“數字中國”布局下我國城建檔案館數字化轉型之思考

車婷婷

摘要：“數字中國”布局下，城建檔案館將為智慧城市規劃與建設提供可靠的檔案數據支持。城建檔案館行政執法過程中面臨缺少上位法、缺少行政許可、與上級行政主管部門職能交叉等問題，亟待解決。在數字化城建檔案館建設的進程中，受“放管服”行政指引，城建檔案館應通過削減前置審批、強制歸檔、智能+創新服務三個方面構建數字化管理新機制，實現智慧化活態城建檔案館的整體目標。通過完善依法行政、對接征信體系、技術迭代推進數字化進程，將智能化行政與智慧化服務并行，最終接入國家政務服務平臺，實現全國“一網通辦”的政務目標。

關鍵詞：城建檔案館；數字化；數字中國；放管服分類號：G275

Thoughts on the Digital Transformation of Urban Construction Archives under the Layout of "Digital China"

Che Tingting

（Beijing Normal University Zhuhai Campus， Zhuhai， Guangdong， 519070）

Abstract：Under the layout of "digital China"， urban construction archives will provide reliable archival data support for smart city planning and construction. In the process of administrative law enforcement， urban construction archives are faced with problems such as the lack of superior law， the lack of administrative license， and the overlapping of functions with superior administrative departments. In the process of the construction of digital urban construction archives， under the administrative guidance of "decentralization and service improving"， which means to streamline administration， delegate powers， strengthen regulation and improve services， the urban construction archives should construct a new digital management mechanism by cutting pre-approval， mandatory archiving， and intelligent + innovative services， so as to realize the overall goal of smart and active urban construction archives. Through the improvement of law-based administration， the docking of the credit investigation system and the iterative advancement of technology， the digitalization process will be advanced， the intelligent administration and intelligent service will be parallel， and finally connected to the national government service platform， to achieve the national government goal of " one network of offices ".

Keywords：Urban Construction Archives； Digitization； Digital China； Decentralization and Ser？ vice Improving

2019年5月9日，在第二屆數字中國建設峰會電子政務分論壇上，國家檔案局副局長付華強調了檔案管理從“雙套制”向“單套制”過渡的理念和重要意義，揭示了我國檔案事業正開啟向數字檔案資源建設發展的新篇章。檔案行政管理機構應以此為目標，主動推進數字檔案資源建設的標準化進程。作為檔案管理行政主體，同時作為城市建設檔案的保管單位，城市建設檔案館存儲了大量工程建設檔案、圖紙檔案、影像檔案，這正是我國未來智慧城市建設的重要參考依據，城建檔案的數字資源建設及智慧化服務功能的實現，也是未來我國政府職能轉變和“放管服”改革的重要組成。

城建檔案館的利益相關方眾多，相互之間利益牽扯繁雜，職能環節緊緊相扣，查找利用圖紙檔案時往往出現頻繁奔忙于設計單位、施工單位、建設單位之間的現象，為了一張圖紙“跑斷腿”的問題依然存在。究其原因，一部分源自城建檔案歸口不統一的遺留問題，一部分源自城建檔案歸檔整理及時性及圖紙檔案利用的排他性原因，即圖紙原圖在利用完畢后是否及時歸檔、整理，以便再次利用。研究城建檔案館的數字化轉型，有利于辨析城建檔案館現存問題的屬性，充分借助信息技術變革，推動城建檔案資源的共建共享，克服傳統檔案歸檔整理及利用中的排他性問題。

1梳理我國城建檔案數字化轉型期現存困難

開展數字化轉型研究，首先要盤點現存困難，區分哪些困難需靠制度的完善來解決、哪些困難需靠技術發展來解決，分類處理，對癥治理。數字化技術的發展像一把雙刃劍，既能解決過去無法克服的現實障礙，如多人同時利用問題、跨時間地域利用問題、提升利用效果和品質問題、“一網通辦”的電子政務問題，同時也向傳統城建檔案管理體系提出了新的挑戰。完整地收集、系統地整理、便捷地提供服務利用，是城建檔案工作的核心任務，直接關系到城市建設規劃的科學性、合理性，為高效地實現智慧城市建設提供重要建設依據，直接關系到我國電子政務“一網通辦”的實現效果。在現行規章制度下，本文將城建檔案管理中呈現出的一些共性矛盾與難點進行歸納。

