安全生產領域行政公益訴訟訴前程序辦理難點問題

管忠軍　唐佳俊　趙輝

摘 要：安全生產領域作為公益訴訟“等”外探索的重要領域，是當前公益訴訟案件辦理中的一大熱點。從司法實踐來看，該領域行政公益訴訟訴前程序辦理存在公共利益損害如何認定、行政機關未依法履職如何認定、如何有效督促行政機關整改完善等諸多難點問題，本文通過對上述三個問題的理論分析和實踐探索思考，提出對公共利益受到損害的認定應在損害說基礎上向危險說適當偏離并應用好調查核實權，對行政機關未依法履職應從行政機關的法定職責和存在的現實危害兩個方面進行論證，為有效督促行政機關整改完善應確保檢察建議的針對性、有效性和加強跟蹤檢查等解決路徑。

關鍵詞：安全生產領域 行政公益訴訟訴前程序 檢察機關

[案例一]2019年9月，衢江區人民檢察院在履職中發現，轄區內某公交公司未向商務部門申報，未履行用地、規劃等行政審批程序，擅自建設自備儲油加油設施，所設置油罐非法占用永久基本農田，且選址不符合村莊規劃。企業自備儲油罐及加油設施屬于構筑物，經相關行政主管部門審批許可后方可建設。而根據2016年衢州市商務局會同公安局等七部門聯合下發的《關于加強衢州市成品油市場管理的通知》，企業需建設自備油罐，應當向當地商務部門申報，商務部門須召開聯席會議審定。檢察機關遂向商務局、自然資源與規劃局等部門發出檢察建議，督促其依法積極全面履職，整治企業設置自備油罐中存在的違法亂象。

[案例二]2019年9月，常山縣人民檢察院通過“網格+檢察”工作平臺發現，轄區內某礦業公司未按照規范要求設置自備柴油儲罐。經進一步實地調查后發現，該企業自備儲油罐未進行埋地設置，罐體維護保養不力，表面銹蝕嚴重，同時因未使用雙層罐或建造防滲池，柴油泄漏、滲漏現象較多，油罐周圍地面有十余平米的明顯柴油油污，對土壤和地下水造成一定程度的影響。油罐未按要求設置雷電防護裝置，附近也未懸掛禁止吸煙、禁止明火等安全警示標志，雖配備滅火器，但長期未更換，已過保質期，滅火效果堪憂，存在嚴重安全隱患。在深入研究厘清各有關部門職責之后，常山縣人民檢察院向住房與城鄉建設局、氣象局、生態環境局等部門發出檢察建議，督促其依法積極全面履職，整治企業自備儲油罐設置中存在的安全問題。

2017年7月，伴隨著修訂后的《行政訴訟法》施行，檢察機關提起行政公益訴訟制度在試點工作開展了兩年之后以法律的形式被正式確立。其中，“向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責”作為行政公益訴訟訴前程序，是辦結行政公益訴訟案件的主要方式。在試點期間，行政公益訴訟的效果集中體現在訴前程序上。[2]但由于施行時間不長，加之上位法的缺失，行政公益訴訟訴前程序在實踐中往往會面臨諸多困境，尤其在法定受案范圍之外的“等”外領域探索中該問題尤為突出。安全生產領域作為公益訴訟“等”外探索的重要領域，是當前公益訴訟案件辦理中的一大熱點。探索建立該領域公益訴訟制度是全面貫徹落實習近平總書記對公益訴訟制度的重要指示批示精神，貫徹落實《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》的重要體現。[3]本文以前述案例為出發點，結合國家治理體系和治理能力現代化的要求，就安全生產領域行政公益訴訟訴前程序辦理中可能涉及的難點問題嘗試一一破題。

一、如何認定公共利益受到侵害

國家利益或社會公共利益受到侵害是提起行政公益訴訟的前提，《行政訴訟法》已有明確規定。但如何判斷公共利益是否受到侵害，檢察機關又該如何充分運用調查核實權完善證據，是檢察實務中的難點問題。

法律意義上的公共利益（public interest）泛指對象不確定的為社會全體或大多數人享有的利益。[4]行政公益訴訟意義上的“公共利益”則是一種行政法標準，與行政權密切相關，且屬于行政執法的目的范疇，涉及環境保護、產品質量監督、國有資產處分、公共資金使用、公共安全維護、稅收征管、行政處罰等關系不特定或多數人之人身、財產等合法權益的公共事務，并且屬于行政機關“法無授權不可為，法律授權必須為”的基本范疇。[5]關于檢察機關提起行政公益訴訟的標準，有學者持危險說，認為“行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，對公共利益的侵害不需要現實發生，只要能合理地判斷出其具有侵害的可能性即可提出訴訟”[6]“提起行政公益訴訟主要是因為行政機關不作為、亂作為，造成對國家和社會公共利益的侵害或存在潛在的侵害危險”[7]。也有學者持損害說觀點，認為危險說的標準既不可行，又無必要，原因在于：其一，潛在的侵害危險難以以證據證明;其二，危險說容易導致行政公益訴訟的濫用;其三，以司法權制約行政權的權力制約模式需要在司法權與行政權之間找尋最佳平衡點，危險說可能形成對行政權的不當干預。[8]較危險說而言，損害說在一定程度上更能凸顯法律監督權對于行政權的尊重，客觀損害標準對于檢察機關調查取證、法律論證、提出檢察建議而言更具針對性與可行性。但倘若能將現實損害扼殺在其搖籃——潛在危險階段，能更好地保護公共利益，維護社會安全與穩定。況且與消除危險相比，填補損害無疑困難得多。

