù)的乘積作為海域占用情況下的機會成本補償基數(shù)。

(3)確定區(qū)域調(diào)整系數(shù)。全國各海洋保護區(qū)及其所在地的自然條件和社會經(jīng)濟狀況不盡相同,有必要對機會成本補償基數(shù)進行空間差別化調(diào)整。鑒于土地等別、海域等別能夠很好地綜合體現(xiàn)各個地區(qū)在區(qū)位條件、資源環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展等方面的空間差異,同時能滿足以土地、海域為載體的機會成本分類核算需求,本文參照財政部、國土資源部制定的《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》中的土地等別劃分和土地出讓平均純收益標準來確定土地占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù),參照財政部、國家海洋局制定的《海域使用金征收標準》中的海域等別劃分和海域使用金征收標準來確定海域占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)。

(4)確定補償系數(shù)。補償系數(shù)的設(shè)置目的在于量化海洋保護區(qū)建設(shè)對當?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營活動造成的機會損失程度。第一,根據(jù)我國海洋保護區(qū)的保護、建設(shè)與管理現(xiàn)狀,海洋保護區(qū)采取了分區(qū)方式進行管理,其中,國家海洋局制定的《海洋自然保護區(qū)管理辦法》對海洋自然保護區(qū)內(nèi)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)做了管理規(guī)定,國家海洋局制定的《海洋特別保護區(qū)管理辦法》對海洋特別保護區(qū)內(nèi)的重點保護區(qū)、適度利用區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)和預(yù)留區(qū)做了管理規(guī)定；由于不同分區(qū)類型的發(fā)展限制要求不同,造成各分區(qū)類型保護與建設(shè)的發(fā)展機會損失也有所差異,因此,本文針對海洋保護區(qū)的不同分區(qū)類型設(shè)置了分區(qū)補償系數(shù)。第二,在現(xiàn)實條件下,資源開發(fā)與利用活動需要一定的時間過程,也就是說,即便保護區(qū)內(nèi)沒有實施生態(tài)保護與建設(shè)管制,也需要經(jīng)過一段時間才能得到充分開發(fā)利用,這里設(shè)置開發(fā)限度補償系數(shù)對海洋保護區(qū)資源占用的程度進行表征。

1.2 測算方法

海洋保護區(qū)建設(shè)的機會成本補償金額等于因海洋保護區(qū)建設(shè)占用土地、海域而導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的損失,計算公式如下：

(1)

式中,C為海洋保護區(qū)建設(shè)的機會成本補償金額,i表示海洋保護區(qū)的分區(qū)類型(海洋自然保護區(qū)包括核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū),海洋特別保護區(qū)包括重點保護區(qū)、適度利用區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)和預(yù)留區(qū)),j表示資源占用情況(分為土地占用情況和海域占用情況)；Gj為機會成本補償基數(shù),土地占用情況下的機會成本補償基數(shù)等于全國沿海市縣的地均GDP與收益系數(shù)的乘積,海域占用情況下的機會成本補償基數(shù)等于全國沿海市縣的海均GOP與收益系數(shù)的乘積,由于全國沿海市縣缺乏GOP統(tǒng)計數(shù)據(jù),這里采用全國沿海省份的海均GOP代替；Sij為海洋保護區(qū)第i個分區(qū)類型的土地面積或海域面積；λj為區(qū)域調(diào)整系數(shù)；γij為分區(qū)補償系數(shù)；θj為開發(fā)限度補償系數(shù)。

1.2.1區(qū)域調(diào)整系數(shù)

根據(jù)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》中給出的不同土地等別出讓純收益標準,計算得到土地出讓純收益的平均值,然后用兩者之間的比值表示土地占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)(表1)。

表1 土地占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)

根據(jù)《海域使用金征收標準》中給出的不同海域等別海域使用金征收標準,計算得到海域使用金征收的平均值,然后用兩者之間的比值表示海域占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)(表2)。

表2 海域占用情況下的區(qū)域調(diào)整系數(shù)

