“小產權房”亂象的法律問題研究及規制手段

楊亞芬

摘? 要：“小產權房”市場亂象成為我國當下房地產市場面臨的重要問題之一。高房價對購房者的負擔、開發商對經濟利益的追求、集體經濟組織成員對城市發展成果的渴求等一系列原因在一定程度上促進了“小產權房”市場的形成。針對前述問題，本文從對“小產權房”的內涵界定出發，對其涵義、特點進行介紹，分析成因，進而通過論證我國現行法律規定以及司法實踐中法院裁判意見對不同情形下的“小產權房”問題的規定或意見并提出針對“小產權房”亂象的相應規制辦法或解決辦法。

關鍵詞：小產權房成因，建設用地使用權，房屋買賣合同效力

一、“小產權房”的內涵

“小產權房”是與“大產權房”相對的一種權利存在瑕疵的房地產現象。所謂“大產權房”即在國有土地上建造的并且房屋產權明晰，規劃程序、審批手續、房屋買賣合同等都符合法律法規，能合法辦理產權證書的房屋。房屋所有人通過原始或繼受取得所有權及與所有權相關的財產權，并且經過國家有權機關予以登記，享有的權利是完整的權利。“小產權房”是指在農村集體經濟組織所有的土地上違法或違規修建的，沒有獲得縣級及以上國土和房屋產權管理部門發放的具有法律效力的國有土地使用權證和房屋所有權證的房屋和其他建筑物。1

雖然目前的房地產市場中“小產權房”已經成為很普遍的現象，但是我們需要正確認識小產權房問題存在的危害性。《國土資源部辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》指出建設、銷售“小產權房”，嚴重違反土地和城鄉建設管理法律法規，不符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，不符合土地用途管制制度，沖擊了耕地保護紅線，擾亂了土地市場和房地產市場秩序，損害了群眾利益，影響了新型城鎮化和新農村建設的健康發展，建設、銷售和購買“小產權房”均不受法律保護。要堅持依法依規，嚴格執行土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，嚴格實行土地用途管制制度，嚴守耕地紅線，堅決遏制在建、在售“小產權房”行為。

二、“小產權房”的成因

當下“小產權房”亂象頻現有多方面的原因，具體而言主要原因為以下幾個方面：

（一）我國現行的土地制度是“小產權房”市場亂象的原因之一

農村集體土地不能設立建設用地使用權。根據《土地管理法》的規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法使用國有土地。我們可知開發建設商品房，需依法申請使用國有土地。集體土地經過政府征收方式才可以轉為國家所有的土地，再經過合法審批才可以在該土地上建造商品房從而出售。農民集體所有的土地，不管是集體還是個人，除了興辦鄉鎮企業、公用設施和公益事業建設以及建造住宅用于自住之外，只能利用這些土地進行農、林、牧、副、漁業生產。而隨著市場經濟的發展，城市打工者數量驟增，房價過高無法負擔等因素促使集體土地的商業價值顯現，一些集體或個人為了經濟利益違規建造“小產權房”，導致亂象頻出。

（二）“小產權房”市場的形成是我國目前部分城市高房價下市場的選擇

近年來全國各地的商品房房價普遍上漲，政府雖然制定政策，通過限貸、限購以及稅費等方法進行調控，但房價降幅并不明顯，城鎮房屋價格依然居高不下。政府推出的保障性住房有限，不能滿足市場的需求，再加上部分購房者因購買能力不足，但其出于改善居住質量的需求，往往會選擇購買相對而言價格較低的“小產權房”。雖然“小產權房”所有權得不到法律保護，但在無力購買“大產權房”的大多務工購房者或者農村購房者的觀念中，可負擔的房價、更好的居住環境比產權更重要。因此開發商利用購房者的此種心態以及對利益紅潤的渴求不斷開發建造“小產權房”，逐漸形成小產權房市場。

三、“小產權房”的合法性與否

小產權房問題不是一天形成的，其原因復雜，既有法律層面的原因，也有制度、政策和管理方面的原因，不宜一刀切，要區別對待。

（一）現行法律法規持否定態度

《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外。”第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”基于上述規定，農民集體所有的土地一般不能用于非農業建設，只有經過批準后，興辦鄉鎮企業、鄉村公用設施和公益事業建設以及農民在宅基地上建設住宅才可以使用農村集體土地。《物權法》第135條把建設用地使用權限定為國有土地，集體所有的土地若想成為建設用地首先要轉為國有土地。按照上述現行法律規定，集體土地轉化為國有土地的唯一辦法是國家征收。農村集體土地使用權因不能上市流轉，基于“房地一體”原則，其地上的房屋亦不能上市流轉。

