淺析水利專項資金管理存在問題及對策

鄭淑英

一、水利專項資金管理概述

水利專項資金包括財政預算內投資、水利部門收繳的各項規費收入、銀行發放的水利項目貸款和農民投工投勞款等，具有明確的用途和使用范圍。重大水利工程建設周期長，小型農田水利建設點分散，工程季節性施工明顯，社會關注度高。從橫向看，水利專項資金主要來源預算內公共財政資金，主要涉及財政、水利、農業、國土資源、林業、扶貧開發等多個部門，國家也鼓勵社會投資主體參與水利工程建設。從縱向看，水利專項資金分配鏈條長，涉及中央、省、市、縣、鄉五級政府。因此，只有全面了解水利專項資金的特性，才能進行有效的管理。

二、水利專項資金管理存在的問題

（一）水利專項資金管理的制度不完善

水利專項資金的使用管理辦法很粗放，使用支出并未作出詳細規定，執行性不強，部分水利項目單位雖然制定了配套的專項資金管理制度，但是制度執行不到位，使得管理制度流于形式。比如鄉村水渠、農田灌溉、水毀修復、山地水利等小型農田水利項目點多面廣，地處偏遠地區，很難集中建設，由于沒有完善的資金管理制度，這些小農水資金在沒有現場調研的情況下，直接以定額包干、一次性補助等形式零零散散地補助到基層鄉(鎮)、村，這樣就在資金安排環節形成“人情補”，利用人情隨意申報項目，補助隨意性大，最終以偽造的材料完成報銷程序，基層水利干部人才緊缺、專業技術薄弱，對資金是否按規定用途專款專用無法做到有效監督。再者，一些貧困地區由于鄉(鎮)、村困難，財政財經紀律意識淡薄，擠占挪用專項資金用于發放津補貼常有發生，存在較為突出的資金安全隱患，很大程度構成了經濟犯罪和腐敗問題的”高危區”，這就違背了國家投資水利建設的初衷，也不能體現政府對貧困地區農民的扶持。

（二）地方配套資金壓力大

“十三五”期間，水利建設任務十分繁重，部分項目中央補助投資占比小，增加了地方配套資金的壓力。國家明確規定水利發展資金不得用于征地移民、城市景觀、財政補助單位人員經費和運轉經費、交通工具和辦公設備購置等方面，意即征地移民拆遷補償等前期費用只能由地方配套，越是大型的水利項目，其征地拆遷補償款的資金缺口就越大。然而，一些貧困縣、革命老區縣(含中央蘇區縣)、民族縣、邊境縣由于自身財力因素，在保工資、保運轉的情況下，地方配套資金很難如期到位，省級以上資金投入越多的大型水利項目，地方政府配套資金壓力越大，最終，水利工程項目經歷了層層環節的審批，千辛萬苦獲得了批復卻停滯在了征遷前期環節，使得大中型水利工程項目不能如期按照年度下達的“大專項”資金額度完成任務指標。

（三）社會資本投入水利建設不夠

目前，水利資金來源渠道仍然比較狹窄，公共財政預算負擔比較重，雖然從規費收入解決了一部分收支平衡問題，但仍然顯得力不從心，社會資本在水資源開發利用和保護的投入比較低。地方政府仍然只想著向上“要”，不會向社會“融”。現階段，我國雖然擁有充足的社會資本，但是水利工程項目建設周期長，投資成本大，回收期長，水價偏低，投資收益率低，導致民間資本利用效率十分低下，僅有少部分民間資本參與水利工程項目之中，在解決水利財政性資金投入不足和地方配套資金不足的資金問題上，社會資本的投入不夠。

（四）水利項目預算管理不到位

現階段，水利項目資金預算編制透明程度不夠，使得預算編制的執行結果與最初的預算計劃相差較大。一些貧困縣、革命老區縣(含中央蘇區縣)為爭取更多的上級補助資金，有意地擴大報批規模和預算，申報建設內容超過實際建設內容，人為地抬高工程項目的預算，報“大”建“小”，實際建設規模和造價按“小”的來實施。或者，將原已享受過補助資金的項目改頭換面“重復申報”、將已完工項目作為新建或續建項目 “以舊頂新”申報，地方干部還以此算成自己的工作業績。這些被盲目擴大、添加的水利項目并未經過充分的事前考察，導致在工程施工過程中出現較多的問題，比如資金被挪用被擠占，資金使用效益低，嚴重影響水利工程的質量以及水利單位的社會形象。

