中國第二次土地調(diào)查以來省域耕地利用時空變化

趙育恒， 譚永忠

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院 土地管理系， 浙江 杭州 310058； 2.浙江大學(xué) 土地與國家發(fā)展研究院， 浙江 杭州 310058)

土地利用/土地覆被變化(LUCC)是人類活動與自然地理環(huán)境相互作用與過程最直接的表現(xiàn)形式，同時也是人類活動與地球陸表自然生態(tài)系統(tǒng)相互反饋與作用的直接體現(xiàn)[1]。作為人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性土地資源[2]和重要的人為土地利用景觀[3-4]，耕地的利用與變化狀況反映著人類活動對土地利用的干預(yù)狀況。伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，建設(shè)用地大量占用耕地，以管理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)角度深層次分析耕地利用狀況，結(jié)合地理學(xué)視角深刻挖掘耕地利用時空變化格局隱含的規(guī)律和過程，逐漸成為學(xué)術(shù)界重要的研究課題，也是面向國家戰(zhàn)略需求，契合糧食安全與耕地保護(hù)等政策實施與評估參考[5]，以發(fā)揮現(xiàn)實綜合研究價值的重要領(lǐng)域[6-7]。

通過對國內(nèi)外已有研究的綜合梳理和分析，基于耕地利用的特殊性和基礎(chǔ)保障性重要作用[2]，不同的學(xué)者主要借助于3S技術(shù)、遙感影像及社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)等資料，立足于不同區(qū)域尺度、差異性時間序列間的對比分析進(jìn)行系統(tǒng)研究，從而對耕地資源的利用和變化進(jìn)行針對性的解釋和政策解讀。①從土地利用/土地覆被變化(LUCC)[8-9]的角度入手，將耕地利用變化和景觀格局[10]置于土地利用變化的范疇，結(jié)合地理學(xué)理論綜合運用GIS、遙感解譯數(shù)據(jù)等手段研究經(jīng)濟快速發(fā)展背后土地利用變化的空間/時間格局特征和過程[1,11-15]，是土地利用覆被研究的重要內(nèi)容[16]； ②著眼于耕地資源的利用，分析耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量變化，以計量經(jīng)濟與統(tǒng)計學(xué)為紐帶研究人類活動如社會經(jīng)濟因素[17-18]和自然因素如氣候變化等[3,19]對耕地資源變化的驅(qū)動機制[5,20-21]與耦合影響機理，致力于耕地保護(hù)和可持續(xù)協(xié)調(diào)利用[22-23]； ③從政策變遷和耕地保護(hù)的視角，通過社會學(xué)的思維比較分析耕地資源變化情況[24]和政策實施效果，尋求政策制定邏輯及行為演變過程和耕地現(xiàn)實狀況與數(shù)量質(zhì)量之間的關(guān)系及平衡動態(tài)影響[2,25-27]。

總體來看，基于遙感、GIS等技術(shù)手段和社會經(jīng)濟統(tǒng)計方法，圍繞耕地為核心的保護(hù)[28]、利用等空間格局[29]、時間動態(tài)[30]、時空演變特征[4, 6, 16, 31]和指數(shù)模型方法研究[32]，輔以耕地保護(hù)政策的思考，國內(nèi)外學(xué)者已取得豐富成果。然而從目前的研究進(jìn)展來看，近年來針對強大耕地保護(hù)政策背景下省域單元的耕地資源利用與變化研究有所欠缺，尤其是在全國第二次土地調(diào)查的階段性數(shù)據(jù)更新以來，統(tǒng)一標(biāo)度下較新時段針對政策演變效果等耕地資源狀況的響應(yīng)尚需進(jìn)一步完善。雖然一些研究通過中低分辨率遙感圖像的土地利用數(shù)據(jù)開展了一定程度的研究，但遙感數(shù)據(jù)存在能直接解譯內(nèi)容有限、分辨率不同、人工解譯誤差等局限[33]，且對耕地內(nèi)部類型(水田、水澆地、旱地)的細(xì)分誤差更甚；此外很少有研究使用來自國家土地調(diào)查的準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)，特別是2009年的第二次全國土地調(diào)查，并遵循土地利用變化調(diào)查，重點關(guān)注國家規(guī)模的土地變化和省域耕地利用[5]。由此，對中國耕地隨時間變化規(guī)律的認(rèn)識及其空間分布變化趨勢的把握成為重要的研究內(nèi)容，且對于研究區(qū)域耕地保護(hù)與統(tǒng)籌認(rèn)識、糧食安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展也有重要的指導(dǎo)意義[28, 31]。

