我國環境行政執法與環境刑事司法適用現狀分析

文/徐任喬，甘肅政法大學

環境行政執法與刑事司法二者關系是近年來環境法學界的熱點問題，二者作為環境管理的主要手段，協調好二者間的關系顯得尤為重要。尤其近年來最高人民法院、最高人民檢察院、環保部以及各地方的行政部門均出臺了關于兩法銜接、案件移送、聯動執法等相應規定，該類規定在實踐運行中對于環境案件的規制產生一定效用，但其聯動執法這一口號在本質上混淆了環境行政執法與刑事司法二者本就獨立的制約關系。而且在實際案件操作中仍存在很多難以攻克的問題，例：因案件各種不適格，司法機關拒絕接收、行政機關“以罰代刑”致司法機關無案可辦等。使得環境案件被滯留在環境行政機關，環境司法機關無法正常發揮其職能效用，環境犯罪行為不能得到有效制裁。

1 環境行政執法與刑事司法的一般認識

1.1 環境行政執法與環境刑事司法釋義

環境行政執法作為我國環境管理的主要手段，大家對其理解各有千秋，蔡守秋教授認為環境執法是國家行政機關與司法機關及其工作人員依職權，按照環境法相關規定調整環境方面社會關系，并且通過環境法對相關環境行為進行監督管理，以及解決環境糾紛的活動；而環境行政執法則包括一般性的環境行政執法（依法進行環境監督管理的行政行為）與準司法性的環境行政執法（依法解決環境糾紛的環境行政調解、環境行政仲裁、環境行政復議等行為）。1樸光洙教授認為環境行政執法是環境行政機關按照法律規定的權限及程序將環境法中的相應規范適用于具體環境法主體的活動。還有部分學者從狹義的視角進行分析理解，他們認為環境執法即環境行政執法，是環境保護行政機關中的執法部門以環境法及其它相關法律為依據，為達到保護生態環境和維護公眾健康的目的而采取的監督檢察、環境行政處罰、環境行政措施等一系列環境行政行為的活動。對環境行政執法概念的界定仍是存在一定爭議，本文對于環境行政執法的理解具體是指在法律規定范圍內，擁有環境管理權的行政主體，依職權通過相應環境法律規定的方式、手段對行政相對人采取的影響其權利義務的行為活動；狹義來講，其主要包括監督檢查與行政處罰、行政措施等。

環境刑事司法則是國家司法機關依據法定職權和法定程序，具體運用法律處理可能構成犯罪的環境案件的專門活動。在我國，環境刑事司法主要是公安機關、法院、檢察院通過立案、偵查、起訴、審判與執行五大程序對環境案件進行司法制裁；對于環境司法權則主要包括審判權、檢察權及法律監督權，側重于對環境案件的司法制裁與刑事處罰。相對于行政執法其主要以我國刑法與刑事訴訟法及相關解釋為依據。

1.2 環境行政執法與刑事司法的關系互動

環境行政執法與刑事司法是環境案件處理過程中相互獨立的兩個環節，環境行政機關獨立行使行政執法權、刑事司法機關獨立行使司法權，二者之間是相互獨立、相互影響、相互制衡的法律關系；環境行政執法與刑事司法二者之間的有效互動則是環境行政部門在執法過程中，對發現涉嫌環境污染犯罪的案件或案件線索，依法向刑事司法機關移送查處或配合工作的一種工作機制，借此以達到對環境違法行為進行懲治，保護環境，維持生態平衡的目的。并且二者在規制互動中，若環境行政執法權可以合理高效的運作則可以有效的節約司法資源、促進刑事司法的開展；若刑事司法機關對于環境司法權可以有效實施也可以減輕行政執法負擔、規范監督行政執法流程，同時，因為刑事司法的規范性及權威性，一定程度上也會降低環境污染案件的產生。

2 環境行政執法與刑事司法互動的實際樣態分析

2.1 我國環境行政執法與刑事司法互動的法律現狀

我國行政機關與刑事司法機關在處理環境案件過程中，最先法律依據主要有《中華人民共和國行政處罰法》2、《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《關于行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等；其次因近些年對環境行政執法與刑事司法的重視，我國又于2016 年末、2017 年初先后出臺了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱解釋）與《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱辦法）等。這一系列文件規定了環境保護部門在處理環境案件過程中，對于污染重大、可能構成環境犯罪的案件應及時移交公安機關；檢察機關對于公安機關受理的案件及時進行監督；同時對于法院審理環境刑事案件時遇到的“嚴重污染環境”、“后果特別嚴重”等模糊性概念進行了規范。除卻規范環境行政執法、環境刑事司法的工作機制以及二者協同辦案打擊環境犯罪的工作辦法外，我國部分地區也根據上位法律規定，提出公安、檢察機關與工商等相應部門建立聯動機制，定期召開環境執法聯席會議，提高案件辦理效率及辦理透明度等。

2.2 環境行政案件與刑事案件的比例分配

根據上述圖表的數據分析，主要可以得出以下兩個數據：1、我國對于環境污染案件的處理方式主要集中于環境行政處罰，其與通過環境刑事處理方式的案件在2011 年的比例甚至達到5000：1；2、環境刑事案件在近幾年呈逐年上升趨勢，但與行政處罰的比例還是處于極度不均衡狀態。對于環境案件的管理之所以會出現以上現象，一方面很大程度上取決于環境案件的行政屬性。即許多學者主張的“危害環境的行為是否構成犯罪，將全部或部分地取決于該行為是否違反行政法的要求”3，對于環境案件是否違法，其介入前提取決于該案件是否違反行政部門規定；另一方面也是我國近年來采取兩法銜接工作機制的效果，側重通過刑事司法的方式解決環境刑事案件。

2.3 環境行政執法與刑事司法的工作機制

在我國傳統法理規范中，環境行政執法機關與刑事司法機關二者主要存在以下關系結構：1、權力配置上互為獨立、各司其職的關系結構；2、工作協調上互為配合、有效銜接的關系結構；3、案件辦理中相互制約、平衡分工的關系結構；4、責任分配界限分明、各自處罰的關系結構。即行政執法機關在發現涉及犯罪行為時，應及時移交刑事司法機關，司法機關則發揮職能對其依法進行查處的工作機制；目前，我國環境法治的實踐過程中，各行政執法部門與司法部門工作機制多偏向于各自分工，相互獨立的方式。從上文圖表中環境案件的移送比例就可得出環境行政部門對于環境案件的處理多為機關內部處罰，而非移交司法部門；同時司法部門對于此類案件可能迫于處理經驗少、或當事人不適格等問題而拒絕接受，也是引起該問題的部分原因。

【注釋】

1.蔡守秋《：環境行政執法和環境行政訴訟》，武漢大學出版社，1992：2-3.

2.《中華人民共和國行政處罰法》第七條第二款“違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰”.

3.楊春洗、向澤榮、劉生軍： 《危害環境犯罪的理論與實務》，高等教育出版社1999 年版.