產業扶貧視角下農村“插花式”貧困現狀及對策分析

吉則爾夫，鄭祥江

（西南科技大學，四川 綿陽 621000）

1984—2000 年期間，產業扶貧開始引入國家扶貧政策領域，特別是1994 年印發《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000 年）》文件對產業扶貧的基本途徑、形式以及范疇進行要求，但沒有明確產業扶貧的概念。2001 年印發《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010 年）》文件中才正式提出產業扶貧概念，2011 年印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》文件進一步明確產業扶貧概念、方向和路徑。此后，黨的十八大、十九大報告以及鄉村振興戰略進一步完善了產業扶貧的內容、制度、政策以及模式，同時強調產業扶貧是現階段扶貧的重點，實現精準扶貧的重要舉措，確保貧困人口持續穩定增收、擺脫貧困的關鍵。近幾年來，專家學者對鄉村產業扶貧、產業發展方面進行深入探討。王霞[1]研究指出產業扶貧是從根源上促進貧困地區經濟發展、提升貧困群眾發展能力而消除絕對貧困的關鍵。李國祥[2]、胡偉斌等[3]認為鄉村產業發展與國民經濟緊密聯系在一起，對農民持續穩定增收、消除貧困起著不可替代的作用，并提出對策建議；李志萌等[4]研究表明鄉村產業扶貧有利于促進當地經濟發展、增加農民就近就業崗位、拓寬收入渠道；包玉華[5]認為集體經濟、合作經濟、龍頭企業等組織的鄉村產業扶貧成效顯著。由此可知，眾多學者研究產業扶貧問題并提出對策建議，充分發揮貧困地區特色產業發展，增加農民收入，有效推動我國脫貧攻堅戰取得重大性突破。然而，很少從產業扶貧角度探討“插花式”貧困問題，其中龔藺等[7]研究表明鄉村旅游扶貧可以有效解決“插花式”貧困問題。林俐[8]認為“插花式”貧困人口居住在不同的區域，貧困原因復雜，產業發展基礎薄弱，脫貧難度大，需要提高產業扶貧資金投入力度。李慧[9]認為解決“插花式”貧困需要構建農業新型經營體系，推動鄉村產業發展等措施。李智[10]研究指出黨建引領開展農民夜校等培訓，培育能有效推動產業發展的鄉村能人。胡正天[11]以案例研究方式對湖北省插花貧困地區精準扶貧進行全面系統地研究，表明貧困地區應結合本地資源優勢，引進龍頭企業，推動特色產業發展，增加農民收入。周林等[12]對脫貧攻堅主戰區 與“插花型”貧困地區的致貧原因進行對比分析表明，提高幫扶成效的關鍵是因地因人因時制定幫扶措施。

據統計，截至2018 年12 月下旬，四川省有146.9 萬貧困人口離散地分布在26 251 個非貧困村，占四川省貧困人口總數的54%。這表明“插花式”貧困人口多，分布廣泛，更需要鄉村產業扶貧來帶動這些群體實現穩定脫貧。筆者采用綿陽市8 個縣市區的調研數據，從產業扶貧角度著重分析“插花式”貧困的問題，進一步優化產業精準扶貧，有效帶動貧困人口持續穩定收入脫貧，確保2020 年共同步入全面小康社會。

1 綿陽市“插花式”貧困及其產業發展的現狀

1.1 綿陽市“插花式”貧困現狀

農村“插花式”貧困是指國家或省級扶貧工作重點區域之外經濟相對落后而又零星分布的貧困鄉村或農戶。與集中連片的貧困縣、鄉、村相比較，“插花式”貧困具有幾個顯著的特點：一是貧困分布廣，貧困發生率較高，貧困人口總量大。二是產業發展基礎條件較差，集體經濟薄弱，就近務工機會少，收入差距大。三是政策支持力度和幫扶力量弱，項目和資金投入少。四是貧困人口文化程度低，自我發展能力弱，致貧原因復雜，其中因病致貧和因殘致貧占絕大部分，而貧困村貧困人口的致貧原因大都為缺少勞動力、技術、資金[7]。