中國實行全世界最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度[2]，耕地合理利用與科學(xué)保護(hù)至關(guān)重要[20, 34]，而耕地變化的動態(tài)監(jiān)測及其時空格局變化過程識別也受到廣泛關(guān)注[18, 21, 35]。鑒于此，筆者利用統(tǒng)一標(biāo)度下2009—2016年耕地利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從全國省域尺度[36]入手分析，在GIS技術(shù)的支持下闡述和揭示現(xiàn)有嚴(yán)格耕地保護(hù)政策要求下，中國第二次土地調(diào)查以來耕地利用的時空特征和變化過程[23]，重點討論人類活動背景下時空維度上的耕地利用面積、分布、規(guī)模等的變化規(guī)律，以期尋求促進(jìn)耕地資源可持續(xù)利用的針對性政策改進(jìn)措施與差別化建議。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文研究所用的數(shù)據(jù)主要包括全國第二次土地調(diào)查以來(2009—2016年)各省級尺度(不含中國香港、澳門和臺灣)土地利用數(shù)據(jù)，同時包含全國省域單元的矢量中國地圖數(shù)據(jù)。其中，土地利用變化數(shù)據(jù)取自基于“第二次全國土地調(diào)查和年度全國土地變更調(diào)查”成果更新的“土地調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)平臺”，輔以《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》核準(zhǔn)校對；中國省級尺度矢量地圖數(shù)據(jù)通過“中國地圖出版社”獲取。需要說明的是，本文綜合選定第二次全國土地調(diào)查以來(2009—2016年)的同尺度標(biāo)準(zhǔn)耕地數(shù)據(jù)作為目標(biāo)研究數(shù)據(jù)，是基于以下考慮：①全國第二次土地調(diào)查于2007年7月1日全面啟動，于2009年完成，采用了不同的土地利用現(xiàn)狀分類體系；②調(diào)查手段與技術(shù)有所革新，在時隔4 a后調(diào)查成果數(shù)據(jù)公布時與此前數(shù)據(jù)有較大差異，尤其是耕地面積的“增加”[24, 36]，數(shù)據(jù)之間沒有可比性[27]。耕地資源數(shù)量變化不僅是準(zhǔn)確刻畫中國土地利用與覆被變化必不可少的內(nèi)容，同時也是關(guān)系到中國耕地安全與糧食安全的重大問題[37]，因此為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、連續(xù)性與可比性，選定2009年全國第二次土地調(diào)查以來的數(shù)據(jù)成果。

1.2 研究方法

1.2.1 耕地利用變化分析

(1) 耕地動態(tài)度與相對變化率。動態(tài)度可以反映土地利用變化速率的區(qū)域差異，定量描述土地利用的年變化[12, 16]。鑒于耕地關(guān)系到區(qū)域糧食安全而具有的重要戰(zhàn)略意義[25, 38]備受研究關(guān)注，為了有針對性的反映“二調(diào)”以來耕地面積的變化幅度與變化速度及區(qū)域土地利用變化中的類型差異，本文采用單一土地利用類型耕地動態(tài)度描述2009—2016年研究時段內(nèi)耕地面積的變化結(jié)果[32]。

(1)

式中：K為研究時段內(nèi)耕地動態(tài)度；Ua，Ub為研究區(qū)初期(2009年)及末期(2016年)耕地利用的面積(hm2)；T為研究時段，當(dāng)設(shè)定為年時，模型結(jié)果表示該區(qū)域耕地利用的年變化率。本文在具體計算過程中，以全國省域尺度為計算單元。

動態(tài)度可以直觀地反映耕地變化的幅度與速度[28]，是比較簡單和常用的指數(shù)分析模型。為體現(xiàn)區(qū)域差異并對耕地的空間形式作進(jìn)一步分析，采用土地利用類型的相對變化率[32]。相對變化率通過將局部地區(qū)的類型變化率與全區(qū)的類型變化率比較分析，用以反映研究區(qū)內(nèi)特定土地利用類型變化的區(qū)域差異[21]。

(2)