1.1行政法規方面

（1）權責易混，交叉重疊

根據我國住房和城鄉建設部2001年修正發布的《城市建設檔案管理規定》第三條規定，“城市的建設行政主管部門應當設置城建檔案工作管理機構或者配備城建檔案管理人員，負責全市城建檔案工作。城市的建設行政主管部門也可以委托城建檔案館負責城建檔案工作的日常管理工作”。作為城建檔案館的上級行政主管部門，對全市城建檔案承擔管理責任，負責管理全市城建檔案，而同時作為市級城建檔案館同樣對全市城建檔案承擔管理責任，責任重復、管理職能易造成混淆，更有可能造成多套重復保管的資源浪費問題，與“單套制”管理理念相悖。由于城建檔案保管責任的重疊，導致有些工程檔案由規劃局保管、有些由國土資源局保管、有些則在建設單位手中，造成了設計單位在使用圖紙檔案時到處找尋的“跑斷腿”現象。只有城建檔案的集中統一保管才能最大程度地優化服務、提高行政效率。

（2）缺少上位法保障

我國住房城鄉建設部在2018年9月28日發布關于修改《建筑工程施工許可管理辦法》的決定，指出“發證機關在收到建設單位報送的《建筑工程施工許可證申請表》和所附證明文件后，對于符合條件的，應當自收到申請之日起七日內頒發施工許可證”[1]。決定既明確了建設單位需向上級規劃部門報送施工許可的文件證明材料的責任與義務，同時強調了提高建設單位報批報建行政效率的決定。這項決定無疑提高了規劃部門及建設單位雙向積極性，大大縮短了行政審批周期。相比而言，1997年原建設部頒布的《城市建設檔案管理規定》雖然系統規定了城建檔案管理工作的各項職能活動，但沒能設立具體對城建檔案管理工作的行政許可，故而致使城建檔案的收集工作屢遇阻礙，難以高效完成。

（3）評估標準單一

目前我國對城建檔案館的評估標準更側重于館藏數量，近些年來大力推進數字館藏的建設，形成了地方城建檔案館的“粗放”收集，致使部分利用價值較低的文件被歸檔進館。對于城建檔案館工作的考核應是多方面的，不僅包括館藏數量、數字化檔案件數，還應包括項目工程檔案完整性、利用率、移交及時性、培訓指導檔案資料員工作情況，未來更應包括BIM、GIS文件管理規范情況、利用效能情況等多方面評估。“單套制”理念下，實現BIM模型檔案、GIS文件檔案數字化單套管理，將是未來城建檔案館的重要研究內容，有利于助推“數字中國”工程全面建設進程。

1.2各利益相關方面

（1）利益相關方管理掣肘

自1999年國家取消了城建檔案保證金制度后，各地通過建設工程檔案預登記制度、建設工程竣工備案查驗制度及建設工程檔案認可文件制度的方式，來為城建檔案收集工作提供基本保障。而實際工作中，建設單位在項目竣工后，為了應付工程檔案的移交工作而草草編制工程檔案數據，難免造成數據遺漏和數據失真等問題。施工單位向建設單位移交的工程檔案較為完整，但管理不夠系統、科學，缺乏文件的有序歸類與整理，容易造成重復、占用空間的問題。同時，監理單位的部分文件如監理日志，由于記錄了工程建設過程中的各類細節問題，對智慧城市建設中的大數據收集有著重要意義，也符合活態城建檔案館倡導的“保存一切建筑相關的真實還原細節”要求，因此未來也應考慮納入歸檔范圍。

（2）檔案資料員群體身份認同度低

施工單位的檔案資料員負責整理工程圖紙等檔案資料，以備及時向建設單位匯總報送，但施工單位負責檔案資料整理的工作人員往往并不具備專業的檔案管理知識和足夠的專業檔案意識，在收集與整理的過程中，一些開工初期的檔案文件由于時間較久，加之檔案資料員不重視及時收集工作的重要性，難免造成遺漏、不齊等問題，而為了最終完成整體移交，不得不人為“編制”檔案，給日后城市規劃與建設中工程檔案的利用埋下隱患。檔案管理員的工作是嚴謹的、專業的，施工單位的檔案資料管理崗位應以專業檔案管理工作標準嚴格規范，提升檔案資料員的專業身份認同，加強專業技能業務培訓，強化檔案原始記錄意識。