（二）因小產權房問題的復雜化，應區別對待

1.對“小產權房”的合作建房糾紛應予處理。因為小產權房的合作建房糾紛未履行相關土地征收、征用手續即進行房屋建設，因此應先由征收機關解決被占用的土地保護問題。合作建房合同的性質是土地使用權的轉讓，根據上述法律規定，農村集體土地使用權不能上市流轉，雙方所訂立的合作建房合同直接轉讓了農村集體土地使用權，因此該合同應屬無效合同。此類案件在司法實踐中也是同樣按無效處理。在“吳常華與黃志秀農村房屋買賣合同糾紛上訴案”一案2中，裁判意見指出根據我國國土資源部辦公廳和住房城鄉建設部辦公廳聯合作出的國土資電發（2013）70號《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》中明確禁止違法建設、銷售“小產權房”。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”《房屋買賣合同》中約定的房屋系在集體所有土地上修建并向社會公開銷售的房屋，該房屋實際上為“小產權房”。修建銷售“小產權房”的行為雖然受到行政處罰，但涉案房屋所在地塊的土地性質仍為農民集體所有的土地，被告至今仍未取得該房屋相關合法手續。故雙方之間簽訂的《房屋買賣合同》違反了法律、行政法規的強制性規定，應當認定為無效。

2.對于已被行政機關認定為違法建設的“小產權房”，其占有、使用、收益糾紛不予處理。針對此種情況，最高人民法院規定，“小產權房”不屬于人民法院的管轄范圍，已經受理的，裁定駁回起訴。在“陳杰與西安乾寧物業管理有限公司陜西雍和置業有限公司不當得利糾紛”一案3中，法院審理查明爭議樓盤為農村集體土地上開發建設，未辦理相關建審手續，涉案房屋系“小產權房”。由于規劃許可證等的審查批準，屬國家行政機關職權范圍，因小產權房開發引起的房屋買賣糾紛，人民法院不宜作為民事案件予以受理。根據當前國家政策，“小產權房”尚不允許進入市場交易，“小產權房”的物業爭議亦不能完全適用商品房物業管理的相關規定。因此法院以不屬于人民法院民事案件的受理范圍為由裁定駁回起訴。

3.對于農村集體經濟組織成員在舊村改造后的安置性住房，如該房屋屬于建造行為合法的“小產權房”，可以對其所有權歸屬進行處理。北京市高級人民法院在答復意見中提到：“對農村集體經濟組織成員在舊村改造后取得的安置性住房，從考慮舊村改造不應影響當事人的基本生活利益角度出發，可以對房屋的所有權進行處理，但農村集體經濟組織成員購買非安置性住房的，僅可以對使用權進行處理。”村集體經濟組織在公益事業用地上建設小產權房，按法律規定此行為也不允許發生。但村集體經濟組織為了安置本村村民在其上建設了房屋，則沒有明確法律依據可以認定為這些房屋屬于違法建筑，其交易流轉行為符合法定程序的條件下也應認定其合法，并不是所有情形下的小產權房建設及其買賣行為都無效。

總之“小產權房”買賣合同的效力認定應該根據不同情況進行區別對待。依據農村集體土地不能上市流轉的原則，對于建造行為違法的“小產權房”的買賣合同應認定無效。對于建造行為合法“小產權房”的買賣合同效力，若購買人為本村集體經濟組織成員，則應認定為有效，若購買人為非本村集體經濟組織成員，則應認定為無效。

四、“小產權房”現象的規制與解決

（一）完善機制，疏堵結合

加強監管，源頭預防。建立建設項目審批管理信息大系統，在規劃、國土、建設、城管執法和各區之間共享土地審批、規劃設計、開發建設、執法巡查、工程驗收、交易轉讓、抵押融資等信息。

（二）明確監管職責，形成工作合力

規劃主管部門要加強建設工程設計方案批復、《建設工程規劃許可證》核發和竣工驗收前規劃條件復核等環節監管，及時發現未按規劃條件建設的項目，嚴格審查違法在建“小產權房”項目相關規劃手續。

建設主管部門要依法嚴格把好施工許可和竣工驗收備案審核。對未辦理土地和規劃許可手續的項目，不予辦理施工手續，對未經規劃驗收的項目，不予辦理竣工驗收備案。

國土房產主管部門要及時查處擅自改變土地性質、違法擅自銷售、違規辦理房產登記等行為，督促各區及時發現、清理和整治違法建設和銷售“小產權房”的行為，

城管執法部門負責依法對在非法占用的土地上新建建筑物、構筑物、設施，擅自改變房屋設計功能及違反城鄉規劃建設“小產權房”的行為進行查處。

（三）區別情況，嚴格執法

對有用地審批手續但改變用途的，由規劃、國土、城管執法部門責令限期整改，依法處罰并加強監管，尤其是對竣工驗收后進行二次裝修、改變建筑性質并分割出讓、出租的行為，在過戶時對建設項目重新測繪，嚴格按照《建設工程規劃許可證》建設的項目方可辦理。產權當事人惡意串通，違法建設、買賣“小產權房”，損害國家、集體利益的，因此取得的財產依法收歸國家所有或者返還集體。最后還應該強化監督職責，嚴厲問責相關職責部門。

參考文獻

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[7]? 《廈門市人民政府關于堅決遏制違法建設銷售“小產權房”的意見》

[8]? 國土資源部辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》

[9]? 國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》

注釋：

①? 參見劉升：《公民住房權視域下小產權房的合法與非法》，載《東方法學》，2015年第3期第62頁。

②? 參見湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院（2016）鄂28民終547號民事判決書。

③? 參見陜西省高級人民法院（2019）陜民申1320號民事裁定書。