式中：Ka，Kb為局部區(qū)域耕地研究期初及期末的面積(hm2)；Ca，Cb為全研究區(qū)耕地研究期初及期末的面積(hm2)。通過對耕地面積差值取絕對值從而屏蔽變化方向帶來的混亂，便于局部區(qū)域間的比較，以揭示耕地變化的區(qū)域差異。

(2) 空間分區(qū)。耕地具有極其重要的基礎(chǔ)保障作用，近年來有關(guān)耕地利用與保護(hù)的省際政策不斷加強。為更好體現(xiàn)耕地利用與變化區(qū)域特征及差異[11]，本文將全國31個省/直轄市/自治區(qū)分為華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北7大區(qū)域[24]進(jìn)行分析。需要注意的是，當(dāng)前無論是省域研究單元還是對中國華東地區(qū)、華南地區(qū)等“七大分區(qū)”的劃分均未包括中國香港、中國澳門和中國臺灣，這3個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有特殊性且數(shù)據(jù)來源受限故被單列。(七大地理分區(qū)：華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北，不含中國香港、中國澳門、中國臺灣。華北地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古；東北地區(qū)包括遼寧、吉林、黑龍江；華東地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東；華中地區(qū)包括河南、湖北、湖南；華南地區(qū)包括廣東、廣西、海南；西南地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏；西北地區(qū)包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。)

1.2.2 ESDA空間分析 空間分析是對地理空間現(xiàn)象的定量研究[34]，探索性空間數(shù)據(jù)分析(ESDA)則是地理學(xué)在空間數(shù)據(jù)處理與分析的重要應(yīng)用，是衡量自然或社會經(jīng)濟現(xiàn)象空間關(guān)聯(lián)性的重要方法[39]。GIS空間分析技術(shù)為開展區(qū)域耕地利用變化的空間分析提供了強有力的技術(shù)支持。利用ArcGIS空間探索性數(shù)據(jù)分析，主要對全國各省域單元耕地面積和分布進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和空間表達(dá)。通過省域單元空間尺度的行政區(qū)劃代碼和名稱將處理的耕地面積數(shù)據(jù)，利用關(guān)聯(lián)分析方法與相應(yīng)的空間數(shù)據(jù)建立連接，實現(xiàn)空間區(qū)劃單元與統(tǒng)計屬性數(shù)據(jù)的一體化[24, 36]；借助ArcGIS 10.2操作平臺進(jìn)一步對耕地的利用和變化情況實現(xiàn)空間分析與可視化表達(dá)。

2 結(jié)果與分析

2.1 耕地利用變化面積分析

全國第二次土地調(diào)查以來，2009年全國耕地總面積為1.353 8×108hm2，2016年全國耕地總面積為1.349 2×108hm2(見表1)。研究期間全國耕地總面積呈持續(xù)減少趨勢，共減少耕地4.64×105hm2，耕地面積減少下降比率為0.34%。

從省域單元上分析，31個省/直轄市/自治區(qū)(不含中國香港、澳門、臺灣)中有22個省域單元耕地面積呈減少下降趨勢，占全國總數(shù)的一半以上[6]；9個省級單位耕地面積略有增加，主要集中于經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達(dá)和耕地占補平衡異地轉(zhuǎn)移的目標(biāo)地區(qū)如內(nèi)蒙古、西藏、新疆等。值得注意的是，經(jīng)濟最為發(fā)達(dá)的上海市和廣東省在2009—2016年期間耕地總面積略有增加，這與當(dāng)?shù)赝菩械母乇Ｗo(hù)政策和保障措施息息相關(guān)，尤其是廣東省自下而上耕地保護(hù)經(jīng)濟補償實踐與上海市各級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書共同責(zé)任體系的落實。

從中國傳統(tǒng)的七大地理分區(qū)[24]的變化上看，華北、東北、華東、華中、西南5個地區(qū)耕地面積減少，僅有華南和西北地區(qū)耕地面積相對維持穩(wěn)定。期間華東地區(qū)減少耕地面積最多，共減少耕地1.66×105hm2，約占全國耕地減少總面積的1/3；減少耕地速率和幅度最劇烈的是華中地區(qū)，其耕地動態(tài)度為0.10%，相對變化率為2.40。華南與西北地區(qū)耕地增加的速率差異較小，但基于自然本底原始耕地面積差異，華南地區(qū)耕地的相對變化較西南更為劇烈。

