深化集體林權改革 加快推動鄉村振興

長沙市林業局調研組

湖南省林業局胡長清局長批示：

曙光、景長等同志的調研工作做得好。好在深入實踐尋找林業發展良策，好在緊扣林業突出問題開展調研，好在系統分析了林權改革情況與問題，提出了對策措施；還好在借助“外腦”集思廣益。

當前，林業正處于轉型發展期。我們面對眾多新情況新問題，要開創性地工作，務必深入調研、加強分析、加強學習、提高本領。要善于把調查研究當作基本功，堅持問題導向，加強對重大改革問題的調研，盡可能多聽基層的聲音，盡可能多接觸第一手材料，盡可能解決存在的突出問題，努力使對策建議有的放矢、切中要害，為改革發展出實招、謀良策。

集體林權制度改革是繼土地改革以來的又一重大改革，自2009年在全國全面啟動以來，已經實施了10年。在鄉村振興戰略實施的大背景下，新一輪的集體林權改革如何鞏固成果、實現新的發展？帶著這些問題，2019年9月25日～27日，長沙市林業局組織相關人員赴江西省銅鼓縣和我省瀏陽市進行了實地調研，形成專題調研報告。

長沙市集體林地及林權改革現狀

集體林地產權基本建立。長沙現有集體林地面積59.91萬公頃，占林地總面積的99.09%，國有林地面積占比不到1%。2007年4月，瀏陽啟動林改試點。其它縣區集體林權制度改革于2009年1月全面啟動，2010年基本完成明晰產權、承包到戶。全市確權集體林地面積59.47萬公頃，占集體林地總面積的99.26%，發放林權證54.3504萬本，林權證發證面積57.17萬公頃。

集體林權改革不斷深化。一是規范林權流轉秩序，在各區縣（市）成立林權管理機構，推動林權流轉信息及時共享。充分發揮中部林權交易中心的作用，瀏陽市、望城區為高級會員，長沙縣、寧鄉市、岳麓區、開福區為交易綜合會員。二是加大財政金融支持。市林業局與郵政儲蓄銀行、長沙銀行簽訂了“信貸助農”戰略合作協議，拓展林業產業融資渠道。寧鄉出臺《林權抵押貸款管理實施辦法》和《林權抵押登記管理辦法》，與銀行業金融機構探索貸款機制，開發適合的貸款品種。瀏陽大膽創新，開展林地經營權抵押貸款，在瀏陽農商行、長沙銀行等6家金融機構推動林權抵押貸款業務。三是穩妥推進三權分置。按照中央和省委部署，在瀏陽市開展了林地三權分置改革試點，推動林地所有權、承包權和經營權獨立辦證，取得了初步成效。

林業經營主體蓬勃發展。一方面，新型林業經營主體大量涌現。據統計，2016年～2018年，長沙市林業經營專業大戶、家庭林場、農民林業合作社、林業企業等四大新型林業經營主體由2278家增長至2776家。林業合作社示范社經營項目涵蓋油茶、楠竹、茶葉、花卉苗木、休閑旅游等多個領域，現已創建4個國家級林業專業合作社和8個省級林下經濟示范基地。另一方面，林業多種經營不斷出現。全市林下經濟發展面積達6.43萬公頃，主導產業為森林景觀利用、林下養殖、林下種植等，產品包括黑山羊、林下土雞、土產蜂蜜、食用菌等。

試點示范成效明顯。2007年4月，瀏陽作為全省16個集體林權制度改革試點縣市之一，啟動林改試點工作。2014年11月，瀏陽市集體林權制度改革納入全國第二批農村改革試驗示范區。2017年6月，全省林地“三權分置”改革兩個試點之一在瀏陽實施。瀏陽的試點示范成效有：有序推進“三權分置”，全面賦予《林地經營權流轉證》在權屬證明、抵押貸款、林權登記、森林保險、林業生產經營等方面的權能，累計核發《林地經營權流轉證》15本，涉及林地小班32個、面積200公頃。規范流轉服務，依托湖南省中部林權交易中心累計辦理林權流轉3.6萬宗、交易金額達16億元；依托林權管理服務中心，累計辦理抵押貸款210宗、金額3.6億元，幫助林產工業企業申請各類銀行貸款近15億元。促進規模經營，堅持“一鄉一特色、一區一優勢”的發展方向，出臺《湖南省瀏陽市林下經濟示范基地建設方案》，現有林下經濟組織289家，利用林地4.2萬公頃，吸收工商資本4億元，林農增收4億元，受益林農達4.6萬人，帶動勞動就業和創業10萬人，獲評國家級林下經濟發展示范基地。

制約集體林權改革的突出問題

林地承包權細碎分散增加規模經營的難度。集體林地承包權雖已基本實現“明晰產權、承包到戶”，但林地承包關系細碎、分散，造成林地流轉連片面積偏小、成本增加、難度加大，規模流轉只要其中一戶不同意就影響整個項目的推進。此外林農經營意識相對落后，流轉意愿偏低，以家庭經營為主，小農思想濃厚。

