淺談建立健全全域全類型國土空間用途管制制度

趙洪彥

摘? 要：健全全域全類型國土空間用途管制制度體系，可以使國土空間開發(fā)格局得到優(yōu)化。詳細(xì)分析了現(xiàn)行國土空間用途管制制度存在的問題，提出了健全完善國土空間用途管制制度的有效措施。

關(guān)鍵詞：國土空間，用途管制，規(guī)劃，資源環(huán)境監(jiān)管

建立健全全域全類型國土空間用途管制制度可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌指導(dǎo)以及協(xié)調(diào)國土資源環(huán)境的利用開發(fā)、修護(hù)及保護(hù)工作，使國土空間開發(fā)格局得到優(yōu)化，真正實(shí)現(xiàn)山、林、水、田、湖共同監(jiān)管的制度。

1? 現(xiàn)行國土空間用途管制制度存在的主要問題

1.1? 空間用途管制制度并沒有覆蓋全部國土空間

山嶺等自然生態(tài)空間并沒有構(gòu)建用途管制制度，林地的用途管制制度還有不完善之處，有些區(qū)域的自然資源和生態(tài)空間被改變用途或非法占有的情況十分嚴(yán)重，山地等遭受嚴(yán)重的破壞，使得自然資源要素流失，破壞了生態(tài)功能。因此，實(shí)施自然生態(tài)空間用途管制非常必要[1]。

1.2? 空間規(guī)劃體系交叉重疊并且協(xié)調(diào)困難

應(yīng)用國土空間用途管制，急需針對國土空間用途進(jìn)行明確的界定，因?yàn)槲覈膬?nèi)部空間規(guī)劃種類多，體系繁雜，在相同領(lǐng)域中，不同的空間規(guī)劃內(nèi)容有所重疊，并且用地布局存在的差異性和協(xié)調(diào)性非常差，不同部門之間的規(guī)劃管理制度存在沖突及矛盾。此外，作為規(guī)劃體系基礎(chǔ)的詳細(xì)規(guī)劃發(fā)展并不完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性規(guī)劃，在很多城市特別是小城鎮(zhèn)中并沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。很多規(guī)劃涉及到自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景區(qū)等，但存在的界限非常模糊。以上問題使空間用途管制很難統(tǒng)一[2]。

1.3? 空間用途管制面臨體制及技術(shù)的相關(guān)難題

多規(guī)合一是探索國土空間用途管制的強(qiáng)化措施，2009年后我國廣州及深圳等地，開展了“三規(guī)合一”及多規(guī)融合的試點(diǎn)政策。結(jié)合實(shí)際情況，“多規(guī)合一”存在的問題更是體制方面的問題，如主管部門不同，并沒有具體的協(xié)調(diào)平臺(tái)及機(jī)制，相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)的法律規(guī)定不充分，每條規(guī)劃的法律性質(zhì)及相應(yīng)的定位都比較模糊，部門與部門之間采用的土地分類、基礎(chǔ)圖件等并沒有統(tǒng)一的有效機(jī)制，不同的規(guī)劃、期限、審批編制等內(nèi)容都有所差異。

2? 健全完善國土空間用途管制制度的有效措施

2.1? 建立覆蓋全城的國土空間用途管制制度

由資源管護(hù)拓展國土空間用途管制，發(fā)展生態(tài)空間保護(hù)工作，這樣可以真正實(shí)現(xiàn)國土空間全覆蓋，包括耕地以及天然草地等。嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量及國土開發(fā)強(qiáng)度，使生態(tài)空間及自然資源得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，依照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記平臺(tái)及土地用途管制的先行經(jīng)驗(yàn)，將用途管制進(jìn)行統(tǒng)一。當(dāng)前的自然資源部門分類管理制度，需要構(gòu)建管理委員會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在職能轉(zhuǎn)變到位的前提下，構(gòu)建和整合自然資源部，統(tǒng)一執(zhí)行調(diào)查評價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記、規(guī)劃監(jiān)督、修護(hù)以及保護(hù)工作的落實(shí)。

2.2? 構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系

逐步理清不同層次以及各類規(guī)劃之間的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)空間規(guī)劃改革，在全國范圍內(nèi)推動(dòng)國土規(guī)劃編制的實(shí)施。作為規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，可對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、部門空間規(guī)劃以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行約束和指導(dǎo)。針對市、縣層面，需將土地利用現(xiàn)狀圖作為底圖，充分實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃空間全覆蓋，展現(xiàn)約束力的優(yōu)勢，與城鄉(xiāng)規(guī)劃結(jié)合，強(qiáng)化“三規(guī)合一”[3]。

