水資源“農轉非”研究進展與展望

王鳳婷 熊立春 于 暢

(1.中國農業大學 國家農業農村發展研究院，北京 100083；2.浙江農林大學 經濟管理學院，杭州 311300；3.北京林業大學 經濟管理學院，北京 100083)

20世紀60年代以來全球水資源需求量增加了25%，同時，以工業生產建設為目標的經濟發展模式導致水質不斷惡化，使得水資源供需矛盾日益突出[1-3]。與此同時，國民經濟內部各產業間用水競爭也日益加劇，尤以農業與非農產業用水競爭為甚。一方面，工業化和城鎮化發展加大了非農產業對水資源的需求，導致農業用水份額遭受擠占，對農業生產和糧食安全構成了嚴重威脅。另一方面，三次產業間的水資源供給失衡不利于一個國家或地區產業結構的優化，將給“經濟—社會—生態環境”系統的可持續發展帶來不確定性。在此背景下，已有研究積極探索區域間和產業間水資源均衡利用的舉措、政策和機制[4-6]。研究發現在水資源總量和交易制度約束下，農業部門和非農部門之間水權轉讓和交易(以下簡稱水資源“農轉非”)是解決水資源產業用水競爭較合適的思路，并逐漸成為緩解產業用水競爭、提高水資源配置能力以及緩解水資源短缺的有效管理工具。

水資源“農轉非”研究較早出現在西方發達國家和地區，我國在此方面的研究起步相對較晚。以美國為例，為了解決美國西部的阿肯色河流域干旱缺水的問題，實施了將農業用水調配給該流域工業和城市的工程。同一時期，大洋洲的澳大利亞、亞洲的日本2個國家也陸續嘗試水資源“農轉非”舉措以此實現區域用水均衡，成為水資源“農轉非”政策成熟度僅次于美國的2個國家。隨著水資源“農轉非”舉措的付諸實踐和成效顯現，陸續在北美洲的墨西哥，南美洲的秘魯、智利，歐洲的西班牙、意大利等國家廣泛應用[7]。隨著《中華人民共和國水法》的頒布，我國于2000年開始試點水資源“農轉非”政策，其中，東陽—義烏水權交易是我國水資源“農轉非”成功實踐的首個案例，引起學術界廣泛關注。歷經近20年發展，我國在水資源“農轉非”理論和實證研究方面取得一定的成果，但整體來看，我國仍處于水資源“農轉非”市場制度建設與推進的初期階段，水資源“農轉非”在我國尚未有明確的法律法規，水資源“農轉非”在行政運作中存在著政府或市場失靈等問題[8]。

縱觀國內外研究，盡管關于水資源“農轉非”的研究已取得豐富成果，但相關研究缺乏系統的梳理。此外，我國水資源“農轉非”的理論研究落后于發達國家，借鑒發達國家相關理論時存在不符合我國國情的應用，符合我國國情的相關理論研究還有較大空間。有鑒于此，本研究將系統地梳理水資源“農轉非”的概念及其外延、實施動因、政策效應及其評價、補償機制。在此基礎上，進一步展望水資源“農轉非”未來研究方向。以期為現階段部分地區水資源錯配與失衡問題的解決提供理論參考，為水資源“農轉非”相關的前沿理論和實證研究提供科學支撐。

1 研究進展

關于水資源“農轉非”研究雖然最早開始于20世紀50年代，但其研究關注度近20年才逐漸提高。1955年美國Otero地區水權交易成為水資源“農轉非”全球首例，1990年以卡羅拉多州和亞利桑那州的水資源“農轉非”為例，發表在《American Journal of Agricultural Economics》期刊的論文成為早期代表性研究成果[4]，2000年“東陽—義烏”水權交易成為我國采用市場手段重新配置水資源的重要里程碑。2007年國內外水資源“農轉非”研究熱度提升，德國《Paddy and Water Environment》期刊開設專題討論水資源“農轉非”問題[8]，2016年我國水權交易所成立標志著我國水資源分配從理論走向實踐又邁出了一步，它也成為我國運用市場機制配置水資源的一項里程碑式創舉。從整個發展歷程來看，水資源“農轉非”政策同其他水資源分配政策一樣，從試點開始到逐步廣泛采用，從不規范到逐步制度化、法律化，從備受爭議到被接受，經歷了一個不斷改進、不斷深化的過程。總的來看，已有研究在水資源“農轉非”的內涵、發展的驅動力、政策影響評估、政策補償等方面取得了豐碩的成果。