我國檔案管理由“雙套制”向“單套制”轉變，須克服城建檔案館中權責交叉、重復歸檔的問題，利用數字化檔案，簡政放權，提升線上政務效率，才能有效提升城建檔案依法行政、公正評估效率；優化服務，才能實現各利益相關方的主動歸檔積極性，同時大力督促檔案資料員提升身份認同感和使命感。

2轉型保障：完善城建檔案館“放管服”新機制

當前城建檔案館的檔案來源主要依賴建設單位的移交，收集對象以建設工程檔案為主。未來隨著智慧城市的建設與發展，政府大數據的運用機制越來越成熟完善，將服務于城市運營與城市民生的方方面面。作為智慧城市建設的參與方，城建檔案館應做好交通檔案、水利檔案、管線檔案等各類城市建設檔案的物理管理與數據關聯工作。推進智慧城市建設進程，離不開高效率、高質量、優化服務的政務行政管理，順應時代發展的需求，城建檔案事業也應順勢轉型，主動改革，完善“放管服”新機制。

2.1削減前置審批，智慧化放權

檔案工作的根本目的是提供利用，城建檔案的主要職能是收集整理城建檔案，以便城市規劃與建設中的查找利用。收集整理是管理手段，不是目的，正如前文所述，施工許可證的核發應在七日內完成，削減前置審批周期，對建設單位起到極大激勵作用。城建檔案館需積極響應，精簡建設工程檔案預登記操作流程，開發APP等移動訪問客戶端提供登記指南，完善線上登記平臺，簡化操作流程，設置人性化提醒功能，按時提示建設單位移交清單及時間表。城建檔案館通過制定權責清單，明確項目跟蹤的負責人制度，建立城建檔案工程檔案專項負責人與建設單位檔案資料員的線上對接窗口，優化、簡化交流渠道，及時指導。

2.2放管結合，強制歸檔，聯動響應

簡政放權，同時創新監管，實施權責登記制度，明確責任主體、責任具體事項、追責具體情形以及公布監督電話，鼓勵城建檔案館、建設單位、施工單位、設計單位、監理單位、社會等多方共同參與監管，增強社會監督力量。

構建城建檔案移交單位信用約束機制，與聯動響應機制有效結合。城建檔案的移交工作一直以來無法取得建設單位的足夠重視，致使重要的圖紙等城建檔案無法及時入館，甚至散落分布在各建設單位檔案室，對搶險救災等重大事件的利用服務極為不利。城建檔案館一方面肩負提升社會公眾檔案意識的責任，另一方面要及時強制歸檔，刻不容緩。

2015年6月，由國家發改委、中國人民銀行指導，國家信息中心主辦的“信用中國”（Credit China）網站[2]上線，歸集發布失信行為主體并予以公示。城建檔案館向故意拖延移交檔案資料的建設單位發出行政警告，情節嚴重者應列入信用失信名單，結合行政許可和行政處罰雙公示機制，接入失信聯合懲戒工作，共享失信信息，擴大監管覆蓋面。設立行政處罰信用修復機制，根據《城市建設檔案管理規定》責令補充檔案資料，按時補齊并承諾守信的建設單位可申請信用修復。

同時，針對守信建設單位，列入守信聯合激勵名單，提供信用評級、評價工作的依據，鼓勵建設單位主動守信，按時按要求移交完整的工程檔案，為完善我國城市建設檔案數據庫做出貢獻，也為下一步智慧城市的建設提供全面的城市規劃檔案數據。

2.3“智能+創新”的服務雙刃劍

互聯網技術的高速發展，為檔案利用工作提供了便捷的服務平臺，但便捷的另一面是安全威脅。從技術倫理學的視角來看，技術是把雙刃劍，既能為人類社會提供高質量的服務，也能為人類文明的進步帶來阻礙。通過互聯網技術，能夠實現智能查詢檔案資料、線上移交、智能化多樣式借閱服務，但同時，互聯網技術也能使得數字檔案被輕易盜取或篡改，尤其城建檔案館中的數字化圖紙，不僅涉及城市規劃與建設的重大工程事項，也涉及國土安全問題，需謹慎接入互聯網。因此，在提供城建檔案的智能化創新服務的過程中，應堅持“線上+線下有機結合”的基本原則，建立“發起—響應—反饋”的高速行政響應機制，有條件地納入國家政務服務平臺[3]“一網通辦”服務體系。