針對綿陽市來看（表1），截至2018 年12 月下旬，據統計建檔立卡貧困人口為21.8 萬人，其中82.63%分布在非貧困縣，14.1 萬名“插花式”貧困人口點狀式分布在2 406 個非貧困村，占全市建檔立卡貧困人口總數的64.68%，平均每個非貧困村有58.6 戶貧困戶。8 個縣市區中，三臺縣“插花式”貧困人口最多達4.9萬，占其貧困人口的63.64%；涪城區全部屬于“插花式”貧困人口；其他8.9 萬“插花式”貧困人口不均等地分布在其他縣市區。由此看出，綿陽市“插花式”建檔立卡貧困人口數量極大，分布不均勻，貧困原因多，而且之前社會各界對這群人的關注度低、幫扶力量弱、產業等資源配置少等現象嚴重，脫貧任務十分艱巨。2018 年，市委市政府注意到“插花式”貧困的嚴重性后，在全市組織調研、論壇以及征求意見等方式不斷探索有效解決“插花式”貧困運行機制，并制定出臺了《關于進一步統籌解決“插花式”貧困問題的實施方案》，有效解決當前問題。

表1 綿陽市貧困人口分布情況

1.2 綿陽市“插花式”貧困地區產業發展現狀

綿陽市注重農業產業發展，先后依次出臺《綿陽市“沃野綿州”現代生態循環農業發展規劃（2016—2030 年）》《綿陽市現代農業六大重點產業發展規劃（2017—2020 年）和綿陽市現代農業十大主導產品行動方案（2017—2020 年）》《綿陽市現代農業園區建設推進方案》等相關農業產業發展的政策和方案，給鄉村提供更多的政策、項目、資金等，結合本市地理、氣候、資源等自然條件，發展優勢產業，有效帶動群眾脫貧致富。

1.2.1“插花式”貧困地區產業扶貧模式情況分析截至2018 年12 月下旬，各縣市區均以合作社入股分紅、分散代養、扶貧車間就業等方式有效探索不同的產業扶貧模式，有效帶動“插花式”貧困戶增收，受益近2.5 萬戶4.3 萬人非貧困村貧困人口。主要有三臺縣結合當地藤椒產業探索出“1+4”產業扶貧模式，受益“插花式”貧困戶有6 710 戶；梓潼縣“1+5”生態循環產業扶貧模式，實現貧困戶平均增收超過 4 000 元/戶；安州區“343”產業扶貧模式，受益752 戶“插花式”貧困戶脫貧；江油市“11355”農業經營主體帶動脫貧模式，實現貧困戶人均收入近 5 000 元等。

1.2.2“插花式”貧困地區產業扶持政策情況分析（1）丘區縣扶貧專項資金項目支持情況分析。片區縣為貧困縣，丘區縣和其他片區外縣均屬于“插花式”貧困縣，即非貧困村。綿陽市三臺縣、梓潼縣、鹽亭縣為丘區縣；涪城區、安州區、江油市為其他片區外縣；北川羌族自治縣和平武縣為片區縣。

總體來看（表2），2016—2018 年，綿陽市丘區縣、片區縣和其他片區外縣專項扶貧資金總投入及人均投入逐年遞增，且丘區縣和其他片區外縣專項扶貧資金平均總投入及人均投入比片區縣少。從專項扶貧資金投入方面看，片區縣從2016 年1.29 億元增加到2018 年2.90 億元，平均每年增加0.81 億元；丘區縣從2016 年1.26 億元增加到2018 年2.29 億元，平均每年增加0.52 億元；其他片區縣從2016 年0.47 億元增加到2018 年1.37 億元，平均每年增加0.45 億元。從人均投入情況方面看，2018 年片區縣人均投入比2016 年增加了3 930 元，平均每年增加1 965 元；2018 年丘區縣人均投入比2016 年增加了808 元，平均每年增加404 元；2018 年其他片區外縣人均投入比2016 年增加了1 496 元，平均每年增加748 元。

（2）非貧困村產業扶持基金建立情況分析。根據表3 可知，當前，綿陽市已建立產業扶持基金的非貧困村共有698 個，占有貧困任務的非貧困村的29.01%，資金規模達6 113 萬元。其中北川羌族自治縣投入非貧困村的產業扶持基金最多，達2 090 萬元，每個非貧困村均10 萬元；平武縣按照每個村規模10萬～15 萬不均等標準，174 個非貧困村全部建立產業扶持基金1 865 萬元；涪城區按照建檔立卡人數分配，在20 個非貧困村當中設立產業扶持基金250 萬元，每個村投入資金10 萬～35 萬元不等；安州區在30 個非貧困村設立產業扶持基金300 萬元，每個村均10萬元；江油市按照每人1 000 元的標準，建立238 個非貧困村產業扶持基金818 萬元；三臺縣按照每個村20 萬元標準，建立10 個非貧困村產業扶持基金200萬元；鹽亭縣按照每個村30 萬～50 萬元標準，建立17 個非貧困村產業扶持基金540 萬元；梓潼縣非貧困村陸續建立產業扶持基金，目前已投入50 萬元資金。