1.1 定義與分類

關于水資源“農轉非”的概念學術界已有較為統一的定義，即在資源實現優化配置下單位經濟效益相對較低的農業水資源通過各種不同途徑轉向單位效益較高的工業、生活和生態等非農業用途的過程[9-10]。它是一種水資源跨區域、跨部門優化利用的過程，以水資源均衡配置，提升用水部門生產效率為政策目標，同時兼顧公平和可持續性。這一現象的本質是一種特殊形式的水權交易[11-12]，即農業水權所有者將水資源使用權有償轉讓給非農用水主體或部門，轉讓的水資源通常來自河流、水庫、湖泊等地表水。政策涉及的相關利益主體主要為農業水資源供水方和受水方，此外，還在兩者之間設立第三方以便協調水資源轉移[13]。其中，農業水資源的供水方都必須具備水權主體資格，通常農戶是供水方的主體，他們是水權交易中最基本的構成要素，也是水資源轉讓行為的具體實施者[14-15]。第三方則既可以是一定的水權主體，也可以是不擁有水權的其他個人、法人和非法人組織等利益相關群體，常見的第三方以地方政府、自然資源部門、環保部門、經濟部門、村集體和用水協會等水資源管理部門為主，利益相關者的關系以及利益相關者矛盾協調對水資源“農轉非”后期執行和政策影響起著重要作用。

水資源“農轉非”因其轉移的性質、期限、位置、費用、距離等有所差異，因政策實施區域和目標差異可采用不同的轉移類型，實踐中也有多種類型同時采用。按交易性質不同可劃分為市場型、準市場型和行政命令型(表1)。其中，市場型需要具備至少一個水資源買賣主體、雙方權力平等、買賣價格明晰等條件，實施門檻較高，這種類型水資源“農轉非”多見于美國、澳大利亞等國家的水市場。準市場型重視私有部門、產權制度等市場工具[16]，兼有市場和行政的特點，我國近10年的水資源管理大多屬于這一類型。行政命令型的特點是轉移完全依靠政府政策指導，行政協調速度慢，一般應用在涉及重大的公共利益的項目[8]；按持續時間長短可分為短期、中長期和長期轉移3種。其中，短期轉移通常是1年之內，這種類型一般用在區域大面積干旱時期，政府為了減少整體經濟損失采取的臨時轉移農業用水量[17]，中長期一般是2～3年，而長期轉移一般指永久轉移。整體來看，長期轉移作用時間長，但其靈活性較低，而中短期型轉移具備靈活性較強的特點，中短期轉移應用的最為普遍。按空間位置異質性可分為同流域和跨流域，因社會經濟狀況、生態環境以及制度文化上的差異性，后者實施過程更為復雜，難度更大，因此，現實中采用前者較多。按有無轉移費用分為有償型和無償型，依據生態補償理論水資源“農轉非”要給農業部門一定補償以減少其在資源和生態上損失，因此，大多發生的轉移都是有償的，但該類型轉移通常會提高政策實施成本。按轉移距離長短分為當地轉移和遠距離或跨區域轉移，當地轉移型因其轉移可操作性強、交易成本低而成為主要采用的類型，而由于水文循環系統復雜性帶來第三方影響和環境的外部性，長距離或跨區域的轉移相對較少[18-19]，然而，隨著水資源區域分布不均衡以及供需矛盾加劇遠距離或跨區域轉移也日益增多。

表1 水資源“農轉非”分類依據及其類型Table 1 Classification basis and type of water transfer from agriculture to non-agriculture