1.2.2分區(qū)補償系數(shù)

分區(qū)補償系數(shù)的計算公式如下：

(2)

其中,不同產(chǎn)業(yè)類型機會損失系數(shù)的計算公式如下：

(3)

1.2.3開發(fā)限度補償系數(shù)

開發(fā)限度補償系數(shù)的計算公式如下：

(4)

2 案例區(qū)選擇

據(jù)國家林業(yè)和草原局資料統(tǒng)計,截至2018年底,我國各級各類海洋保護區(qū)共有271處,其中海洋自然保護區(qū)160處,海洋特別保護區(qū)111處,保護區(qū)總面積達12.40×104km2,占我國管轄海域總面積的4.10%。考慮到我國海洋保護區(qū)大部分屬于海洋自然保護區(qū),同時建立國家級海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償制度是當前我國生態(tài)保護補償制度建設(shè)的重點任務(wù)和迫切要求,本文選取14個國家級海洋自然保護區(qū)作為實證分析對象。案例區(qū)的保護對象包括紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣等典型海洋生態(tài)系統(tǒng),文昌魚、中華白海豚、白蝶貝等珍稀瀕危海洋生物物種,以及海洋自然遺跡、海洋古生物遺跡與其他非生物資源；在自然地理分區(qū)上涵蓋了渤海區(qū)的3個保護區(qū)、東海區(qū)的4個保護區(qū)以及南海區(qū)的7個保護區(qū)；按升級為國家級保護區(qū)的時間統(tǒng)計,1990—1999年被批準為國家級保護區(qū)的有8處,2000—2009年被批準為國家級保護區(qū)的有4處,2010—2015年被批準為國家級保護區(qū)的有2處(圖1)。在所有案例區(qū)中,天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)為全陸域范圍的海洋自然保護區(qū),河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)、濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區(qū)、山口紅樹林國家級自然保護區(qū)和三亞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)由海岸和海域組成,其余9個保護區(qū)由全海域和(或)島嶼組成。

圖1 案例區(qū)的地理位置Fig.1 Location of the case areas

3 測算結(jié)果

3.1 系數(shù)測算結(jié)果

3.1.1區(qū)域調(diào)整系數(shù)

根據(jù)全國土地等別、海域等別的劃分標準以及區(qū)域調(diào)整系數(shù)的確定方法,得到海洋保護區(qū)機會成本補償?shù)膮^(qū)域調(diào)整系數(shù)(圖2),在土地占用情況下案例區(qū)及其所在市縣的區(qū)域調(diào)整系數(shù)介于0.24—1.43之間,在海域占用情況下案例區(qū)及其所在市縣的區(qū)域調(diào)整系數(shù)介于0.35—1.35之間。無論在何種情況下,廈門市的區(qū)域調(diào)整系數(shù)最高,無棣縣的區(qū)域調(diào)整系數(shù)最低；其他區(qū)域調(diào)整系數(shù)相對較高的市縣包括天津市、晉江市和三亞市,而區(qū)域調(diào)整系數(shù)相對較低的市縣包括昌黎縣、平陽縣和合浦縣。

3.1.2分區(qū)補償系數(shù)

結(jié)合《中國統(tǒng)計年鑒》(2017)和《中國海洋統(tǒng)計年鑒》(2016)數(shù)據(jù),由公式(2)和公式(3),計算得到2015年海洋自然保護區(qū)的分區(qū)補償系數(shù)(表3)。

表3 2015年分區(qū)補償系數(shù)測算結(jié)果

3.1.3開發(fā)限度補償系數(shù)