表1 中國2009-2016年間耕地面積變化情況

注：括號內(nèi)數(shù)據(jù)分別是各大地理分區(qū)的總體耕地動態(tài)度與總體相對變化率。

從耕地變化的幅度和速度分析，耕地動態(tài)度K和相對變化率R定量反映了耕地利用的變化狀況(見表1)。省域單元尺度中，北京、天津和重慶是耕地減少變化最快的地區(qū)，耕地動態(tài)度分別為0.60%，0.29%和0.29%，遠(yuǎn)超全國平均水平0.04%；作為直轄市，具有優(yōu)越的經(jīng)濟、政治發(fā)展條件和政策先行優(yōu)勢，社會經(jīng)濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化迅猛推進(jìn)的背后無疑對耕地造成了大量的侵占。然而，作為經(jīng)濟發(fā)展較發(fā)達(dá)的廣東省，其耕地動態(tài)度為0.37%，卻成為了耕地面積增長變化最快的省域，是增長速度次快卻經(jīng)濟發(fā)展落后的新疆維吾爾自治區(qū)(0.23%)的1.5倍之多，其背后的原因和機理值得進(jìn)一步深入研究，可能的原因在于：一是地區(qū)性的基本農(nóng)田保護(hù)補貼機制，諸如激勵性耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)優(yōu)惠政策等耕地保護(hù)措施的貫徹執(zhí)行，對耕地利用的經(jīng)濟補償性措施使得基本農(nóng)田得以有效保護(hù)并促進(jìn)了耕地質(zhì)量的維持；二是土地利用效率的提高與耕地監(jiān)察保護(hù)體制機制的健全完善，政府的主動作為與土地要素的投入發(fā)揮了不可替代的作用。此外，相對變化率R則指示出華東和華中地區(qū)是耕地面積相對變化幅度最快的地區(qū)，北京市和廣東省則是耕地面積相對變化幅度最快的省域單元，基于自然本底耕地資源稟賦的差異和耕地變化速度的影響，不同的區(qū)域相對變化幅度具有較為顯著的差異性特征，為耕地資源利用變化的研究提供了有效的借鑒和參考。

2.2 耕地利用變化類型分析

從耕地利用類型的構(gòu)成[31]和指數(shù)模型的分析結(jié)果來看，不同的省域單元與區(qū)域耕地面積變化呈現(xiàn)地區(qū)差異化的特征。2009—2016年期間，全國尺度耕地類型中的旱地是唯一減少的耕地類型，共減少8.19×105hm2；水田和水澆地則分別增加2.41×105hm2和1.15×105hm2，其增長幅度遠(yuǎn)小于旱地減少幅度，最終引致全國耕地面積的減少(見表2)。

其中，東北是“貢獻(xiàn)”旱地減少最多的地區(qū)，達(dá)8.33×105hm2；有趣的是，東北也是“貢獻(xiàn)”水田增長最多的地區(qū)，達(dá)7.28×105hm2。這表明，“二調(diào)”以來，東北是耕地內(nèi)部利用類型變化和轉(zhuǎn)換最為劇烈和頻繁的地區(qū)，伴隨著早期不健全不完善的跨省“省際間異地占補平衡(耕地占補平衡指標(biāo)跨省交易)”政策實施，東北地區(qū)憑借其耕地資源稟賦無疑成為了經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的政策實施目標(biāo)導(dǎo)向區(qū)；與此同時，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，該區(qū)耕地被建設(shè)用地的占用發(fā)展壓力和跨省占補平衡的市場交易推力使得東北地區(qū)在市場經(jīng)濟[40]的調(diào)節(jié)與激勵下，受比較利益的驅(qū)動，耕地利用類型逐漸由市場價值較低的旱地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋灰變r值較高的水田；此外，政府為了農(nóng)民增收的政績效果也有意政策引導(dǎo)，符合多方共同利益，由此造成了人為市場定向激勵耕地內(nèi)部利用類型的轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)類型變化的不均衡[41]。