1.2 水資源“農轉非”驅動力

水資源“農轉非”的產生和實施主要受工業用水、生活用水及生態用水需求驅動，此外，還受農業節水效能、水資源管理制度、政策等因素的影響。部分研究指出，旺盛的非農部門用水需求很難通過開發新水源增加絕對供給來實現，因此，節約用水和水資源“農轉非”成為當前的最佳選擇[25,34]。隨著生態用水量的遞增，在供水能力有限的約束下，滿足生態用水需求會加大水資源“農轉非”的態勢[8,35]。在農業節水潛力方面，大多研究指出農業水資源利用效率較低，世界發達國家的利用效率約為70%～80%，而我國在節水灌溉技術、農田水利設施建設以及地塊規模化程度等方面相對發達國家還有較大差距，我國農業灌溉用水的利用效率僅為40%～50%[36]。其中，提高農業灌溉用水系數措施中節水技術的應用和推廣成效最顯著，節水技術是提高水資源利用效率的關鍵，因此，水資源“農轉非”的數量取決于農田灌溉節水技術的普及[37]。此外，農業部門還存在一定的節水潛力，尤其是在我國。由于水資源空間分布和利用差異較大，這導致不同區域農業節水潛力區域差異較為顯著，但從整體平均水平來看，我國農業部門節水潛力較大。數據顯示，如果僅改變影響農業節水潛力的節水灌溉技術因素，將使全國已建成灌區灌溉水利用率提高20%～40%，即使灌溉水的利用率達到60%～80%，則每年可節約用水量720億～1 440億 m3[38]。未來隨著農業節水技術的應用，農地規模化經營，農業種植結構優化以及水資源管理的完善會進一步提高農業節水潛力。制度與政策方面，有研究指出水資源政策因素是驅動水資源“農轉非”的重要因素之一，如水價和水資源管理制度，但政策的作用需較長時間才能得以體現[39-40]。綜合來看，產業結構變化、城鎮化和水資源利用比較收益變化是影響水資源“農轉非”的主要因素[34]。

綜上，農業部門較大的節水空間為水資源“農轉非”的實施提供了可能，非農部門用水供需矛盾是水資源“農轉非”的第一大推力，其發軔的基礎源于部門間用水預期收益差異，而水資源稟賦是約束“農轉非”實現與否的關鍵因素，此外，水資源管理的相關制度和政策是順利實施“農轉非”的重要保障。

1.3 水資源“農轉非”影響及其評估

政策效應評估指依據一定的標準和程序，對政策給社會經濟生態帶來的影響和造成的后果進行判斷，以便獲得有關方面的信息，作為政策優化和新政策制定的依據[7,41]。水資源“農轉非”影響評估早期研究較多聚焦其經濟效應，后逐步演變為經濟效應與生態效應評估并重態勢(圖1)。

1.3.1水資源“農轉非”經濟影響

水資源“農轉非”經濟影響主要研究內容包括參與政策農戶生產適應行為以及經濟影響的評價指標。水資源“農轉非”經濟影響的客體主要是農業部門的農戶，而農戶通過政策實施后的生產適應行為應對政策所帶來的生產條件和環境的改變。部分研究指出水資源“農轉非”本質上是一個要素替代過程，因而，農戶的生產適應行為體現為其他要素或資源追加投入將水資源從農業生產中替代出來[42]。水資源“農轉非”實施后農戶在農業生產中水資源要素減少或受限，為了維持利潤不變，農戶在土地、水資源、勞動力、化肥農藥和技術等生產要素上采取適應行為。其中，對于土地要素的利用，農戶通過改種耐旱作物、改變作物種植密度、提高經濟效益高的作物種植比例等行為來適應[32,43-44]。農戶種植模式由輪耕套作轉變為單一種植，而且，農戶逐漸放棄養殖業的現象也增多[32]，單位面積土地上追加更多的化肥農藥投入以提高單產[45]。水資源要素方面，多是改變用水量和用水效率等用水方式。部分研究發現，為了適應水資源“農轉非”農戶在地塊邊上建小池塘以便提高水資源的利用程度[46-47]，農業灌溉來源轉為地下水為主，通過節水措施獲得多余水權[17,48]。勞動力要素方面，研究發現政策后在比較收益的驅動下農戶更容易轉向非農工作[49]。