三、水利專項資金管理的解決對策

（一）完善水利專項資金管理制度

每筆水利專項資金都有其政策背景、目標任務、實施重點方向及相應的資金管理辦法，資金政策意圖明顯，根據水利項目管理機制的特點，應嚴格執行項目法人制、招投標制、合同管理、施工監理、工程驗收五項制度，水利單位基于自身的實際情況，建立完整的內部控制體系，內控制度應重點關注水利項目在立項、招投標、造價、工程建設、設計變更、工程驗收、資金撥付等環節的管理，深入貫徹落實責任制，確保資金能夠發揮最大效益。

（二）加強對資金使用過程的監督

水利部要加快水利審計免疫系統建設，運用現代化的信息手段，結合日常的內部審計，將水利項目資金聯網監控，根據資金用途跟蹤每一筆資金的流向，強化資金使用的全過程管理，利用系統降低人為操縱的可能，避免資金被擠占挪用，保證資金安全。工程完工要及時驗收，嚴格按照工程進度和審計結算金額撥付款項，專款專用，水利主管部門要及時發現水利工程建設過程中的問題，必要時可以采取中斷撥款或者收回下發資金的方式來避免違規行為的出現。

（三）完善專項資金預算管理

對水利項目的預算評審要建立公開制度，落實預算編制責任，加強溝通協調，確保預算編制信息的完整性和真實性。 財務人員要充分了解水利工程的特點，與業務技術部門共同完成預算編制，保證預算的合理性和可執行性。預算編制完成之后應經過水利單位領導層的審核，避免部分員工私自添加未經考察的水利工程項目。上級部門要對下級上報的水利項目進行調查審核，根據調查核實的數據決定下發款項。另外，在專項資金預算實際執行過程中，將資金預算執行結果與人員績效掛鉤，使執行人員能夠加大執行力度，負責監督的紀檢、內審人員應及時向領導層反饋資金使用管理過程中存在的問題，并積極采取有效措施改進。

（四）建設高素質的水利財務人員隊伍

水利財務人員要提高服務意識，主動參與水利項目建設管理的全過程，改變“重核算、輕管理”的傳統工作方式，建立財務人員與相關業務部門的日常協調溝通機制，提前掌握項目建設對資金的需求，合理有序地安排項目資金。建議成立水利行業會計領軍人才庫，加強人才培養，不斷充實人才庫，做好業務培訓和宣傳，特別是要加強對金融機構投融資政策、PPP模式政策業務上的學習培訓，為水利項目資金管理出謀獻策。與此同時，將這一批水利會計人才的先進經驗推廣開來，為基層水利財務人員起模范帶頭作用。平時，通過深入基層建設單位，協助其組建專業的財務管理部門，提升財務人員的素質，使其嚴格按照專款專用的原則實施工程，同時強化其成本控制意識，有效降低水利工程的建設成本，全面掌握專項資金的實際使用情況。

（五）鼓勵和吸引社會資本投入水利建設

目前大型水利項目投融資主體仍為政府，可以建立起以政府為主導，建立水利融資平臺，培育多元化投資主體參與水利工程建設，有效緩解水利投入不足。鼓勵地方充分利用“過橋”貸款，加快水利工程建設，通過水權制度改革，完善水利工程水價形成機制，加大對水利工程投融資的支持，可以和民間資本合作，采取融資租賃等方式實現雙方共贏，引入綜合實力較強的擔保機構，給予政策補助，為民間資本的資本注入提供擔保支持。水利部門上報項目庫，按規定受理有民間資本投入的建設項目，通過水利項目投資風險低的特點，鼓勵和吸引社會資本參與水資源開發、利用和保護。

四、結束語

總而言之，水利項目建設種類繁多，技術復雜，既要保證工程的安全，更要關注資金的安全使用，水利部門要當提升對水利專項資金管理的重視程度，完善資金管理制度，加強預算管理，積極鼓勵多渠道資金參與水利建設，統籌規劃，保證每一筆資金都能夠有效落到實處，發揮水利工程的社會效益和經濟效益。