結(jié)合《中國統(tǒng)計年鑒》(2007—2017)和《中國海洋統(tǒng)計年鑒》(2007—2016)數(shù)據(jù),由公式(4),計算得到2015年案例區(qū)的開發(fā)限度補償系數(shù)(圖3)。各地建設(shè)用地或確權(quán)海域面積占比、年平均增速以及國家級保護區(qū)成立時間等實際情況差別很大,導(dǎo)致案例區(qū)開發(fā)限度補償系數(shù)的測算結(jié)果差距明顯。2015年案例區(qū)的土地開發(fā)限度補償系數(shù)介于0.0017—0.1482之間,廈門珍稀海洋生物物種國家級自然保護區(qū)和三亞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)的土地開發(fā)限度補償系數(shù)最高,分別為0.1482和0.0764；2015年案例區(qū)的海域開發(fā)限度補償系數(shù)介于0.0069—0.1977 之間,河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區(qū)的海域開發(fā)限度補償系數(shù)最高,分別為0.1977和0.1352；2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)的土地開發(fā)限度補償系數(shù)和海域開發(fā)限度補償系數(shù)均處于相對較高的水平。

3.2 補償標準測算結(jié)果

由《中國統(tǒng)計年鑒》(2017)和《中國海洋統(tǒng)計年鑒》(2016)數(shù)據(jù)可知,2015年全國沿海市縣的地均GDP為0.50×108元/km2,全國沿海省份的海均GOP為0.20×108元/km2,當年收益系數(shù)為0.11,由此計算得到,2015年土地占用情況下的機會成本補償基數(shù)為569.67×104元/km2,海域占用情況下的機會成本補償基數(shù)為226.85×104元/km2,進而根據(jù)系數(shù)測算結(jié)果和公式(1),得出2015年案例區(qū)的機會成本補償金額測算結(jié)果。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示(表4),2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)和河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)的機會成本補償總額遠高于其他保護區(qū),分別為0.38×108元和0.36×108元,北侖河口國家級自然保護區(qū)的機會成本補償總額最低,為48.38×104元。就土地占用而言,2015年天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)的單位補償金額最高(10.47×104元/km2),是其他保護區(qū)平均補償金額的5.14倍,濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區(qū)的單位補償金額最低,為1.10×104元/km2。就海域占用而言,2015年河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)的單位補償金額最高(11.79×104元/km2),是其他保護區(qū)平均補償金額的5.83倍,南麂列島國家級自然保護區(qū)的補償金額最低,為0.66×104元/km2。

圖2 區(qū)域調(diào)整系數(shù)測算結(jié)果Fig.2 Calculation result of regional adjustment coefficient

圖3 2015年開發(fā)限度補償系數(shù)測算結(jié)果 Fig.3 Calculation result of development limit compensation coefficientin 2015

表4 2015年案例區(qū)的機會成本補償標準測算結(jié)果

4 討論

(1)海洋生態(tài)補償是我國生態(tài)補償制度建設(shè)的重要領(lǐng)域,建立海洋生態(tài)補償制度是調(diào)整海洋開發(fā)與海洋生態(tài)保護關(guān)系,促進海洋資源集約利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護的有效途徑和長遠之策[32]。目前,我國海洋生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容可概括為四個方面：海洋污染事故賠償補償、海洋開發(fā)利用活動補償、海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償和機會補償[33],其中,屬于海洋生態(tài)保護補償范疇的有海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償和機會補償。海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)補償是對海洋環(huán)境本身的補償,即生境和資源補償,例如增殖放流、建設(shè)人工魚礁、建設(shè)海洋自然保護區(qū)等；機會補償是對個人、群體或地區(qū)因保護海洋環(huán)境而放棄發(fā)展機會的行為予以補償,到現(xiàn)在為止,這類補償實踐的范圍主要針對海洋漁業(yè)領(lǐng)域的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、限額捕撈、伏季休漁制度等,尚未開展有關(guān)海洋保護區(qū)建設(shè)的機會成本補償工作。從資金投入和管理成效的角度來看,當前國家和地方財政收入是海洋保護區(qū)生態(tài)補償資金的最大來源,然而中央和各級地方政府僅將海洋保護區(qū)的建設(shè)和管理經(jīng)費納入了財政預(yù)算,并未考慮保護區(qū)因傳統(tǒng)生計和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限而造成的經(jīng)濟損失。一方面保護區(qū)的產(chǎn)業(yè)準入門檻和生產(chǎn)活動管控嚴格,生態(tài)保護的機會成本高,另一方面當?shù)亟?jīng)濟增長受阻、地方財政收入受損卻得不到任何彌補,由此導(dǎo)致保護區(qū)“批而不建、建而不管、管而不力”的現(xiàn)象屢有發(fā)生[34]。本文針對區(qū)域發(fā)展機會損失提出的海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償標準測算方法,不僅豐富了生態(tài)保護補償標準測算方法的理論研究,而且為提高我國海洋保護區(qū)管理績效和生態(tài)補償質(zhì)量貢獻了新的思路。