與此同時，在引進(jìn)耐寒稻種和農(nóng)田水利設(shè)施保障前提下，局部區(qū)域也因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整使得水田旱地互轉(zhuǎn)和水田墾造面積增加，成為近年來東北地區(qū)耕地變化較為明顯的區(qū)域特征[6,42]，這與劉紀(jì)遠(yuǎn)等[1,11]通過遙感數(shù)據(jù)分析的結(jié)果相一致。值得反思的是，在帶來東北地區(qū)“糧倉(水稻)”等糧食產(chǎn)量提高的同時，一方面糧食重心的潛在轉(zhuǎn)移進(jìn)一步凸顯耕地保護(hù)和糧食安全的戰(zhàn)略高度[36,43]，且需要對此變化引起進(jìn)一步的關(guān)注警覺和科學(xué)研究；另一方面，耕地內(nèi)部類型的人為干預(yù)定向轉(zhuǎn)換無疑也為東北地區(qū)不均衡的水源條件供給和生態(tài)保護(hù)等帶來莫大的隱患和巨大的不協(xié)調(diào)性承載壓力[24,27,41,43]。

表2 中國2009-2016年區(qū)域耕地類型變化

2.3 耕地利用變化時空分析

從時空兩個維度上分析2009—2016年全國省域耕地資源分布的變化。全國第二次土地調(diào)查以來，雖然耕地面積總體上呈逐年減少的趨勢，但廣域上呈現(xiàn)不顯著狀態(tài)，且并未影響總體的耕地資源分布格局。耕地的空間分布主要受環(huán)境因素的影響，不同地理環(huán)境下耕地變化的劇烈程度也不同[16]；中國目前的有效耕地利用資源在空間上主要分布于東北、華北地區(qū)以及華中、華東的部分省域(河南、山東省等)，依托于天然的流域水源、平原地勢等地理環(huán)境優(yōu)勢，上述地區(qū)構(gòu)成了中國主要的耕地資源利用空間分區(qū)；同時與中國省域耕地資源“東高西低，北高南低”的ESDA趨勢面[34, 44]地理分布空間分異結(jié)果相對應(yīng)，在保障全國和區(qū)域性糧食供給和糧食安全方面具有重要作用。2009—2016年期間，中國耕地面積總體變化不大，基于嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的執(zhí)行與耕地保護(hù)紅線的壓力，中國“二調(diào)”以來除部分省域出現(xiàn)一定的耕地資源減少外總體上呈現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性(表1—2)；一定程度上遏制了耕地資源的急劇減少[11]，發(fā)揮了一定的政策效果。制度和政策是造成耕地利用時間變化和空間分布格局的重要調(diào)控因素[23]。

從時間序列角度分析全國內(nèi)部省域單元耕地的變化幅度差異性，2009—2016年除少數(shù)省份耕地面積增加外，31個省域單元絕大部分呈現(xiàn)耕地面積減少的趨勢和結(jié)果，且不同區(qū)域和空間行政單元之間呈現(xiàn)出較強的地區(qū)差異化特征(見表3)。

研究期間，新疆增加耕地面積最多，共增加耕地面積9.34×104hm2，受當(dāng)?shù)鼐G洲農(nóng)業(yè)的發(fā)展，周邊耕地大量開墾，且開墾強度和面積遠(yuǎn)大于西部地區(qū)中退耕還林還草工程的強度和范圍，因此研究期間新疆耕地呈現(xiàn)大幅增加的特征[11]；其次分別為廣東省(7.54×104hm2)和內(nèi)蒙古自治區(qū)(6.87×104hm2)。而耕地面積減少位居前三的分別是華中地區(qū)的河南省8.10×104hm2，湖北省7.78×104hm2和東北地區(qū)的遼寧省6.74×104hm2，累計減少耕地面積占研究期間全國耕地減少總面積的50%左右。分析得知，研究期間減少最多的華中地區(qū)耕地減少主要是受“中部崛起”戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移和國家生態(tài)保護(hù)工程實施，以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，建設(shè)用地大規(guī)模擴張和退耕還林還草占用大量耕地所致[11, 16]；東北地區(qū)則是基于原始耕地資源稟賦受早期不均衡的耕地占補轉(zhuǎn)移和政策調(diào)控影響。

