淺析水利專項資金管理存在問題及對策

鄭淑英

一、水利專項資金管理概述

水利專項資金包括財政預(yù)算內(nèi)投資、水利部門收繳的各項規(guī)費收入、銀行發(fā)放的水利項目貸款和農(nóng)民投工投勞款等，具有明確的用途和使用范圍。重大水利工程建設(shè)周期長，小型農(nóng)田水利建設(shè)點分散，工程季節(jié)性施工明顯，社會關(guān)注度高。從橫向看，水利專項資金主要來源預(yù)算內(nèi)公共財政資金，主要涉及財政、水利、農(nóng)業(yè)、國土資源、林業(yè)、扶貧開發(fā)等多個部門，國家也鼓勵社會投資主體參與水利工程建設(shè)。從縱向看，水利專項資金分配鏈條長，涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府。因此，只有全面了解水利專項資金的特性，才能進(jìn)行有效的管理。

二、水利專項資金管理存在的問題

（一）水利專項資金管理的制度不完善

水利專項資金的使用管理辦法很粗放，使用支出并未作出詳細(xì)規(guī)定，執(zhí)行性不強(qiáng)，部分水利項目單位雖然制定了配套的專項資金管理制度，但是制度執(zhí)行不到位，使得管理制度流于形式。比如鄉(xiāng)村水渠、農(nóng)田灌溉、水毀修復(fù)、山地水利等小型農(nóng)田水利項目點多面廣，地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，很難集中建設(shè)，由于沒有完善的資金管理制度，這些小農(nóng)水資金在沒有現(xiàn)場調(diào)研的情況下，直接以定額包干、一次性補(bǔ)助等形式零零散散地補(bǔ)助到基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村，這樣就在資金安排環(huán)節(jié)形成“人情補(bǔ)”，利用人情隨意申報項目，補(bǔ)助隨意性大，最終以偽造的材料完成報銷程序，基層水利干部人才緊缺、專業(yè)技術(shù)薄弱，對資金是否按規(guī)定用途專款專用無法做到有效監(jiān)督。再者，一些貧困地區(qū)由于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村困難，財政財經(jīng)紀(jì)律意識淡薄，擠占挪用專項資金用于發(fā)放津補(bǔ)貼常有發(fā)生，存在較為突出的資金安全隱患，很大程度構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗問題的”高危區(qū)”，這就違背了國家投資水利建設(shè)的初衷，也不能體現(xiàn)政府對貧困地區(qū)農(nóng)民的扶持。

（二）地方配套資金壓力大

“十三五”期間，水利建設(shè)任務(wù)十分繁重，部分項目中央補(bǔ)助投資占比小，增加了地方配套資金的壓力。國家明確規(guī)定水利發(fā)展資金不得用于征地移民、城市景觀、財政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)經(jīng)費、交通工具和辦公設(shè)備購置等方面，意即征地移民拆遷補(bǔ)償?shù)惹捌谫M用只能由地方配套，越是大型的水利項目，其征地拆遷補(bǔ)償款的資金缺口就越大。然而，一些貧困縣、革命老區(qū)縣(含中央蘇區(qū)縣)、民族縣、邊境縣由于自身財力因素，在保工資、保運轉(zhuǎn)的情況下，地方配套資金很難如期到位，省級以上資金投入越多的大型水利項目，地方政府配套資金壓力越大，最終，水利工程項目經(jīng)歷了層層環(huán)節(jié)的審批，千辛萬苦獲得了批復(fù)卻停滯在了征遷前期環(huán)節(jié)，使得大中型水利工程項目不能如期按照年度下達(dá)的“大專項”資金額度完成任務(wù)指標(biāo)。

（三）社會資本投入水利建設(shè)不夠

目前，水利資金來源渠道仍然比較狹窄，公共財政預(yù)算負(fù)擔(dān)比較重，雖然從規(guī)費收入解決了一部分收支平衡問題，但仍然顯得力不從心，社會資本在水資源開發(fā)利用和保護(hù)的投入比較低。地方政府仍然只想著向上“要”，不會向社會“融”。現(xiàn)階段，我國雖然擁有充足的社會資本，但是水利工程項目建設(shè)周期長，投資成本大，回收期長，水價偏低，投資收益率低，導(dǎo)致民間資本利用效率十分低下，僅有少部分民間資本參與水利工程項目之中，在解決水利財政性資金投入不足和地方配套資金不足的資金問題上，社會資本的投入不夠。

（四）水利項目預(yù)算管理不到位

現(xiàn)階段，水利項目資金預(yù)算編制透明程度不夠，使得預(yù)算編制的執(zhí)行結(jié)果與最初的預(yù)算計劃相差較大。一些貧困縣、革命老區(qū)縣(含中央蘇區(qū)縣)為爭取更多的上級補(bǔ)助資金，有意地擴(kuò)大報批規(guī)模和預(yù)算，申報建設(shè)內(nèi)容超過實際建設(shè)內(nèi)容，人為地抬高工程項目的預(yù)算，報“大”建“小”，實際建設(shè)規(guī)模和造價按“小”的來實施。或者，將原已享受過補(bǔ)助資金的項目改頭換面“重復(fù)申報”、將已完工項目作為新建或續(xù)建項目 “以舊頂新”申報，地方干部還以此算成自己的工作業(yè)績。這些被盲目擴(kuò)大、添加的水利項目并未經(jīng)過充分的事前考察，導(dǎo)致在工程施工過程中出現(xiàn)較多的問題，比如資金被挪用被擠占，資金使用效益低，嚴(yán)重影響水利工程的質(zhì)量以及水利單位的社會形象。