因此，筆者認為應在損害說基礎上向危險說適當偏離。具體而言，一方面，以發生客觀損害為原則，堅持司法的謙抑性，避免對行政權進行不當干預;另一方面，若企業或個人違反法律法規、行業標準規范等相關規定，行政機關又存在監管職責的，即使尚未發生現實損害結果，亦可認定相關行政機關不作為或違法作為，檢察機關可依此制發檢察建議。以企業自備儲油加油設施系列案為例，住房和城鄉建設部與國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布的《汽車加油加氣站設計與施工規范》（GB50156-2012）對油罐選址、工藝、設施等均有具體明確的規定，如油罐須埋地設置、加油機須有防撞措施、鋼制油罐須設置雷電防護裝置、油罐附近須有消防設施等。調查中發現絕大多數企業未按照要求進行設置，雖未發生遭雷擊爆炸等實際損害，但明顯違反了前述規范。在仔細研究之后，檢察機關以行政不作為為由向氣象局、安全監管局、住房與城鄉建設局等主管部門發出檢察建議，說明調查中發現的亂象，督促其積極依法履職。

證據的充分掌握有賴于檢察機關調查核實權的充分運用。只有檢察機關具有調查取證的權力，調查、查明、證實行政主體實施的行為侵害國家利益或社會公共利益，才能保證訴訟的正常進行。但是，從檢察機關調查核實權的法律依據來看，存在不系統、不完整、不全面的問題;從手段措施來看，手段單一且剛性不足;從主體自身來看，行政公益訴訟辦案人員素質與保障機制均不能完全適應工作需要。[9]另外，有時候一些行政機關會認為檢察機關的調查取證是對自己工作的否定，在協助工作時難免會產生一種畏懼和抵觸情緒，從而嚴重影響辦案進度。因此，調查核實權的落地落實任重而道遠。為了在現有法律框架內進一步完善調查核實權，在企業自備儲油加油設施系列案辦理中，衢州檢察機關以“網格+檢察”工作機制拓寬線索發現渠道，利用網格員初步掌握線索證據，然后通過從行政機關借調或選調專業技術人員、與高校開展合作等方式，豐富辦案人才，優化辦案隊伍，提升調查核實能力水平，并充分利用公益訴訟快速檢測實驗室，配備專業人才與設備，第一時間掌握公共利益受侵害情況。值得一提的是，企業自備儲油加油設施系列案件最初的線索就來自于網格員，這也成為以檢察監督方式服務基層社會治理、推進基層治理現代化和法治化的有效途徑。

二、如何認定行政機關未依法履職

在掌握了公共利益受侵害的事實之后，便要確定能否制發檢察建議，以及向誰發出檢察建議，而這涉及的問題便是要明確《行政訴訟法》第25條所稱“負有監督管理職責的行政機關”具體所指，以及如何認定其“違法行使職權或者不作為”。

首先，確定被建議行政機關十分重要，直接決定了檢察建議的制發對象與行政公益訴訟的被告。法無授權不可為、法定職責必須為，行政機關履職要全面，更要依法。這一看似簡單的問題在實踐中其實相當復雜，尤其是在涉及多部門監管的領域，需要仔細梳理，抓住牛鼻子——主管部門，有針對性地發出檢察建議。在辦理企業自備儲油加油設施系列案件過程中，由于儲油加油設施建設與管理所涉環節復雜，監管主體眾多且不明晰，檢察機關專門組織人員對《土地管理法》《環境保護法》《消防法》等二十余部法律進行詳細研究、多次論證，最終確定商務（經信）部門是成品油行業主管部門，負責規范企業油品來源;企業自備油罐規劃編制、審批工作職責屬于自然資源與規劃部門;督促企業設置雷電防護裝置職責屬于氣象部門;管理企業自備儲油罐的消防設施與消防應急方案職責屬于住房和城鄉建設部門;企業自備油罐的環境污染違法行為查處職責屬于環保部門。在現有法律規定下精準確定每個行政監管部門的職責，發出檢察建議，實現精準監督，讓整改落實更具實效。此外，在案件辦理過程中，檢察機關多次走訪商務、資規等部門，召開圓桌會議進行深入討論。在調查取證過程中、發送檢察建議前、送達檢察建議時均主動進行溝通交流，做好釋法宣傳工作，與行政機關達成共識。