林業經濟持續發力不夠。一是林業經營前期需投入大量的資金、人力、物力，加之投資回報周期較長，導致工商資本進入積極性不高。二是財政資金的支持仍然不夠，近兩年倍受關注的森林康養、家庭林場等均沒有設置專項財政經費支持。在貸款貼息、銀行抵押等方面，省、市也沒有明確的政策、政府擔保平臺。三是財政層面僅對生態公益林、天保林進行補助、補貼，對既不能采伐木材也不能經營的風景林、水源涵養林沒有財政補助。四是與農業信貸和工業貸款相比，林木生長經營周期較長，導致提供給林業的貸款微乎其微。

林權新證換發不順。一是制度上有欠缺。雖然前些年省國土資源廳、省財政廳、省林業廳聯合出臺了《關于做好森林林木林地不動產登記工作的通知》，但缺乏操作性。二是技術規程不統一。自然資源規劃部門不動產勘測用的是1：2000的地理坐標，林業部門原頒發的林權證用的1：10000地形圖勾繪，沒有地理坐標，且分攤到戶時，林農擔心作為計稅面積，百般壓縮，林權證記載面積與實際面積不符。二是辦證系統無法對接。自然資源規劃部門辦理不動產登記用的是不動產登記系統，林業部門頒發的林權證不能電子化，無法融入地理信息系統，新辦證成本過高，需要群眾負擔，群眾想辦辦不了。

林權流轉市場體系滯后。目前長沙市尚未建立林權流轉市場，林權流轉價格較低，制約了林農林地流轉的積極性；實際流轉中，多數交易價格由交易雙方決定，資產交易價格估價不科學，評估主體缺乏，評估費用過高，增加了林地流轉糾紛的隱患；有流轉愿望的林農缺乏方便快捷發布流轉信息的渠道，有林地需求的企業缺乏了解流轉信息的門路，迫切需要架起供需雙方的信息橋梁。

林業基層力量不強。由于機構改革，縣區（市）級林業工作人員大幅減少，全市僅寧鄉、瀏陽市林業部門單設，長沙縣和六區均合并，下設林業科；全市鄉鎮林業站從72個減少至22個（暫保留），林業站在編人數從515人減少至124人。此外，按照屬地管理原則，區縣（市）及基層林業站承擔著林權改革、森林保護等主體責任，同時按照權責下移便民的要求，現有人員無法勝任工作要求。

推進長沙市集體林權制度改革的對策與建議

一是培育主體，解決好“誰來干”的問題。

著力培育新型林業經營主體。一是加快培育家庭農場。對條件成熟、經營能力尚可的家庭經營組織進行重點扶持，開展家庭林場示范創建活動，每年培育8～10家有特色、有亮點的家庭林場。二是壯大林業合作社等經營主體。結合國家戰略儲備林制度，在森林資源流轉活躍的瀏陽市，扶持壯大股份合作林場，并在林業重點工程項目上予以重點支持。三是完善新型林業經營主體聯林帶戶機制。支持龍頭企業、示范性林場、林業合作社為林農提供林地林木托管、統一經營作業、訂單林業等專業化服務，對幫扶人口多、帶動能力強、發展效果好的新型林業經營主體優先給予政策支持。

著力培育新型職業林農。重點支持林業科技人員、高校畢業生、退役軍人、個體工商戶、返鄉農民工等從事林業開發，轉變為新型職業林農；將一批素質高、能力強、業務精的職業林農培育成林業職業經理人，鼓勵職業經理人向生產經營、電商營銷、金融服務、產品研發等領域發展；依托省會城市科研院校集中的優勢，采取政府購買服務的方式，形成“林業專家+林業職業經理人+生產基地”的科技服務模式，對林業職業經理人開展“一對一”“保姆式”教學，多渠道提高林業職業經理人素質，實現林業科研成果到林間地頭無縫對接。

著力培育壯大新型林業集體經濟體。一是支持對有條件的集體林業資產推行農民股份合作。探索以組為單元，成立集體經營組織，按照“分股不分山、分股不分林”的方式，在不影響集體林地所有權的前提下，進行林地流轉，實行“組+農戶”按比例入股、分紅，建立可持續的經營模式。二是鼓勵工商資本與集體經濟組織開展合作經營。鼓勵工商資本帶技術、帶資金入股，實行“工商資本+集體+農戶”按比例入股、分紅的模式，按照全產業鏈、全價值鏈的現代產業組織方式開展創業創新，讓林農與新型林業經營主體共擔風險、共享受益。三是依托支部壯大集體經濟。發揮村黨支部的先鋒模范作用，鼓勵村黨支部統籌整合集體資產、資源、資金，學習借鑒寧鄉村黨支部發展經濟的模式，即“黨建+能人+合作社+農戶”，引導林業項目資金向村集體經濟組織傾斜，形成資金、信息、技術等各類資源的疊加效益。