表3 中國2009-2016年時期內(nèi)耕地面積增減變化 104 hm2

較為特殊和值得關(guān)注的是，除耕地面積持續(xù)增加或保持的省份外，研究期間在耕地面積減少的省份中，部分省份耕地面積并非連續(xù)性的一直減少，尤其是在2012—2013年和2014—2015年時間段則出現(xiàn)了短暫性的耕地維持甚至少許增加(見表3)，耕地減少的趨勢一定程度上得以減弱。進(jìn)一步分析可知，2012年黨的十八大以來，耕地保護(hù)工作制度化、科學(xué)化和信息化管理水平明顯提升，形成了以用途管制為核心，以永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)、土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)制度體系[2]；尤其是2012年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》標(biāo)志著中國耕地保護(hù)政策正式進(jìn)入數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”階段。此外，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、重大工程和示范省建設(shè)、耕地質(zhì)量管護(hù)、耕保補償機制建設(shè)、占補平衡動態(tài)管理、經(jīng)濟激勵措施、共同責(zé)任機制創(chuàng)新等耕地保護(hù)新機制的建立與完善[16]，探索出一條“管控性、建設(shè)性和激勵性保護(hù)”多措并舉的耕保之路，對加強耕地保護(hù)和嚴(yán)守耕地紅線發(fā)揮了至關(guān)重要的作用；政策調(diào)控成為導(dǎo)致中國耕地利用變化及其時空差異的重要原因[5-6,37]。

3 討 論

本文利用全國和省級年度耕地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，著眼于全國第二次土地調(diào)查的實施社會背景，對2009—2016年全國和省域耕地面積和利用的時空變化特征進(jìn)行了分析，更加科學(xué)和準(zhǔn)確地揭示了強大耕地保護(hù)政策要求下中國的耕地利用現(xiàn)狀及變化規(guī)律。相比已有研究，更進(jìn)一步突出“二調(diào)”新階段新數(shù)據(jù)社會背景下耕地利用的時序變化特征和空間格局的變化。

(1) 由于篇幅和數(shù)據(jù)的限制，本文僅從宏觀視角對全國省域尺度耕地分布格局及時空變化進(jìn)行了分析，未能具體進(jìn)一步細(xì)化到微觀市域和縣域空間行政單元的耕地變化，這也是后期將繼續(xù)的研究；與此同時，隨著政策的完善和進(jìn)步，自然條件影響下的耕地質(zhì)量和地力維持也愈發(fā)重要，耕地利用數(shù)量質(zhì)量雙重管控成為重要的趨勢。當(dāng)然，立足于廣域“二調(diào)”宏觀政策背景下的耕地變化時空格局分析，特別是耕地變化動態(tài)監(jiān)測受到廣泛關(guān)注[21]，本研究對省域單元的耕地利用變化和全域政策參考分析、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)布局仍然具有重要的參考價值和借鑒意義。受人類活動和定向干預(yù)布局的影響，研究期間耕地格局“北增南減”，違背自然稟賦分布格局，這是不正常的現(xiàn)象，有悖于區(qū)域水熱自然條件與耕地利用的資源匹配性，關(guān)系耕地合理利用的廣域分布格局和長久的區(qū)域發(fā)展可持續(xù)性，因此準(zhǔn)確分析耕地資源在省域上的變化特征意義重大。

(2) 本文揭示出政策調(diào)控對耕地利用時空變化的調(diào)控影響，但政策的實施效果和制度設(shè)計仍有待完善。例如在省域耕地保護(hù)中，耕地“占補平衡”制度[25]尚需進(jìn)一步加強科學(xué)化設(shè)計以調(diào)整并解決耕地空間格局與分布的不協(xié)調(diào)性及在生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟發(fā)展等方面的區(qū)域均衡性問題等[5,31]；與此同時，針對異質(zhì)省域間呈現(xiàn)的耕地利用變化時序差異性、變動性特征，及時跟進(jìn)耕地動態(tài)變化規(guī)律適時調(diào)控區(qū)域性政策以引導(dǎo)耕地合理利用。隨著耕地保護(hù)制度的不斷完善和發(fā)展，越來越多的學(xué)者逐漸認(rèn)可和青睞于永久基本農(nóng)田保護(hù)制度體系的研究，以永久基本農(nóng)田的管控實現(xiàn)耕地資源的保護(hù)[30]，由相對態(tài)“占補平衡”到絕對態(tài)“基本農(nóng)田”，從而健全耕地保護(hù)制度體系，完善制度設(shè)計。