其次，要對行政機關未依法履職的情形進行認定。行政機關未依法履職包括三種情形：違法履職、完全不履職與不完全履職。在明確了行政機關的職能后，這一內容的調查相對簡單。違法狀態的存在即可反向推斷出相關行政監管部門存在未依法履職的事實。倘若行政機關“不履行職責是不為而不是客觀上不能為”，[10]即可認定行政機關“不作為”。在該系列案中，由于自備儲油加油設施的正規化建設和管理需要較大的成本投入，受企業主文化程度偏低、認知水平不足、存在僥幸心理等因素的影響，違法建設成為常態。具體表現為儲油加油設施的擅自建設使用、農用地的占用、消防設備配備不齊、柴油的滲漏等一系列問題，而這些問題的出現很大程度上也是因為相關行政監管部門存在未依法充分履職且相互間配合不充分的情形，雖然這一問題涉及多個部門，治理難度較大，但并不是客觀上不能為。

三、如何有效督促行政機關整改

法律監督不是為監督而監督，更不是顯現“你錯我對”，其實質是要通過法律監督，幫助被監督者解決問題、補齊短板，共同維護社會公平正義和公共利益。設定訴前程序的原因以及如何有效督促行政機關整改都是檢察機關需要不斷探索的命題。

《行政訴訟法》明確在行政公益訴訟制度中設定訴前程序，以規范檢察機關履行法律監督職責。將符合行政公益訴訟起訴條件的案件，先行通過檢察建議的方式向存在違法或不當履職行為的行政機關發出“警示”，督促其依法履職或糾正相關行政行為，實際上正是兼顧效率與公平的價值選擇。于行政機關，通過訴前程序解決矛盾尊重行政自制，[11]即行政機關對其自身違法或不當行為可以自我發現、自我遏制、自我糾錯。[12]畢竟行政法的目標和功能不應局限于對私人權利自由的保障，也應為提高行政效率效能提供制度保障。于檢察機關，訴前程序是恰當履行檢察機關法律監督職能、保持司法謙抑性的集中體現。[13]同時能夠有效節約司法成本，對案件進行分流，保證訴訟程序始終作為維護社會公平正義的最后一道防線，以有效實現訴源治理。檢察建議乃訴前程序的呈現，其內容需要規范，以達到有針對性且有實效的目的。以企業自備儲油加油設施系列案中一份檢察建議書為例，檢察機關在掌握了某礦業公司自備油罐存在未經驗收的情況后，建議商務部門：（1）切實履行監管職責，依法對該公司自備柴油儲備設施未經審定、驗收的情況開展調查并依法作出處理;（2）對轄區內自備成品油企業進行全面排查，聯合相關職能部門齊抓共管，形成長效監管機制。

行政公益訴訟訴前程序的制度設計應該盡可能促使行政機關糾正違法行為和履行監督職責。對于檢察機關而言，除了要規范訴前檢察建議的內容和制發程序，更要對檢察建議的落實情況進行檢查跟蹤，不能一發了之。[14]衢州檢察機關在“回頭看”工作開展過程中發現，衢州市商務局牽頭成立了衢州市非法加油站點集中專項整治工作小組，制定出臺《關于開展企業自備儲油罐安全生產隱患排查和整治工作實施方案》，在全市迅速鋪開排查和整治工作。那么，在以企業自備儲油加油設施為代表的安全生產領域，實際損害可能并未發生，社會公共利益也多半未受現實侵害，如何認定潛在危險已然消除，或者說安全生產走向正軌？與前述判斷公共利益受侵害的標準相呼應，整治到位的審查標準依然可以根據相關行業規范性文件要求，譬如用地經審批、使用雙層油罐、遠離居民樓、建設防滲池等等。一旦企業自備油罐的設置管理符合規范，即可認定整治已到位，其他安全生產領域亦同理。

注釋：

[1] 本文中所列案例在辦理前均已經浙江省衢州市人民檢察院審核，報浙江省人民檢察院審批同意，作為公益訴訟案件立案。

[2] 參見胡衛列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

[3] 參見《應急管理部、最高法、最高檢調研組蒞汴推進安全生產公益訴訟》，汴梁晚報網http：//blwb.kf.cn/html/2019-10/29/content_412493.htm，最后訪問日期：2020年2月25日。

[4] 參見陳新民：《憲法基本權利之基本理論》，臺灣三民書局股份有限公司1992年版，第134頁。

[5] 姜濤：《檢察機關提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，《政法論壇》2015年第6期。

[6] 桂萍、賈飛林：《檢察機關提起行政公益訴訟制度芻議》，《行政與法》2019年第6期。

[7] 孫長春、唐子石：《行政公益訴訟為何由檢察機關提起》，《人民日報》2015年4月2日。

[8] 同前注[5]。

[9] 參見龍婧婧、陳忠、王立兵：《行政公益訴訟調查核實權運行分析——以湖南省檢察機關辦案實踐為例》，《人民檢察》2019年第8期。

[10] 同前注[2]。

[11]參見應松年：《行政公益訴訟試點亟待解決的幾個問題》，《人民論壇》2015年第24期。

[12] 參見崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當代法學》2014年第1期。

[13] 參見沈開舉、邢昕：《檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序實證研究》，《行政法學研究》2017年第5期。

[14] 參見劉輝：《檢察機關提起公益訴訟訴前程序研究》，《中國檢察官》2017年第3期。