圖1 水資源“農轉非”政策影響邏輯框架Fig.1 Logical framework for the impact of water transfer from agriculture to non-agriculture

水資源“農轉非”經濟影響的評價主要涉及水資源價值、作物產量、水資源利用效率、農戶收入和城市經濟等指標，但是，學術界關于其經濟影響方向仍存在著爭議。部分研究認為水資源“農轉非”對農業經濟有正向影響，例如，水資源“農轉非”顯著提升了參與農戶家庭收入[50-51]，引導了農業節水[52]，對農村經濟發展利大于弊[53]，有助于城市化和工業經濟的發展需要[26,42,54]。然而，另一部分研究指出水資源“農轉非”對經濟有負面影響。具體而言，水資源“農轉非”導致農戶灌溉耕地面積減少、耕地價格滑坡、需水作物產量下降，降低了農戶收入[55-56]，導致非農就業率降低，加大就業環境競爭壓力，加重非農就業的壓力，降低區域的就業率[45]。水資源“農轉非”制約了以農為主的上游地區的經濟發展，擴大了流域上下游貧富差距[43,57]。在水資源“農轉非”轉移的速度與總量不明確的條件下，灌區水資源供需失衡現象較為突出，進而威脅糧食安全及整個國民經濟的運行[58]。另外，還有研究指出水資源“農轉非”的經濟影響方向存在不確定性。水資源“農轉非”整體的經濟影響方向的正負受區域經濟多樣化影響[10]，還有研究發現在實踐中農戶對政策提供的灌溉節水技術采用現狀和問題很少被關注，而水資源“農轉非”以農業灌溉節水技術先行為前提和保障，所以，導致政策預期目標完成度不明晰。

1.3.2水資源“農轉非”社會和環境影響

農業具有經濟和社會雙重屬性的特殊性決定了水資源“農轉非”不僅要關注經濟上的合理性，更要關注與社會經濟發展的協調性。為此，研究開始關注“農轉非”政策帶來的社會影響，現有研究主要包括對管理模式、社會福利、社會公平等方面的影響。部分研究印度地區水資源“農轉非”發現，政策的實施剝奪了灌區農戶飲用水的保障，造成了社會不公平[25]。此外，部分研究指出水資源“農轉非”實施后由于缺乏節水管理，使得地下水灌溉過度使用，帶來地面沉降問題[57]。而農業系統可用水資源日益短缺，容易引起管理部門與轉出主體、使用主體的對立，引發水事糾紛[28,45]。另有針對臺灣地區水資源“農轉非”問題的研究指出，政策的實施導致原有作物帶來的多功能收益和社會價值下降[59]。而且，水資源“農轉非”改變了原有的政府主導的水資源管理模式，產生了一種水權與水市場制度改革[16]。此外，水資源“農轉非”引申出以村莊、社區為中心，具有“關系水權”特征的非正式產權制度安排，構成了以村級層面對制度環境的適應機制[22]。

