新形勢下浙江省高速公路投融資改革思路研究

1 研究背景

1.1 浙江省高速公路發展現狀

高速公路是經濟社會發展的戰略性和公益性的基礎設施，是一個國家現代化以及交通運輸現代化的重要標志之一。自1991年杭甬高速公路錢江二橋通車以來，浙江省高速公路通車里程快速增長，歷經三輪高速公路網中長期規劃以及多輪5年建設規劃，經過近30年跨越式發展，取得了令人矚目的成績。截止到2019年底，浙江全省高速公路通車里程達4643km，全國排名第21，其中國高3385km，省高1258km。全省“兩縱兩橫十八連三繞三通道”主骨架已經形成，實現連通港區、機場、鐵路等重要樞紐，基本實現“陸域縣縣通高速”，建成20個與周邊省市的高速公路接口。預計“十三五”末高速公路通車里程將超過5000km。

1.2 浙江省高速公路中長期建設任務

浙江省位于國家一帶一路、長江經濟帶、長三角一體化戰略的疊加區域，歷來是區域合作共贏發展的積極推進者。隨著浙江省委省政府提出全面開展“大灣區大花園大通道大都市區”建設以及《交通強國建設綱要》提出構筑“三網兩圈”的發展目標，加快建設互聯互通的現代綜合交通運輸體系是長三角區域一體化的內在要求，也是長三角區域經濟高質量發展的必由之路。

按照“擴容通道、暢通省際、強化都市、加大覆蓋、優化銜接”的思路，浙江省高速公路中長期（至2050年）規劃總里程約8800km，相比“十三五”規劃增長約48%，投資超過1萬億元；省際高速公路接口達到31個，其中長三角省際接口19個，優化了與長三角地區及周邊其他省份之間的高速公路網銜接。預計“十四五”期間需續建、新(改)建高速公路約2300km，其中建成高速公路約900km，五年投資超3000億元。

2 浙江省高速公路投融資體制現狀

浙江省高速公路投融資大體上經歷了以省為主、省市共建，民間資本大量投入以及多種模式并舉發展的三個階段。“國家投資、地方籌資、社會融資、引進外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發展”的投融資體制，極大拓寬了高速公路投資渠道，減輕了政府對交通投資的財政負擔，實現了高速公路跨越式發展[1]。

2.1 以省為主、省市共建的起步階段（20世紀90年代初至21世紀初）

1984年國務院確定的“貸款修路、收費還貸”政策打破了財政資金不足的束縛。在這個階段高速公路建設處于起步時期，主要由省交通廳為主牽頭推進，省級牽頭成立建設指揮部，省市聯合推進高速公路建設，實施了滬杭甬、杭金衢、金麗溫、甬臺溫等高速公路項目。2001年，省交通集團成立，承擔了省級的高速公路投資建設任務。

2.2 以市為主，民間資本積極投入的快速發展階段（21世紀初至“十一五”末）

1992年12月，省政府印發了《關于加快交通基礎設施建設的通知》，明確支持地方政府實施“四自工程”（自行貸款、自行建設、自行收費、自行還貸）。2004年，率先出臺了《高速公路項目業主招投標暫行辦法》，鼓勵各類資本投資浙江省高速公路項目，規定經營回報期為25年，陸續推出了諸永高速公路等4個高速公路項目進行公開招投標。這個階段前期主體基本以市縣為主，地方政府充分發揮主觀能動性，通過土地捆綁合資合作、收費權轉讓、發行股票債券等形式，拓寬融資渠道，搭建融資平臺，吸引了大量私營企業和外資企業，通過組建項目公司推進高速公路建設。1997年，滬杭甬高速公路在香港H 股上市，一次籌資36.8億元；2001年，杭州灣跨海大橋引入雅格爾、方太等民間資本，民資占比一度超過一半，至今仍保持在15%左右；2005年，民間資本投資建設杭州繞城高速公路、諸永高速公路等項目。

2.3 多種模式并舉發展階段（“十二五”以來）

“十二五”以來，高速公路項目基本以省交通集團為主、地方國資公司和民間資本為輔進行投資建設。隨著國家和省里相關政策的調整變化，浙江省高速公路在政府投資、經營性和PPP三種模式間探索發展。國家高速公路因有車購稅資金補助，所以總體以政府投資為主。省級高速公路受投資效益下降影響且沒有財政資金支持，部分項目轉為經營性模式，主要以國資平臺公司投資建設；部分項目通過PPP方式引入社會資本，解決融資難問題。

3 浙江省高速公路投融資存在的問題

3.1 高速公路投融資困難的核心是省交通集團與地方政府主體出資能力不足與高速公路效益不佳的疊加效應。一方面，政府出資主體籌資融資能力下降。各級財政收入增長放緩，財政收支矛盾日益突出，政府債務負擔重，各級平臺投融資能力不足。省交通集團交通主業的經營效益呈逐年下降趨勢，市縣交投總體負債率較高，融資潛力不大；另一方面，近年新建高速公路總體效益低下。高速公路收費基準多年未變，新建項目造價日益上漲且交通流量不足，通行費收入實際上已無法支撐建設投入，難以吸引資本進入。