三、水利專項資金管理的解決對策

（一）完善水利專項資金管理制度

每筆水利專項資金都有其政策背景、目標(biāo)任務(wù)、實施重點方向及相應(yīng)的資金管理辦法，資金政策意圖明顯，根據(jù)水利項目管理機(jī)制的特點，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項目法人制、招投標(biāo)制、合同管理、施工監(jiān)理、工程驗收五項制度，水利單位基于自身的實際情況，建立完整的內(nèi)部控制體系，內(nèi)控制度應(yīng)重點關(guān)注水利項目在立項、招投標(biāo)、造價、工程建設(shè)、設(shè)計變更、工程驗收、資金撥付等環(huán)節(jié)的管理，深入貫徹落實責(zé)任制，確保資金能夠發(fā)揮最大效益。

（二）加強(qiáng)對資金使用過程的監(jiān)督

水利部要加快水利審計免疫系統(tǒng)建設(shè)，運用現(xiàn)代化的信息手段，結(jié)合日常的內(nèi)部審計，將水利項目資金聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，根據(jù)資金用途跟蹤每一筆資金的流向，強(qiáng)化資金使用的全過程管理，利用系統(tǒng)降低人為操縱的可能，避免資金被擠占挪用，保證資金安全。工程完工要及時驗收，嚴(yán)格按照工程進(jìn)度和審計結(jié)算金額撥付款項，專款專用，水利主管部門要及時發(fā)現(xiàn)水利工程建設(shè)過程中的問題，必要時可以采取中斷撥款或者收回下發(fā)資金的方式來避免違規(guī)行為的出現(xiàn)。

（三）完善專項資金預(yù)算管理

對水利項目的預(yù)算評審要建立公開制度，落實預(yù)算編制責(zé)任，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，確保預(yù)算編制信息的完整性和真實性。 財務(wù)人員要充分了解水利工程的特點，與業(yè)務(wù)技術(shù)部門共同完成預(yù)算編制，保證預(yù)算的合理性和可執(zhí)行性。預(yù)算編制完成之后應(yīng)經(jīng)過水利單位領(lǐng)導(dǎo)層的審核，避免部分員工私自添加未經(jīng)考察的水利工程項目。上級部門要對下級上報的水利項目進(jìn)行調(diào)查審核，根據(jù)調(diào)查核實的數(shù)據(jù)決定下發(fā)款項。另外，在專項資金預(yù)算實際執(zhí)行過程中，將資金預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與人員績效掛鉤，使執(zhí)行人員能夠加大執(zhí)行力度，負(fù)責(zé)監(jiān)督的紀(jì)檢、內(nèi)審人員應(yīng)及時向領(lǐng)導(dǎo)層反饋資金使用管理過程中存在的問題，并積極采取有效措施改進(jìn)。

（四）建設(shè)高素質(zhì)的水利財務(wù)人員隊伍

水利財務(wù)人員要提高服務(wù)意識，主動參與水利項目建設(shè)管理的全過程，改變“重核算、輕管理”的傳統(tǒng)工作方式，建立財務(wù)人員與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的日常協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，提前掌握項目建設(shè)對資金的需求，合理有序地安排項目資金。建議成立水利行業(yè)會計領(lǐng)軍人才庫，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，不斷充實人才庫，做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)和宣傳，特別是要加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)投融資政策、PPP模式政策業(yè)務(wù)上的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，為水利項目資金管理出謀獻(xiàn)策。與此同時，將這一批水利會計人才的先進(jìn)經(jīng)驗推廣開來，為基層水利財務(wù)人員起模范帶頭作用。平時，通過深入基層建設(shè)單位，協(xié)助其組建專業(yè)的財務(wù)管理部門，提升財務(wù)人員的素質(zhì)，使其嚴(yán)格按照專款專用的原則實施工程，同時強(qiáng)化其成本控制意識，有效降低水利工程的建設(shè)成本，全面掌握專項資金的實際使用情況。

（五）鼓勵和吸引社會資本投入水利建設(shè)

目前大型水利項目投融資主體仍為政府，可以建立起以政府為主導(dǎo)，建立水利融資平臺，培育多元化投資主體參與水利工程建設(shè)，有效緩解水利投入不足。鼓勵地方充分利用“過橋”貸款，加快水利工程建設(shè)，通過水權(quán)制度改革，完善水利工程水價形成機(jī)制，加大對水利工程投融資的支持，可以和民間資本合作，采取融資租賃等方式實現(xiàn)雙方共贏，引入綜合實力較強(qiáng)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，給予政策補(bǔ)助，為民間資本的資本注入提供擔(dān)保支持。水利部門上報項目庫，按規(guī)定受理有民間資本投入的建設(shè)項目，通過水利項目投資風(fēng)險低的特點，鼓勵和吸引社會資本參與水資源開發(fā)、利用和保護(hù)。

四、結(jié)束語

總而言之，水利項目建設(shè)種類繁多，技術(shù)復(fù)雜，既要保證工程的安全，更要關(guān)注資金的安全使用，水利部門要當(dāng)提升對水利專項資金管理的重視程度，完善資金管理制度，加強(qiáng)預(yù)算管理，積極鼓勵多渠道資金參與水利建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃，保證每一筆資金都能夠有效落到實處，發(fā)揮水利工程的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。