隨著全球生態環境問題的日益嚴峻，學術界也開始注重水資源“農轉非”對生態環境的影響，相關研究主要包括水資源“農轉非”對水文、水環境和生物多樣性的影響等內容。對水文影響的研究聚焦政策前后地表徑流、地下水量的變化，多數研究發現政策實施后地表徑流水的流速有所提高[60]。與此同時，由于地下水變化監測難度較大，以及相關部門對于地下水的管理不善，因此，相應的研究不多，僅有少量研究從地下水水位變化分析水資源“農轉非”對地下水的影響，并指出水資源“農轉非”會導致地下水位下降[5,52]。另有研究基于全生命周期理論判斷政策對水量綜合影響，并得出政策實施帶來顯著的節水效應[61]。水環境方面研究側重水資源“農轉非”對水質的影響，例如，部分研究發現水資源“農轉非”的實施使得農戶在可用水量減少的情況下追加其他諸如化肥農藥等要素的投入以提高產量，進而導致水質變差[27,62]。生物多樣性影響方面，多數研究認為水資源“農轉非”減少了當地生物多樣性，給流域生物帶來不利影響[7,62-63]。然而，部分研究發現水資源“農轉非”對生態系統上發揮正向作用。Sun等基于寧夏河西、河東、衛寧灌區調研數據，采用區間優化模型得出水資源“農轉非”促使農戶節水，進而對沿河流域生態系統發揮正向影響[5]。

1.4 水資源“農轉非”補償

為了協調農業和非農產業各方利益主體關系、緩解產業間用水矛盾、實現區域共同發展，產生了水資源“農轉非”補償制度。已有文獻在水資源“農轉非”補償主體、補償方式、補償標準、補償的分類以及相關利益主體的矛盾沖突等方面做了大量的研究。具體而言，水資源“農轉非”補償的形式主要有貨幣補償和非貨幣補償兩種方式，貨幣補償通常是發放一定的現金補貼，非貨幣補償通常包括提供節水設施設備、節水技術、就業培訓等。此外，水資源“農轉非”補償標準的高低對政策持續推進、利益相關者滿意度有重要影響。水資源“農轉非”補償標準的研究以補償標準的確定方法為主，水資源“農轉非”補償標準的確定方法因研究視角不同而異，但以經濟學分析方法為主。通常來說，生態學方法一般基于水生態和水環境的價值確定補償標準，而經濟學方法則通過核算結余水量的經濟價值、參與政策利益主體的經濟損失等標準判定，常用的方法有成本收益法、意愿價值評估法和市場定價法等。為了便于對補償機制的系統研究，有必要對補償進行分類，根據農業水權的形式、利益相關者的參與程度、補償的方式的不同將補償劃分為市場型、自由型、政府型3種類型，不同類型補償在不同國別又有很強的異質性。以典型國家來看，美國和澳大利亞主要采用市場型，日本和我國以政府主導型為主[64]。此外，水資源“農轉非”執行中涉及多方利益主體，而不同利益主體往往代表著不同群體不同區域的利益訴求，因而，不同利益主體產生矛盾沖突較為多見。為了促進水資源轉移公平和可持續發展，既有研究在構建合理的利益分配方法、管理不同主體之間的利益沖突做了豐富的研究。利益分配方法主要有博弈論、最優化方法、水市場3種[65-67]，其中，博弈分析法運用最為廣泛。管理利益沖突主要包括自上而下式和參與管理式2種方法。其中，自上而下式方法主要依賴多目標優化和法律制度[68-69]，參與管理式方法以多屬性價值論為代表，最后一種方法的可操作性更強、管理沖突更有成效。因而，在處理水資源“農轉非”利益沖突中該方法應用更為廣泛。總體而言，水資源“農轉非”生態補償標準的確定依據以靜態補償量為主，補償標準確定方法多見考慮經濟維度因素，而考慮生態環境維度的因素較為匱乏。因此，補償標準的確定方法考慮的因素較為單一。

2 研究展望

未來水資源“農轉非”的地位將更加突出，由此也將助推國內外學術界不斷拓展和深化對水資源“農轉非”的研究，今后水資源“農轉非”研究的方向和重點包括3個方面。

在研究內容上水資源“農轉非”政策影響的研究將進一步深入。首先，水資源“農轉非”政策影響研究尺度上，未來以流域或干支流為代表的中觀尺度的研究也應該納入研究重點。其次，農戶生產動態適應行為對政策影響需更深入研究。已有的相關研究只見于水資源“農轉非”農戶適應措施，而關于農戶適應行為對政策動態影響的定量研究較少，尤其是影響政策外部性的農戶地下水相關研究。最后，政策影響研究對象較少考慮非農部門，而這將影響政策評估結果準確性，影響政策決策者從整體上把控政策的影響。因此，未來需要考慮將非農部門影響納入政策影響評估分析框架，建立更加完備的影響評價體系。

