淺析環(huán)境規(guī)制理論的范式轉(zhuǎn)化

吳大龍

(西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 甘肅 蘭州 730000)

環(huán)境規(guī)制屬于環(huán)境問題轉(zhuǎn)換為公共政策問題之后，環(huán)境規(guī)制是在環(huán)境問題納入制度框架分析中之后重點(diǎn)研究方向。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，環(huán)境問題所處的現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生著變化，要求環(huán)境規(guī)制不斷演進(jìn)。現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)有關(guān)環(huán)境規(guī)制的研究中重在強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)制工具方面的創(chuàng)新和應(yīng)用。本文嘗試從社會(huì)觀念轉(zhuǎn)變和環(huán)境治理體系演進(jìn)等方面來(lái)梳理環(huán)境規(guī)制理論，并對(duì)我國(guó)的環(huán)境規(guī)制體系進(jìn)行簡(jiǎn)單總結(jié)。有助于理解環(huán)境規(guī)制概念的內(nèi)容，對(duì)研究環(huán)境規(guī)制問題時(shí)深化理論分析和明確對(duì)策建議有一定的幫助。

一、環(huán)境規(guī)制的定義

環(huán)境規(guī)制的概念是在解決環(huán)境問題的實(shí)踐和理論研究中形成的。在查閱相關(guān)文獻(xiàn)的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的概念在不同研究學(xué)科文獻(xiàn)中的含義存在差異。在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，環(huán)境規(guī)制從本質(zhì)上來(lái)看是一個(gè)權(quán)利的再分配過(guò)程[1]，即為環(huán)境產(chǎn)權(quán)的明確和分配以及再分配過(guò)程。在法學(xué)之中，環(huán)境規(guī)制是政府用于解決環(huán)境問題的環(huán)境法律體系和其他制度性手段。環(huán)境規(guī)制是以環(huán)境保護(hù)為目的、個(gè)體或組織為對(duì)象、有形制度或無(wú)形意識(shí)為存在形式的一種約束性力量。[2]這幾種概念都是在默認(rèn)政府作為公共利益的代表且對(duì)環(huán)境這一特殊的資源擁有公共產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)制作為一種為保護(hù)環(huán)境而產(chǎn)生的制度性約束力，并且認(rèn)為環(huán)境規(guī)制對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠產(chǎn)生實(shí)際影響。同時(shí)，這種概念反應(yīng)出以人類為中心的社會(huì)價(jià)值觀念，以是否對(duì)人的生存和發(fā)展有利作為評(píng)價(jià)環(huán)境規(guī)制體系的標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，環(huán)境規(guī)制所指的是一系列反映某一特定時(shí)期的社會(huì)環(huán)境價(jià)值觀念，旨在解決環(huán)境問題，用于確定和分配環(huán)境產(chǎn)權(quán)，約束和規(guī)范規(guī)制微觀經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為的約束力的集合。

二、環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生的原因

隨著工業(yè)化的進(jìn)程，環(huán)境污染一并產(chǎn)生，于是在污染治理的理論研究的過(guò)程中逐漸形成了環(huán)境問題的研究脈絡(luò)——內(nèi)在是以環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)平衡等為目的社會(huì)價(jià)值觀念，外在表現(xiàn)為環(huán)境法律政策等規(guī)制工具為重點(diǎn)的環(huán)境治理體系的制度框架。總體而言，環(huán)境問題研究中存在明顯的從具體形態(tài)的社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為公共政策問題的范式轉(zhuǎn)化。[3]上述兩個(gè)研究領(lǐng)域都具有廣泛的研究范圍，但又有不同的側(cè)重點(diǎn)。而同時(shí)具有社會(huì)問題和制度問題的雙重性質(zhì)，也是環(huán)境問題研究復(fù)雜性的根本原因。

政府作為公共利益的代表，制定規(guī)制的目的是解決經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的“市場(chǎng)失靈”問題。環(huán)境外部性問題就是市場(chǎng)失靈的一類典型問題。在20世紀(jì)初，馬歇爾與庇古在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中提出外部性的概念。外部性指在兩個(gè)當(dāng)事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)交易的情況下，由一個(gè)當(dāng)事人向另一個(gè)當(dāng)事人所提供的物品束。對(duì)于如何解決外部性，現(xiàn)有的理論中主要分為以下兩類，庇古主張通過(guò)征收稅或補(bǔ)貼來(lái)糾正外部性，諾斯提出明確產(chǎn)權(quán)來(lái)糾正外部性。上述兩種解決外部性的理論角度各有不同的側(cè)重點(diǎn)：庇古強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人邊際成本和社會(huì)成本不一致時(shí)，政府使用稅收或者補(bǔ)貼等方式對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)；科斯則是在充分肯定市場(chǎng)機(jī)制有效性為前提下，主張使用產(chǎn)權(quán)的界定和分配等激勵(lì)手段來(lái)完善市場(chǎng)機(jī)制，以使得市場(chǎng)發(fā)揮自動(dòng)調(diào)節(jié)外部性的作用。除此之外，奧爾森在公共物品理論基礎(chǔ)上，從“集體行動(dòng)”的角度分析得出外部性問題具有公共物品特征。奧爾森從公共物品理論的角度分析集體行動(dòng)，則是強(qiáng)調(diào)了外部性問題解決機(jī)制的社會(huì)屬性，并在此基礎(chǔ)上深入分析了利益集團(tuán)、政府與市場(chǎng)關(guān)系。

