淺談行政事業單位內部控制建設的思路建議

楊 靜

一、行政事業單位內部控制建設的重要性

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）、2015年財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）、2016年6月財政部發布的《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號）；《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號）等對行政事業單位內控管理的要求，結合目前大部分行政事業單位內部控制僅停留在制度建設層面還沒有真正落實到各風險管控點的現狀，行政事業單位加強對經濟活動風險的防范和管控，從而合理保證單位經濟活動合法合規、資產管理安全有效、財務信息真實完整，達到有效防范舞弊預防腐敗、提高公共服務效率效果的目標，具有十分重要的意義。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確指出：“對財政資金分配使用，國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”更是把內控建設提升到了全面從嚴治黨和依法依規用權理財的新高度。

二、制度建設

（一）單位層面

單位應當組建由單位負責人擔當組長的內部控制建設領導小組，下設內部控制職能部門或確定內部控制牽頭部門，牽頭部門一般由單位主管財務工作的部門擔當，負責組織協調內控工作。

1.建立單位經濟活動的決策、執行和監督相互分離的機制。

2.建立健全議事決策制度，特別應當明確實行單位領導班子集體決策的重大經濟事項的范圍，如大額資金使用、大宗資產采購、基本建設項目、重大外包業務、對外投資融資業務、重要資產處置等。對于業務復雜、專業性強的經濟活動，還應當聽取專家的意見，組織專家論證和技術咨詢。對于重大經濟事項的決策，應當形成書面決策紀要，并及時歸檔保管。

3.建立健全內部控制關鍵崗位責任制，將職業道德修養和專業勝任能力作為選拔和任用關鍵崗位工作人員的重要標準。嚴格按照規定進行會計機構設置和人員配備，確保不相容崗位相分離、相互制約和相互監督，實行輪崗制度。

4.運用現代科技手段加強內部控制，單位在實施辦公自動化過程中，引進OA流程審批，比如出差審批單、公務接待費審批、用款計劃審批等實行線上流轉，并按業務性質和風險分級設置審批權限。

（二）業務層面

1.預算業務管理

單位財務部門應當正確把握預算編制有關政策，統一部署本單位的預算編報工作。各業務部門在對當年預算執行情況進行分析的基礎上，根據下一年度工作計劃，測算本部門的資金需求，并制定預算績效目標。財務部門負責編制、匯總并上報部門預算和部門決算，組織和監督預算執行，定期報告預算執行情況，提出預算管理工作的建議和措施。各業務部門為預算執行部門，負責項目預算的申報、執行、實施、日常跟蹤管理、績效評價等工作。各業務部門應當嚴格執行批復的預算，自覺接受財務部門的指導與監督。

2.收支業務管理

單位各項收入應全部納入單位預算編制范圍，全面真實反映單位實際收入。各項經費支出必須符合年度部門預算計劃，按月編制用款計劃，保證經費正常支出；經費支出由財務分管領導“一支筆”簽批。各項經費支出必須先申報、后支出，誰用款、誰申請；用款計劃審批按業務性質和風險分級設置審批權限。比如：2000元以下支出，由用款處室會同財務處審定后實施；2000元（含）以上、10000元以下支出，由用款處室填寫用款計劃審批單，經財務處審核，單位分管業務、財務領導審批后實施；10000元（含）以上、50000元以下支出，由用款處室填寫用款計劃審批單，經財務處審核，單位分管業務、財務領導核批，單位領導審批后實施。50000元（含）以上支出，由用款處室填寫用款計劃審批單，經財務處審核，單位分管業務、財務領導和單位領導核批后，遞交單位領導會議審議實施。報銷憑證必須合法合規并附用途說明，由經辦人及所在處（室）長（主任）簽字后交財務部門負責人審核匯總，報財務分管領導簽批同意后報銷。按照審核批準后的支付憑證支付款項，進行會計核算；根據支出憑證及時準確登記賬簿，進行會計核算；對票據不合法、審批手續不規范、違反財務制度的，應及時制止和糾正。

通過對單位收支管理內容，收支的申請、審批權限和流程進行規范，確保各項支出符合法律法規要求，各項支出審批手續完備、資金安全有效使用，強化廉政風險防控機制建設。

3.政府采購業務管理

單位應當按照“先預算、后計劃、再采購”的原則，各業務部門應當按照實際需求提出政府采購預算建議數，財務部門從預算指標額度控制的角度進行匯總平衡。業務部門根據已批復的政府采購預算范圍、數量、金額和要求，編制政府采購執行建議書，由財務部門進行復核，并送單位財務分管領導審批后報財政局采購辦。經批準的采購計劃，由相關處室負責組織實施。

4.資產業務管理

貨幣資金由單位財會部門歸口管理。出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作；按照國家規定統一集中管理銀行賬戶，嚴格按照規定的審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶；加強票據和印章管理；建立現金管控機制，規定庫存現金限額和使用范圍。健全實物資產管理組織體系，建立實物資產歸口單位、崗位責任、授權審批等機制；加強固定資產取得與配置環節控制，固定資產的購置環節控制參考政府采購業務控制，取得后應及時登記，建立臺賬并定期維護；加強日常使用環節控制，建立實物資產日常管理、出租出借、維護保養、清查盤點等控制機制；加強處置環節的控制。

5.合同業務管理

建立合同調查報告制度。在合同簽訂前，相關處（室）應認真調查有意訂立合同的當事人的經濟實力、資質情況、履約能力和信譽等，并出具調查報告。相關處（室）負責人組織人員對合同調查報告進行復核，并將復核情況報告分管領導，研究確定談判對象。合同談判實行聯席制度。相關處（室）應該組織由業務、技術、財務和紀檢監察等部門人員參加的聯席小組進行談判，不得一個人直接與對方進行合同談判。資金額度較大、技術性較強的重大經濟合同，談判前應咨詢外部專家，必要時可聘請外部專家參與合同談判。

6.建設項目業務管理

健全內部管理制度和流程；建設項目立項控制；勘察設計與概預算控制；建設項目招投標控制；建設項目施工管理控制；建設項目竣工控制。對建設項目立項、招投標、資金管理、施工管理進行規范，進一步提高了建設項目的科學性，強化項目實施過程管理，確保優質高效。

內部控制的好壞不僅對財政資金安全性、預算執行剛性和績效評價有效性都有著直接影響，而且與廉政建設、風險防控更有著緊密的聯系。行政事業單位的內部控制還處于逐步完善而且進度緩慢的過程中，這與現代財政制度改革和廉政建設的要求存在一定的差距。內部控制是全方位管控，它雖與財務管理有著千絲萬縷的關系，但又不囿于財務管理的范疇。制度如何設計、內控如何釋放到業務實施過程中，每一個環節的不到位都會影響內控管理的有效性以及風險防范的可控性。建立和完善預算管理、項目管理、收支管理、資產管理、合同管理、采購管理等相關管理制度，完善各職能部門與財務部門的溝通協調機制，通過梳理各項業務的運行流程，明確各部門之間的職責和管理權限，將責任落實到具體部門和責任人，逐步建立內部控制制度的考核和評價機制，以適應現代財政制度改革和廉政建設，具有創新價值和現實意義。