1.2.3“插花式”貧困地區產業扶貧利益聯結機制情況分析“插花式”貧困戶與專業合作社、大型農業產業企業、家庭農場等新型經營主體建立可持續的利益聯結機制，通過土地入股分紅、資金入股分紅以及勞務等多種形式獲得產業發展紅利，確保貧困戶穩定增收。其中江油市通過產業扶貧利益聯結模式帶動貧困戶6 034 戶發展產業、涪城區帶動176 戶貧困戶發展產業、梓潼縣帶動3 682 戶貧困戶發展產業等。

1.2.4“插花式”貧困地區新型職業農民培訓情況分析2018 年，綿陽市已培訓新型職業農民1 832 人。其中青年農場主53 人，農業職業經理47 人，培訓新型農業經營主體帶頭人1 433 人。給農業產業發展注入一批懂技術、會管理、善經營的新力量，在一定程度上有利于鄉村農業產業發展。但這群新型職業農民的數量極少，無法滿足當前農業現代化的需求，而且大部分均不屬于“插花式”貧困地區群眾。

2 “插花式”貧困地區產業扶貧面臨的問題

產業扶貧是脫貧攻堅的戰略重點和主要任務，對壯大鄉村集體經濟、增加貧困戶收入、提升貧困人口生產能力等方面發揮積極作用。然而調查得知，綿陽市在“插花式”貧困區域產業扶貧過程中面臨著各種困境。

表2 綿陽市丘區縣、片區縣、其他片區外縣財政專項扶貧資金及人均投入情況

表3 綿陽市非貧困村產業扶持基金建立情況

2.1 基礎設施薄弱，長效致富能力不強

綿陽市14.1 萬“插花式”貧困人口分布于交通不便、自然資源條件差、農業基礎設施薄弱、公共服務不完善地區，其生產水平低、抵御自然災害能力不強、貧困人口增收門路少等共性問題突出，特別是不暢通、水利基礎設施、公共配套服務建設滯后以及自然災害繁多，導致鄉村產業發展成本高、發展風險大、發展緩慢，帶動長效致富能力不強。

2.2 政策支持力度弱，產業扶貧項目資金不足

為了打好打贏脫貧攻堅戰，大部分的涉農項目、專項扶貧項目、基礎設施項目及其資金投入貧困村，使非貧困村產業發展政策支持力度遠落后于貧困村，嚴重缺乏資金項目投入。據統計分析，2016—2018 年，片區縣平均總投入分別是丘區縣平均總投入的1.5 倍、1.4 倍和1.9 倍；分別是其他片區外縣平均總投入的4.2倍、3.5 倍和3.1 倍。同時，非貧困村沒有穩定的產業發展資金。國扶辦規定，貧困村產業扶持基金規模不得低于50 萬元，使相關部門分配扶貧資金時，優先滿足貧困村需求，但非貧困村無法享受此類政策，僅僅依靠縣級財政專項扶貧資金、統籌整合資金等方式統籌發展產業。

2.3 產業扶貧利益聯結機制不健全，產業發展效益不佳

從實踐來看，8 個縣市區均已建立農業專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業等新型農業經營主體，但與貧困戶產業扶貧利益聯結機制不健全，導致產業發展效益不佳。一是部分地區新型農業經營主體數量比較多，發育不足，質量弱，缺乏規范化、精細化經營管理，帶動貧困戶發展產業能力不強。二是與貧困戶產業扶貧利益聯結關系不強，利益共享能力不足。主要是貧困人口吸收新知識新技能能力弱、觀點落后、判斷能力低等原因，參與產業扶貧意愿不強。而部分新型農業經營主體僅考慮盈利而無約束機制，帶動貧困戶產業發展意愿不強。總之，以專業合作社、家庭農場、龍頭企業等引領的可持續增收的當地主導特色產業有所缺乏，引領貧困戶脫貧致富能力弱。

2.4 群眾內生動力不足，難以滿足產業適度規模發展

貧困戶脫貧致富的關鍵是靠產業發展，而產業發展最直接最有效的途徑是適度規模經營，這也是當前農業現代化發展的趨勢。由于“插花式”貧困戶均屬于分散小農戶，經營自家的一畝三分地，很難實現與農業現代化的產業適度規模發展相對接。近幾年，脫貧攻堅任務升為國家最重要的任務，中央、省、市、縣涉農相關部門出臺各種產業發展政策，各地區均以龍頭企業、專業合作社、家庭農場等各種合作組織引領產業適度規模發展，但“插花式”貧困群眾當中有一技之長的青壯年勞動力大量涌入大中小城市，留下的主要為幼老弱病殘孕群體以及具有勞動力的文化水平低、思想觀念陳舊、傳統小農經濟意識根深蒂固、接受新知識和新技術能力弱和脫貧意識非常薄弱群體，“等靠要”思想嚴重，內生動力不足，嚴重缺乏自我發展產業脫貧的鄉村能人。

