檢察建議審核舉隅

李洪欣

摘 要：開展檢察建議工作是人民檢察院參與社會治理的重要方式，高質量的檢察建議書是把檢察建議做成剛性的前提條件，因此，《人民檢察院檢察建議工作規定》對制發社會治理類檢察建議設置了嚴格的審核程序。其中，必要性審核須重點把握范圍和宣示效果，合理性審核須注重內容合法和語言規范，說理性審核須詳察問題闡述和事實分析。

關鍵詞：檢察建議 必要性審核 合法性審核 說理性審核

社會治理是國家治理的重要方面。黨的十八大以來，我國社會治理理念思路、體制機制、方法手段不斷創新發展，形成了共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對堅持和完善共建共治共享的社會治理制度作出了新要求新部署。檢察機關作為保護國家利益和社會公共利益的重要力量，積極參與社會治理是其重要的職責。立足檢察職能，結合執法辦案，向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議，是人民檢察院參與社會治理的重要方式。

2018年12月，最高人民檢察院發布了《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《檢察建議工作規定》），要求制發社會治理類檢察建議，需由本院負責法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核。

一、必要性審核

檢察建議是否必要，首先應符合檢察建議工作的范圍。

根據《檢察建議工作規定》第11條的規定，人民檢察院在辦理案件中發現社會治理工作存在下列情形之一的，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議：

第一，涉案單位在預防違法犯罪方面制度不健全、不落實，管理不完善，存在違法犯罪隱患，需要及時消除的;

第二，一定時期某類違法犯罪案件多發、頻發，或者已發生的案件暴露出明顯的管理監督漏洞，需要督促行業主管部門加強和改進管理監督工作的;

第三，涉及一定群體的民間糾紛問題突出，可能導致發生群體性事件或者惡性案件，需要督促相關部門完善風險預警防范措施，加強調解疏導工作的;

第四，相關單位或者部門不依法及時履行職責，致使個人或者組織合法權益受到損害或者存在損害危險，需要及時整改消除的;

第五，需要給予有關涉案人員、責任人員或者組織行政處罰、政務處分、行業懲戒，或者需要追究有關責任人員的司法責任的;

第六，其他需要提出檢察建議的情形。

上述范圍，框定了檢察建議必要性審核的基礎。檢察建議可以結合個案提出，也可以結合類案提出。

檢察建議對于促進社會治理具有重要作用，須認真加以對待。根據最高人民檢察院《關于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關問題的意見》的規定，開展檢察建議工作，也是檢察官領導干部辦理案件的主要方式。實踐中，那些過于泛泛的“加強法治宣傳教育提高法律意識”之類的問題和建議就沒有單獨提起的必要。

此外，注重法律文書的宣示性效果，是必要性審核的重要考量因素。

[案例一]P銀行委托G資產管理有限公司進行貸款催收，G公司員工以對銀行客戶辱罵、滋擾等手段進行“討債”，涉嫌尋釁滋事罪。承辦人擬就P銀行對本單位辦理委外業務員工的不當業務行為失于管理、對委外公司業績考核的不當激勵、對委外公司催收行為缺乏監管提出檢察建議。

審核認為，債務催收是中國金融經濟快速發展下出現的新興行業，但尚無法律明確規定和行政監管，本區域范圍內也未將催收服務納入企業經營范圍。在催收機構法律地位不明確的情況下，檢察機關向委托的銀行機構發出完善與催收機構的業務管理、業務流程等問題的檢察建議，有欠穩妥，不同意制發檢察建議書。

檢察機關發出正式法律文書，就代表認同催收公司的合法地位，是沒有法律法規依據的，與檢察機關維護法律統一正確實施的職能相違背。在催收公司獲得合法的工商登記后，再談行業治理的問題，更為適當。

審核認為，在目前的法律設定下，債務催收業務成立的法律關系是委托代理，催收機構因不法催收或不當催收所產生的損害賠償責任，委托的金融機構應一同承擔，因此，金融機構應加強對委托代理事務的監管。

所以，現階段對于催收的治理，需要正確的法律立場，從加強金融機構委托代理事務監管的維度，可以提出積極的建議，其問題的提煉和建議措施還需要接受合法性的審核。

二、合法性審核

（一）檢察建議合法性的重點是內容合法

無論建議闡述的問題是什么，只要是受到法律法規規制的，必須有明確的依據。《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》也明確要求，“檢察建議引用依據有兩種情況，一種情況是檢察機關提出建議的行為所依據的有關規定，另一種情況是該單位存在的問題不符合哪項法律規定和有關規章制度的規定。”

[案例二]趙某掛靠某建筑工程安裝公司進行燃氣管道施工，其謊稱自己是F小區天然氣安裝負責人。小區物業公司在未了解核實趙某身份的情況下，介紹趙某為小區兩家底商餐館安裝燃氣，私自連接燃氣管道進入餐館后廚，并安裝燃氣表、切斷閥、燃氣報警器等設備，造成燃氣公司天然氣被盜用，損失4.5萬余元。趙某收取兩家餐館施工費9.5萬元，以代繳燃氣的名義收取6千元。承辦人擬就物業公司在燃氣管理方面的問題提出檢察建議。但只簡單指出物業公司未審核施工資質，間接給不法分子可乘之機，建議加以規范，聯系燃氣公司進行安裝、維修等施工事項。

審核認為，燃氣安全事關人民群眾生命財產安全和城市安全穩定，私自進行燃氣施工，不僅造成供氣單位的經濟損失，更是重大的安全隱患，國務院發布的《城鎮燃氣管理條例》對于燃氣的經營與服務、燃氣使用、燃氣設施保護等都作了明確的規定。建議書中未加引用，這就把警示物業公司履行維護安全的法定管理義務的建議，變成了常識性、經驗性的改善物業服務水平的提醒，削弱了檢察建議的力度。審核建議引用《城鎮燃氣管理條例》相關條款。