在研究方法上水資源“農轉非”農戶生產適應行為定量研究及政策影響評估方法科學性將進一步提高。已有關于農戶適應行為的研究大多屬于概念性的探討或定性分析，而基于經濟學理論定量分析農戶適應行為采用及其決定因素的研究較為匱乏，農戶適應行為動態演變研究較為缺乏。而且，對水資源“農轉非”適應行為研究中采用典型農戶的案例分析法較為缺乏，不利于從個體到群體、特殊到一般的邏輯演繹分析。水資源“農轉非”政策效應評估方法多以定性描述和比較分析為主，一般直接從水資源“農轉非”政策前后區域或農戶層面收入的變化出發以評價政策效果，采用雙倍差分、傾向匹配得分、斷點回歸等較為科學的政策評估方法探究政策真實效應較為缺乏。部分研究在應用實驗經濟學方法時往往忽視了方法適用的前提假定，導致政策評估效果結果有偏。因此，水資源“農轉非”政策影響評估方法科學性和準確性有待提高。

在研究視角上將越來越重視建立水資源“農轉非”經濟學、管理學、生態學和心理學跨學科的綜合分析視角。水資源產業間重新優化配置本身是一個涉及經濟、管理、生態和心理等學科的復雜問題，需要相應交叉學科的共同助力以便更客觀地把握實際情況。具體來說，隨著水資源“農轉非”政策的更廣泛應用及生態環境的重要性提升，未來水資源“農轉非”政策生態環境影響研究將引起更高的重視，而這需要生態學學科提供更開闊的研究視角。此外，行為學和心理學學科中人的心理因素對農戶生產行為及政策影響的機理有待研究，例如，從經濟學視角上看水資源“農轉非”政策是一種制度變遷，而從心理學視角看這個過程也是一個農戶認知調整的過程，而已有研究常忽視了農戶的政策認知調整對其適應行為演變的影響。因此，探究農戶生產適應行為影響機理時可考慮將政策認知納入分析框架。建立跨學科的綜合分析，以便為水資源優化配置、水資源“農轉非”政策的可持續發展提供更科學的理論支撐。

此外，上述研究對我國完善水資源相關法律制度、提高水資源分配成效、制定水資源可持續發展政策具有一定的啟示。1)完善農業水資源在產權界定、糾紛處理、等法律法規，為水資源“農轉非”提供可靠的法律保障。2)我國的水資源“農轉非”政策運行中一直很重視政府的規范作用，為了充分市場在配置水資源的效率優勢，要重視市場的力量，為水市場的良性運行提供主體、客體、交易場所等配套條件。3)我國水資源“農轉非”起步較晚，在借鑒國外水權交易制度以完善我國水資源管理體系時，要充分考慮本國國情和水利制度。

3 結 論

作為一種重新配置產業間和區域間水資源的政策，水資源“農轉非”的實施提高了水資源的配置能力，減緩了水資源壓力。歷經近70年的發展，水資源“農轉非”在實施中不斷完善。綜上所述，現有關于水資源“農轉非”研究集中在3個方面：1)政策本身的概念、發展歷程、分類、政策動因，2)政策實施對經濟、社會和生態環境的影響，3)政策補償機制研究。這些研究成果為我們掌握水資源“農轉非”解決水資源分配問題上提供了有益的思路，也為競爭性用水問題的進一步探索奠定了基礎。當前隨著我國社會經濟和生態發展對水資源需求量的急劇增長，水資源在農業和非農產業之間的重新配置訴求和案例也越來越多，而相關的理論和實證研究卻嚴重滯后于水資源“農轉非”的實踐，未來水資源“農轉非”前沿理論和實證研究有待進一步深入，以便為水資源“農轉非”政策應用和推廣提供科學支撐。