3.2 當前政策沒有完全明確高速公路省市事權，為各方博弈留有空間。浙江省相關政策對高速公路建設投資沒有明確的事權劃分，2017年浙江省政府一號文件雖規定了省市6∶4 出資原則，但沒有明確哪些項目應由省為主投資建設，且兼顧市場化原則的表述模糊了功能性項目和市場化項目的界限，為省市各方的博弈扯皮留有空間。

3.3 高速公路三種投融資模式推進均受到較大阻礙。政府還債模式受地方政府債務規模限制和新項目申請專項債要求“互為前置”的影響，推進非常困難。經營性模式因項目自身效益不佳，實質上已無法吸引真正社會資本。PPP模式受10%支出紅線限制、難以捆綁土地資源等影響，操作難度也很大。

3.4 省交通集團投資主平臺和市場主體的定位不清晰。省交通集團既承擔省政府交通投資的主平臺功能，同時又作為國有企業有保值增值考核要求。早年高速公路投資效益較好時，兩者矛盾并不突出，但隨著高速公路效益下降，公益職能和市場職能的矛盾逐漸凸顯。

4 高速公路投融資的政策走向研判

4.1 國家一系列政策釋放穩投資、促增長的意圖十分明確

當前正值國家逆周期調節的政策機遇期，浙江省近三年新增收費公路專項債券額度呈穩定增長趨勢。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，進一步釋放了穩投資重要性的信息，即在嚴控地方政府隱性債務的同時，加大逆周期調節力度，充分發揮專項債券穩投資、穩增長的作用，重點支持國家戰略、基礎設施建設等領域的重大項目建設。2019年11月，國務院印發《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》，表明在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可適當降低不超過5%的基礎設施建設項目的最低資本金比例。從《通知》及近期國家一系列舉措來看，國家借助專項債券作為穩投資、保增長的意圖十分明確。

4.2 《收費公路管理條例》的修訂將為高速公路發展指明方向

根據2018年12月面向全社會的征求意見稿，可基本明確以下政策走向：一是突破了現行收費期限規定。政府還債公路和經營性公路均突破了原條例15年和25年收費期限制，而且改擴建工程明確了可重新核定收費的期限。二是完善了政府收費公路“統借統還”制度。收費到期的政府性公路和經營性公路均可打包納入政府還債公路統借統還的范圍，增強政府償債能力，只要區域內存在未還清的政府收費，公路債務就可持續收費。

5 浙江省高速公路投融資改革思路

高速公路投融資改革的總體思路是立足于平衡高速公路公益屬性與市場屬性、強化省級層面的宏觀把控、改變“一事一議”的推進模式，建立“機制運行順暢、資金保障有力、各方權責清晰、債務風險可控”的高速公路建設發展體系。主要有以下幾方面：

5.1 明晰省、市事權。一方面明確省、市分級分類推進項目。改變以往全部由市級層面主導推進項目的現狀，高速公路布局規劃中的通道類項目應由省主導，路網中起聯絡作用、以服務地方為主的項目應由市主導，并在五年規劃中明確管理層級；另一方面是明晰省、市出資責任。解決以往省、市關于出資比例等事項“一事一議”的問題，明確省、市分擔比例，并向加快發展縣（市、區）方面適當傾斜，同時明確地方主導項目的資本金由市、縣（市、區）政府自行籌措[2]。

5.2 強化財政投入。考慮到高速公路的公益屬性和目前投資的不可持續性，應加大財政資金的投入。除國家高速公路可以獲得交通運輸部車購稅補助以外，省、市財政也可以通過各種資金渠道支持高速公路建設，使投資業主獲得基本的收益，高速公路發展處于良性循環[3]。

5.3 創新多元融資。拓展渠道、創新方式進行融資。在風險可控的前提下，利用國家專項債政策窗口期，申請專項債券支持符合條件的高速公路項目。設立交通發展基金，通過財政性和固有資金讓渡等收益吸引保險社會資本，充分發揮融資放大功能，降低綜合使用成本；推動交通基礎設施領域不動產信托基金（REITs）試點，積極推進資產證券化（ABS）融資模式，盤活存量資產；探索中短期存量債務并進行融資再安排，拉長負債期限，降低融資成本。

5.4 探索土地綜合利用開發。把高速公路建設與沿線土地綜合開發有機結合，鼓勵沿線政府為項目配置關聯經營資源，探索“交通+資源”、“交通+旅游”等聯合開發機制，增加新的利潤增長點，提高速公路土地利用率。

6 結語

高速公路投融資改革是一項系統工程，涉及多部門聯動、省市縣協同推進。浙江省委省政府高度重視這項工作，已落實省發改委牽頭并同省交通運輸廳著手研究。“十四五”期間浙江省仍將大規模啟動高速公路建設，建立權責清晰、運行順暢的高速公路投融資機制。這對順利完成“十四五”規劃目標、高質量建設交通強省、充分發揮交通“先行官”作用具有重要的現實意義。