(2)本研究提出的機會成本核算范圍是海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)囊粋€重要組成部分,但它不是生態(tài)補償資金的全部。在成本補償資金構(gòu)成中,除了區(qū)域發(fā)展機會成本以外,新建海洋保護區(qū)的生態(tài)補償資金至少還包括資源占用的直接經(jīng)濟損失、建設(shè)與管護成本兩部分,已建海洋保護區(qū)的生態(tài)補償資金還包括建設(shè)與管護成本。資源占用的直接經(jīng)濟損失可以參照征地、征海補償標準來核定,而海洋保護區(qū)類型多樣、保護對象種類繁多,生態(tài)保護措施千差萬別,建設(shè)與管護成本補償難以形成統(tǒng)一的標準,因此,本文專門對機會成本補償標準的測算方法及應(yīng)用做了詳細探討。從實證結(jié)果來看,2015年案例區(qū)土地占用情況下的機會成本補償金額介于1.10×104—10.47×104元/km2之間,除天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)的補償水平較高外,其他保護區(qū)的平均補償金額為2.04×104元/km2；2015年案例區(qū)海域占用情況下的機會成本補償金額介于0.66×104—11.79×104元/km2之間,除河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區(qū)的補償水平較高外,其他保護區(qū)的平均補償金額為1.34×104元/km2。世界各國關(guān)于海洋保護區(qū)的定義、范圍界定以及建設(shè)和管控要求差別很大,對于我國生態(tài)補償制度來說,跟“海洋保護區(qū)建設(shè)機會成本補償”涵義最為貼近的是禁牧補助,國家從2011年開始實施“草原生態(tài)保護補助獎勵”機制,規(guī)定“中央財政按照每年0.90×104元/km2的測算標準對禁牧牧民給予補貼”,由此看來,本研究案例區(qū)的補償測算結(jié)果整體略高于現(xiàn)有的國家財政轉(zhuǎn)移支付水平,但與之相接近。與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值法、意愿調(diào)查法等其他生態(tài)補償方法不同,基于機會成本法的海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償標準主要取決于區(qū)域經(jīng)濟增長水平、資源開發(fā)速度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限程度等社會經(jīng)濟因素,而非生態(tài)保護與恢復(fù)難易程度、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值供給能力、保護對象稀有性等生態(tài)與保護因素,這也是天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)、河北昌黎黃金海岸國家級自然保護區(qū)和濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區(qū)的補償測算結(jié)果顯著區(qū)別于其他案例區(qū)的主要原因。

(3)國內(nèi)海洋保護區(qū)生態(tài)保護補償研究處于初期探索階段,補償標準及實施方法等關(guān)鍵問題尚無統(tǒng)一定論。受資料獲取難度所限,案例測算過程中涉及的市縣級確權(quán)海域面積占比、年平均增速采用了省級數(shù)據(jù)代替,造成結(jié)果略有偏差,在數(shù)據(jù)齊全的條件下,將對當前結(jié)果進行修正分析。此外,本文對國家級海洋自然保護區(qū)進行了實證分析,海洋特別保護區(qū)的生態(tài)補償情況有待后續(xù)補充研究,海島單獨分類核算、機會損失量化方法等方面也亟待進一步改進和優(yōu)化。