（1）“線上+線下有機結合”的基本原則

檔案管理工作不同于其他行政管理工作，涉及國家秘密、人民利益，不可隨意公開，即使公開也要充分保證不被篡改、不被銷毀、不被隨意傳閱。基于上述要求，應重點開放城建檔案館的線上行政管理職能以及全面開放城建檔案目錄，提高行政效率，滿足公眾政府信息知情權；結合完備的加密技術、線上身份認證與用戶權限管理，有限地開放城建檔案文件內容；館內借閱是主流，但借閱方式逐漸趨于智能化，借助全息影像技術、BIM技術實現數字化圖紙借閱，提升服務立體式體驗感。

（2）“發起—響應—反饋”高速行政響應機制

“互聯網+”技術為行政管理部門與利用單位之間建立了暢通的溝通平臺，隨著人工智能技術的發展，將實現24小時行政響應職能。當前，在“放管服”理念下，城建檔案館也應順應技術發展潮流，建立24小時響應機制，強化快速智能響應的行政管理效率，針對機械性程度高的行政管理問題，設置人工智能響應程序，縮減行政管理人工資源支出，縮短行政響應周期，克服24小時在崗障礙。

（3）納入中國政務服務平臺“一網通辦”服務體系

“數字中國”布局下，我國電子政務事業發展加速前進。2019年8月20日，“中國政務服務平臺”正式上線，加速實現全國統一政務服務“一網通辦”的進程。各級城建檔案館作為城建檔案行政管理部門，應盡快納入全國政務服務統一平臺，融入上級行政主管部門行政管理體系，無縫對接上下級單位的行政管理辦事流程，推進我國“一網通辦”項目整體進程。

3轉型目標：智慧化活態城建檔案館

3.1理念概述

活態城建檔案館的理念，來源于歐美國家地區提出的“Living Archives”的概念，瑞典美狄亞·馬爾默大學在2012年發起了Living Archives研究項目，旨在改變傳統檔案的“休眠”狀態，“開放檔案的留存過程，讓它和開放數據、社交網絡、移動媒體、講故事、玩游戲和看演出一樣，成為人們當代生活的一部分”[4]，使其成為重要的社會資源，發揮公共服務的社會作用。活態城建檔案館的“活態”，主要體現于檔案數據“全面、多元、線上”的動態生命周期特征，包括項目自申報立項開始至驗收結束后的全部建筑檔案數據的完整歸集過程，強調數據收集工作的動態性、完整性、實時性、具體性、原始性。“智慧化”的理念主要強調向用戶提供動態交互功能的管理服務體系。結合智慧城市的建設需要，未來城建檔案館的新定位是信息化、智慧化、智能化的活態城建檔案館，旨在突出城建檔案的全流程文件生命周期屬性，以及流程化、多元化、智能化、全息影像化、動態互動的服務特征。

城建檔案館的“活態”屬性，還將體現在服務功能的靈活性、數據挖掘的智能化、主動服務用戶的交互服務等方面。信息技術革命背景下，語音識別技術、人臉識別技術、虛擬成像技術將大大提升檔案閱讀的感官體驗和利用服務品質，利用新技術盤活傳統檔案數據資源，賦能檔案數據新的服務方式、服務渠道和用戶體驗。

在“數字中國”建設布局下，城建檔案館將發揮更廣泛、黏合度更高、更深入的公共服務作用。城建檔案館的數字化轉型意義深遠，縱向上，將城建檔案館的數字化建設與智慧城市建設緊密貼合，橫向上，將各地城建檔案大數據關聯，促成國家行政管理部門對大城建數據的集中統一管理，為實現全國城建檔案數據統一管理、聯網服務提供前期數據搭建基礎。

3.2功能增量

除了行使檔案行政管理職能與服務利用業務職能以外，大數據技術、語音識別技術、虛擬成像技術還將賦能城建檔案館新的知識管理功能、文化功能、城市活力中心、城市新名片等增量城市公共服務功能。