3 “插花式”貧困地區產業扶貧對策建議

3.1 以完善基礎設施為先導，強化產業扶貧硬件支撐

基礎設施薄弱是影響鄉村產業扶貧的首要因素，更是制約“插花式”貧困戶脫貧致富的關鍵因素。政府應統籌部署，比照貧困村退出“一低五有”標準，對“插花式”貧困村進行全覆蓋摸排走訪，制定“對標補短”方案，加強提高基礎設施建設投入力度，圍繞改善困難群眾生產生活條件和產業發展環境，重點扶持建設道路交通、人畜飲水、電力通信等基礎設施，配套建設教育、衛生、文化、體育等公共服務設施，從根本上解決困難群眾行路難、飲水難等問題，切實改善困難群眾的生產生活條件，為“插花式”貧困地區產業扶貧提供硬件支撐。

3.2 加大產業扶貧扶持政策力度，補齊產業發展項目資金缺口

一是當前“插花式”貧困地區扶貧工作滯后于貧困村的問題很顯著。在扶貧政策和項目資金總量不變而貧困村退出任務數大幅度減少的情況下，政府部門應根據具體情況，統籌中央、省、市縣各級資金以及政策，適當向“插花式”貧困地區傾斜優化產業扶貧發展條件，縮小“插花式”貧困村與貧困村產業發展條件差距。

二是政府部門應整合閑置資金和項目，科學規劃產業扶貧項目，建立非貧困村產業扶持基金，避免“插花式”貧困地區因缺乏產業發展項目資金，產業發展極其困難，從而限制農民增收渠道和壯大集體經濟門路。同時還應制定全覆蓋、多層次、可行性強的產業扶持基金管理制度和運行機制，組織相關負責人開展產業扶持資金業務培訓會，加大產業扶持資金的宣傳力度，提高產業扶持資金使用效率。

3.3 因村因戶分類施策，充分發揮貧困人口持續增收能力

一是充分考慮“插花式”貧困村的地理條件、氣候、貧困人口以及需求等因素，結合主推“一村一品”等產業扶貧相關政策要求，發展適合本地的主導特色產業。

二是結合“插花式”貧困戶的實際情況，包括致貧原因、勞動能力、土地規模等條件，制定相應的產業扶持措施，充分發揮貧困人口持續增收能力。如缺資金貧困戶，幫扶干部就引導他們領取產業發展基金、貸扶貧小額信貸等自主發展產業；缺技術貧困戶，農技員在田間講解農業產業發展的相關技術指導；因殘因病無勞動力的貧困戶，以土地、資金等形式加入專業合作社入股分紅等。

3.4 建立健全產業扶貧利益聯結機制，提升帶動貧困戶脫貧致富能力

“插花式”貧困地區要建立健全以專業合作社、龍頭企業、家庭農場等新型農業經營主體與貧困戶的利益聯結機制，秉持著數量不在多而在精的原則，建立和完善內部管理機制、運行機制、利益分配機制等。同時，通過積極研究探索以土地、資金以及勞動力等各種資源為契機，尋找適合本地而又經營主體、貧困戶共同達到雙贏的產業發展合作模式，如“專業合作社+貧困戶”“龍頭企業+產業基地+貧困戶”“政府+專業合作社+龍頭企業+貧困戶”等扶貧模式，引導貧困戶加入合作組織，融入農業產業發展體系，實現持續穩定收入，擺脫貧困，全民致富。

3.5 強化新型職業農民等培訓，補充產業適度規模發展的鄉村能人

針對“等靠要懶”等思想的“插花式”貧困人口，借助“扶貧趕集日”“政策宣講日”“農民星期日”等時間節點加強宣傳政策教育活動，引導激發“插花式”貧困群眾自覺轉變脫貧思想和態度。積極開展“網絡遠程教育”“農民夜校”以及新型職業農農民等專業技能培訓，培養一批掌握新技術、會經營、善管理的鄉村能人，同時鼓勵大學生、農民工、企業家返鄉創業，從事農業生產、經營、管理等工作，引導貧困群眾自我發展的積極性，不斷提高困難群眾的參與度和獲得感，形成勤勞致富、積極自主發展產業的良好行為習慣，從而破解產業適度規模發展與鄉村能人不足的矛盾。