4 結(jié)論與建議

(1) 耕地是糧食生產(chǎn)的重要約束性資源，耕地數(shù)量安全是糧食安全的基本保障，得益于適時動態(tài)地政策調(diào)控，中國耕地面積總體保持穩(wěn)定。研究結(jié)果表明，2009—2016年期間耕地數(shù)量逐漸減少，全國耕地面積由2009年的1.353 8×108hm2減至2016年的1.349 2×108hm2，共減少4.64×105hm2，平均每年減少耕地面積5.80×104hm2。中國第二次土地調(diào)查以來，得益于技術(shù)工具的改進(jìn)使得中國對全國及各省域的耕地資源數(shù)量、規(guī)模、分布、變化等有了較為準(zhǔn)確和明晰的統(tǒng)計與認(rèn)識，從而可以有針對性和戰(zhàn)略性的采取一定的耕地保護(hù)政策和調(diào)控措施，抑制耕地急劇減少趨勢、保證合理的耕地資源數(shù)量和分布。

(2) 中國耕地面積的增減變化和耕地資源的分布具有較為明顯的空間性，二者局部呈現(xiàn)較強的區(qū)域差異性，總體則呈現(xiàn)一定的趨同性。結(jié)果表明，中國第二次土地調(diào)查以來，耕地面積的減少主要集中于華中地區(qū)如湖北、河南等省份和東北地區(qū)如遼寧省等，而耕地面積的短期增加則主要集中在內(nèi)蒙古、新疆和廣東等省域。在耕地資源的空間分布上，全國耕地資源集中于華北、東北地區(qū)及部分華中、華東區(qū)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江、吉林省等則是耕地面積最多的省域。分析發(fā)現(xiàn)，耕地面積減少最多的省域多半是耕地面積集中的區(qū)域，且上述區(qū)域承擔(dān)著龐大的糧食生產(chǎn)和供給保障壓力，但與地域水熱資源并不匹配，并面臨資源逐步減少的風(fēng)險，對耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的不良影響，配合糧食生產(chǎn)布局與重心的潛在轉(zhuǎn)移，耕地利用亟需科學(xué)優(yōu)化引導(dǎo)和調(diào)整布局管控。

(3) 耕地利用與保護(hù)政策的施行需要進(jìn)一步完善的制度設(shè)計與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。研究結(jié)果顯示，政策的施行對耕地資源分布和利用起到了一定的作用，一定程度上抑制了耕地資源的持續(xù)和急劇減少，對耕地保護(hù)發(fā)揮了一定的政策效果。然而隨著時間推移，耕地面積的減少趨勢呈現(xiàn)反彈，最終難以有效遏制和解決耕地減少的問題；與此同時，受政策調(diào)控影響，在空間上基于省域間的耕地占補平衡使得耕地資源的分布格局差異和矛盾進(jìn)一步顯化，有悖于區(qū)域均衡發(fā)展和生態(tài)安全保護(hù)。因此，要積極把控跟進(jìn)耕地動態(tài)變化特征和區(qū)域差異，采取差別化的政策引導(dǎo)措施；耕地利用方式亟待由短期過度性利用向長久保護(hù)型利用轉(zhuǎn)變；著力促進(jìn)耕地集約節(jié)約利用，進(jìn)一步科學(xué)優(yōu)化耕地保護(hù)決策和政策實施。

耕地保護(hù)是關(guān)系國計民生的頭等大事，耕地保護(hù)政策在耕地保護(hù)中發(fā)揮著重要的保障作用。中國第二次土地調(diào)查以來，在強大嚴(yán)格的政策體系和制度壓力下，中國的耕地保護(hù)取得了一定的政策效果，但從長遠(yuǎn)來看中國耕地利用和資源的空間分布異質(zhì)性格局、時間變化波動性趨勢依然嚴(yán)峻、不容樂觀。“二調(diào)”作為工具、政策作為手段，無論從“二調(diào)”實施的社會背景還是耕地保護(hù)政策制訂的初衷出發(fā)，歸根結(jié)底服務(wù)于耕地資源利用和保護(hù)的效果。唯有不斷完善制度設(shè)計，在準(zhǔn)確把控耕地動態(tài)變化特征差異和規(guī)律的基礎(chǔ)上，制定差別化的區(qū)域政策與管理策略，協(xié)調(diào)糧食安全(耕地利用與保護(hù))與生態(tài)安全(資源匹配性)，依托于技術(shù)的進(jìn)步，相輔相成、互為補充，才能最終達(dá)成耕地保護(hù)和維持的目標(biāo)，也才能實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)利用、人類社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的愿景。