2.3? 完善國土空間規(guī)劃管控體系

國家要加強(qiáng)宏觀管控，提高相應(yīng)的國土空間規(guī)劃管理力度，完善國土空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上的土地，利用總體規(guī)劃管控體系。對于審查制度的規(guī)劃和完善，需根據(jù)一定的計(jì)劃及規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度、建設(shè)項(xiàng)目用地審查制度、生態(tài)用地轉(zhuǎn)用制度之間的平衡。同時(shí)，要繼續(xù)完善增減掛鉤制度，并將探索及推廣工作作為彈性管制管理的重點(diǎn)工作，加強(qiáng)海域、海島的行政執(zhí)法力度，針對國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)評估，修改和調(diào)整多項(xiàng)法規(guī)，強(qiáng)化管控的剛性和管理的彈性。

2.4? 構(gòu)建合理的國土空間用途分區(qū)

將國土資源環(huán)境的實(shí)際承載能力作為評價(jià)的依據(jù)，全面綜合地考慮當(dāng)前國土空間的開發(fā)情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等具體問題。站在宏觀、中觀以及微觀角度，分別劃定戰(zhàn)略引導(dǎo)區(qū)、政策落實(shí)區(qū)和空間管制區(qū)。從宏觀角度來看，要明確區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，明確國土空間的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、節(jié)點(diǎn)和廊道。從中觀角度來看，要進(jìn)一步明確區(qū)域發(fā)展的功能定位，提出城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展等層面的空間引導(dǎo)措施。從微觀角度來看，要詳細(xì)劃定好生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)紅線以及建設(shè)開發(fā)邊界，認(rèn)真落實(shí)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，以便空間用途管制可在每一個(gè)地塊圖斑上落實(shí)，不可改變用途，控制引導(dǎo)國土空間開發(fā)規(guī)劃的落實(shí)。

2.5? 完善自然資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)益保護(hù)功能

深化自然資源管理體制改革及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，為國土空間用途管制提供更多的發(fā)展契機(jī)。其中，加快推進(jìn)土地、礦產(chǎn)等相關(guān)自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記，可構(gòu)建自然資源的權(quán)利系數(shù)，并健全國土空間的有償應(yīng)用制度，發(fā)揮市場機(jī)制在國土空間管制中的激勵(lì)作用。為了構(gòu)建自然資源和生態(tài)空間保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，需將天然草地、水域、林地、耕地等歸入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶小ａ槍Z食生產(chǎn)區(qū)、涵養(yǎng)水源地、生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)，需要應(yīng)用區(qū)間橫向補(bǔ)償機(jī)制，使地方能夠積極探索全新的補(bǔ)償方式，提升民眾對自然資源和生態(tài)空間保護(hù)的積極性和自覺性[4]。

2.6? 強(qiáng)化自然資源環(huán)境調(diào)查評價(jià)和監(jiān)測預(yù)警管理

構(gòu)建自然資源綜合調(diào)查評價(jià)，建立相應(yīng)的監(jiān)測制度，需要統(tǒng)一制定各類自然資源環(huán)境要素評價(jià)技術(shù)規(guī)范，并明確標(biāo)準(zhǔn)體系和相應(yīng)的細(xì)則。其中，需要完善國土資源環(huán)境承載力評價(jià)，并加快建立監(jiān)測預(yù)警制度，定期開展分級分類評價(jià)，詳細(xì)通報(bào)最終的運(yùn)行結(jié)果。同時(shí)，還需要構(gòu)建自然資源環(huán)境調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺(tái)，借助信息手段，可強(qiáng)化監(jiān)督及執(zhí)法監(jiān)察，嚴(yán)厲依法處治違反國土空間用途管制的行為。

3? 結(jié)束語

國土是生態(tài)文明建設(shè)中非常重要的物質(zhì)基礎(chǔ)、組成要素及空間載體。目前我國資源緊缺的問題十分嚴(yán)重，環(huán)境遭到了破壞和污染、生態(tài)系統(tǒng)正在逐步退化，各類資源空間規(guī)劃以及環(huán)境體系十分復(fù)雜，急需加快空間規(guī)劃整合，構(gòu)建覆蓋全域的國土空間用途管制制度。

參考文獻(xiàn)

[1]? 周璞，劉天科，靳利飛.健全國土空間用途管制制度的幾點(diǎn)思考[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016，32（6）：201-204.

[2]? 焦思穎.統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)——訪自然資源部國土空間用途管制司司長江華安[J].國土資源，2019，210（1）：24-26.

[3]? 焦思穎.統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)——訪自然資源部國土空間用途管制司司長江華安[J].國土資源，2019，210（1）：24-26.

[4]? 林堅(jiān)，吳宇翔，吳佳雨，等.論空間規(guī)劃體系的構(gòu)建——兼析空間規(guī)劃、國土空間用途管制與自然資源監(jiān)管的關(guān)系[J].城市規(guī)劃，2018（5）：9-17.