二是產業引領，解決好“怎么干”的問題。

產業業態要拓展，發展“林業產業+”。一是重點與休閑文化旅游結合。從點、線、面多個層次確定旅游發展空間，規劃重點旅游區域，在全市形成2～3條精品旅游路線，打造3～5個經典旅游景點。二是試點與健康養生相結合。整合閑置醫療資源，搭建醫療機構與養老機構業務協作平臺，打造森林養生中心（館）、森林浴場、健身步道、森林瑜伽等，完善森林步道等基礎設施建設。三是有效與體驗科普相結合。選擇林相較好的區域，突出傳統森工文化、木工、手工、水果采摘等的體驗、參與，發展親子互動體驗產業。四是適度與種植業、養殖業相結合。在不破壞生態環境的前提下，以綠色有機高效為核心，加大種植結構、生產方式調整力度，堅持規模養殖與分散養殖、常規養殖與特色養殖相結合，發展林下養殖、種植，提供更多生態綠色產品。

產業規模要適度，推進高效益的林地流轉。一是花卉苗木、林果、中藥材、油茶等控制在66.67公頃以內。這幾類產業的撫育、栽培、病蟲害防治等大量工作都要靠人工完成，且采摘時間集中在5天左右，采摘期間還需加強巡邏，規模最好不超過66.67公頃最為適宜。二是景觀利用、珍貴木材、國家戰略儲備林等控制在666.67公頃以內。珍貴樹種成熟時間長，要30～50年，撫育、管護要求高，可以重點支持國家戰略儲備林建設拓展到集體林區、林場，實施10～30年的戰略儲備計劃。景觀利用對林相要求高，要能賞花觀景，還需在產品研發、產業鏈拓展上下功夫，均要投入較大的人力、財力，要將規模控制在666.67公頃以內。三是楠竹、闊葉（針闊）混交林（多功能林）等連片集中發展。楠竹集中連片發展擴大規模更利于竹木加工，還可以形成景觀林。闊葉（針闊）混交林要20～30年左右才能成材，對人員管護要求不高，集中成片更有利于機械化作業。

產業質量要提升，創建林產品品牌。一是加快機械化改造，突出集約節約發展。將現代農業技術運用林業中來，鼓勵龍頭企業建立自動灌溉系統、采取機械采挖整帶改良土壤、推廣有害生物防治技術，打造一批標準化示范基地。二是增加產品附加值，突出自主創新。加強與林科大、林科院等科研院校的合作力度，延長原生態產品的產業鏈條，提高精深加工水平和產品綜合利用水平，加強廢渣、廢棄物的循環利用，不斷開發出適合不同人群的綠色生態產品。三是要抓好品牌塑造，突出龍頭帶動。支持龍頭企業實施品牌化發展戰略，鼓勵支持參加“農博會”“森博會”等展會進行推廣推介，打造品牌效應和增加產品的附加值。

三是強化保障，解決好“怎么扶”的問題。

政策上要有突破。針對家庭林場、專業合作社、股份合作林場等新型林業經營主體的扶持政策，要切合實際，并持續扶持3～5年及以上。建議參照《浙江省林業局關于支持工商資本“上山入林”投資林業產業的若干意見》，對林業經營主體流轉林地13.33公頃以上實施林業規模經營的，允許不超過3%用于林業生產用房及相關附屬設施建設。符合林業生產設施條件的道路，可以按照林道審批。對林業產業的中長期貸款要適應林業產業經濟償還的周期，持續給予貸款貼息和貸款周期支持，一般應在15～20年之間，特別是用材林儲備基地建設貸款最長要達到30年。

要素上要搭橋梁。一是健全林權流轉中介服務機構。積極對接湖南省中部林權交易中心，引入有資質的森林資源資產評估公司等，使評估市場更加公開、公平、規范。以農村公共資源交易中心、林權交易中心為主體，完善林地經營權公開交易制度，建立林地經營權流轉的市場體系。二是搭建林業金融服務平臺。加強與金融機構合作，靠前服務，簡化手續，方便林農貸款融資。可在林權交易中心加掛林業金融服務中心，方便林農辦理林權抵押貸款等業務，并與長沙銀行、農商銀行建立相對穩定持續的合作關系。三是強化風險防控。健全森林保險工作體系，推進保險公司市場化參與森林保險。積極鼓勵組織林業企業投保，配套做好保費補貼，第一時間配合做好勘災、理賠工作。建立健全市、縣、鄉林地承包經營糾紛仲裁體系，建立林業法律援助機制，維護農民權益。

業務上要強幫扶。一是對“一縣一特”產業實行全流程指導，配備技術人員進行指導，從項目立項、包裝、評估、招商、落地等環節，由政府出資購買服務，進行全流程指導。二是對林地流轉實行全指導覆蓋。加強林業產業政策的宣傳，幫助林地流轉的經營主體在產業選擇上明確方向、在產品的營銷上建立市場對接機制。三是穩妥推進林權證新證換發工作。以原林權證為基礎，由有關部門安排專業技術人員，按照不動產登記的要素和矢量要求進行現場指界、勘測，確保林權新證順利核發。