環(huán)境外部性是研究環(huán)境規(guī)制問題的主要關(guān)注點(diǎn)。而環(huán)境外部性是從外部性理論衍生出的概念，如何解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境外部性問題是貫穿環(huán)境因素與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的研究主題。參照對(duì)于原有經(jīng)濟(jì)理論中對(duì)于外部性的治理，政府環(huán)境規(guī)制是相關(guān)研究者給出的環(huán)境外部性內(nèi)部化的主要治理對(duì)策。在外部性理論的基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)有研究結(jié)論，關(guān)于環(huán)境外部性的內(nèi)容可以表述為，一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中給另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體帶來(lái)環(huán)境影響，又不體現(xiàn)在自身的經(jīng)濟(jì)損益之中。環(huán)境外部性具有很強(qiáng)的公共性質(zhì)，而且作用時(shí)間比一般外部性要長(zhǎng)遠(yuǎn)得多，具有時(shí)間滯后效應(yīng)。根據(jù)外部性的分類，環(huán)境外部性可以分為正外部性和負(fù)外部性。環(huán)境規(guī)制的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在污染制造者、污染受害者以及各地(各級(jí))政府等經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)部和不同主體之間進(jìn)行分配,同時(shí)這種影響不僅存在于地區(qū)之間還存在時(shí)間上的延續(xù)性。有關(guān)環(huán)境外部性的研究主要關(guān)注負(fù)環(huán)境外部性，即為環(huán)境污染，如何產(chǎn)生及治理的問題。而在治理環(huán)境外部性的過(guò)程中，存在著“市場(chǎng)失靈”和“制度失靈”，這就導(dǎo)致了治理的難度增加。

三、環(huán)境規(guī)制的分類

在庇古和科斯兩種不同的外部性解決思路中隱含著在不同的實(shí)際情況下對(duì)于環(huán)境產(chǎn)權(quán)的不同分配，此后的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論研究中規(guī)制方案的制定就是沿著這兩種思路進(jìn)行的。

環(huán)境規(guī)制可以分為正式環(huán)境規(guī)制和非正式環(huán)境規(guī)制。正式環(huán)境規(guī)制分為命令控制型和激勵(lì)型。正式環(huán)境規(guī)制需要政府等具有一定執(zhí)行監(jiān)管能力的機(jī)構(gòu)或組織出臺(tái)并執(zhí)行。政府可以運(yùn)用價(jià)格、成本、利潤(rùn)和稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿以及環(huán)境責(zé)任制等經(jīng)濟(jì)方法，限制破壞環(huán)境的活動(dòng)，并通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和收費(fèi)等方法將微觀經(jīng)濟(jì)單位保護(hù)環(huán)境的行為同其經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，從而節(jié)約污染減除成本，獲得經(jīng)濟(jì)效益。這些正式環(huán)境規(guī)制主要針對(duì)的經(jīng)濟(jì)主體是地方政府和各類企業(yè)，意圖從污染結(jié)果的事后懲治，污染過(guò)程中的降低排放等方法來(lái)達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。政府環(huán)境規(guī)制是治理環(huán)境問題有效措施，一方面，環(huán)境規(guī)制能夠直接減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境影響，降低污染物的排放；另一方面，環(huán)境規(guī)制可以通過(guò)影響產(chǎn)業(yè)的分布狀況來(lái)影響區(qū)域之間的發(fā)展。

非正式環(huán)境規(guī)制主要有自愿性環(huán)境規(guī)制、隱性環(huán)境規(guī)制。非正式環(huán)境規(guī)制主要是各類環(huán)保公約和非盈利組織與企業(yè)達(dá)成的契約以及公眾的環(huán)保意識(shí)。一些非盈利組織(NGO)通過(guò)宣傳環(huán)境保護(hù)、抵制環(huán)境污染來(lái)提高各類經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)保意識(shí)。引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行綠色消費(fèi)，購(gòu)買以環(huán)保技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品，抵制各類以破壞環(huán)境為代價(jià)而生產(chǎn)的產(chǎn)品。

四、環(huán)境規(guī)制的演進(jìn)

隨著社會(huì)發(fā)展，環(huán)境價(jià)值觀念也發(fā)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)變。這三代環(huán)境規(guī)制的變化，不僅反映出環(huán)境治理體系不斷完善的過(guò)程，也折射出社會(huì)環(huán)境價(jià)值觀念不斷進(jìn)步的過(guò)程。

表1 環(huán)境規(guī)制的演進(jìn)

我國(guó)環(huán)境規(guī)制的發(fā)展大體上可以分為三個(gè)階段[4]。第一階段環(huán)境規(guī)制以命令控制型為主，依靠政府政策和環(huán)境立法；第二階段環(huán)境規(guī)制以命令控制和市場(chǎng)激勵(lì)型相結(jié)合，在環(huán)境政策制定中更加注重使用市場(chǎng)機(jī)制；第三階段環(huán)境規(guī)制形式進(jìn)一步優(yōu)化，規(guī)制工具更加多樣化。