（1）數字檔案行政管理與服務功能

隨著國家對建設單位提出的BIM出圖率的要求越來越高，建設單位對數字化圖紙、數字化模型的使用率和依賴度越來越高，城建檔案館接收的數字化檔案比率越來越高，從而對城建檔案保管條件提出更高的要求，需要研究出臺新的關于數字化圖紙檔案或模型檔案的保存格式規范、保存介質標準、保管期限鑒定標準、轉存期限標準、保管環境標準、利用服務審批程序等。在提供利用方面，數字化檔案資源的利用介質要求更高，技術條件要求也更高，為了更好地實現動態互動服務體驗效果，需引入語音識別技術、全息影像技術、人工智能技術。

（2）知識管理功能

工程檔案包含了大量知識信息，大數據時代，信息捕獲更快捷方便，通過檔案信息著錄標引工作，將工程檔案信息進行知識匯總管理，為各項編研工作提供可靠的城市數據支持。與此同時，在大數據時代，用戶既是信息的使用者，又是信息的加載者。利用單位的每一次借閱利用，都反映了城市建設的活動痕跡，通過統計利用信息，可獲取城市規劃的熱點問題并側面監測社情民意，為進一步制定城市規劃方案提供前期調研數據。

（3）文化聚合與文化體驗功能

城市建設檔案中不乏歷史文化古跡的建設或維護檔案，這些珍貴的檔案資料可能關聯人物傳記檔案、歷史專題檔案、建筑文化檔案等各類文化檔案，是編研工作中不可缺少的文化資源。未來的活態城建檔案館不僅行使行政管理職能，還應發揮文化功能，聚合史料信息，提升城市文化內涵，增強文化體驗。

（4）城市活力中心功能

活態城建檔案館是全面的，不僅解決利用單位的借閱需求，還滿足市民的知識學習、文化體驗、文娛教育的功能；活態城建檔案館也是動態互動的，用戶可實現自助服務體驗，以及無障礙人機交互服務體驗。這既能體現城建檔案館的多元功能性，也能向外界充分展現城市活力。

（5）城市新名片功能

活態城建檔案館是高科技的、蘊含豐富文化內涵的新城市名片，將與博物館一齊向社會公眾展示城市底蘊、歷史文化，設定特定的城市文化體驗區，向市民、游客展示城市建設的歷程與演變，塑造城市風貌、城市形象。

4結語

隨著“數字中國”工程的持續推進，國家政務服務體系不斷完善，科技興國的戰略引領各行各業的信息化建設不斷邁進新的發展階段。城建檔案館的數字化轉型，將為我國智慧城市建設以及數字中國建設提供可靠的數據依據，為城市公共服務的開展提供歷史文化信息、建筑文化信息、地理地貌信息、光纜建設信息等一系列知識數據，拓寬市民的知識學習維度，提升城市政務服務的信息化水平。

*本文系珠海市2019-2020年度哲學社會科學規劃課題“‘數字中國布局下檔案館服務新形態研究”（項目編號：2019ZC205）與2019年度北京師范大學珠海分校科研能力促進計劃項目“大數據背景下檔案服務新形態研究”（項目編號：Y201901）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1]住房和城鄉建設部關于修改《建筑工程施工許可管理辦法》的決定（2018）[EB/OL].[2020-02-01].http：//www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201810/t20181010_237863. html.

[2]信用中國，由國家發展和改革委、中國人民銀行指導，國家信息中心主辦，是政府褒揚誠信、懲戒失信的總窗口，2015年6月1日正式上線，2017年10月15日“信用中國2.0版”正式上線，網址：https：//www.creditchina.gov.cn/。

[3]國家政務服務平臺，2019年8月20日正式上線，由國務院辦公廳主辦，主要為企業和群眾提供統一政務服務門戶、統一政務服務事項管理、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照、統一數據共享共“七個統一”電子政務服務，發揮全國政務“一網通辦”服務功能，網址：http：//www.gjzwfw.gov.cn/。

[4]劉磊，安小米，鐘文睿.數字檔案資源整合與服務的啟示[J].浙江檔案，2014（8）：5-8.