當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效管理困境與對(duì)策建議

周良偉

摘 要：本文從當(dāng)前PPP開(kāi)展現(xiàn)狀出發(fā)，提出開(kāi)展PPP績(jī)效管理的必要性，結(jié)合當(dāng)前PPP績(jī)效評(píng)價(jià)困境進(jìn)行原因分析，最后從五個(gè)方面，提出全力推進(jìn)PPP績(jī)效管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)設(shè)置;對(duì)策;頂層設(shè)計(jì);結(jié)果運(yùn)用

1 當(dāng)前PPP項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效管理的必要性與緊迫性

截至目前，從財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)可知全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量9299個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額141763.52億元。近年來(lái)PPP模式井噴式發(fā)展背后，“四化”問(wèn)題也不斷出現(xiàn)，即項(xiàng)目適用范圍“泛化”、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容“淡化”、財(cái)政支出紅線“虛化”、政府支出責(zé)任“固化”。在項(xiàng)目實(shí)踐中，一個(gè)項(xiàng)目通過(guò)PPP物有所值評(píng)價(jià)可以初步判斷該項(xiàng)目適不適合采用PPP模式，再通過(guò)財(cái)政承受能力論證可得出該項(xiàng)目能不能采用PPP模式，但問(wèn)題是上述兩個(gè)論證報(bào)告都是基于發(fā)改部門(mén)的可研批復(fù)數(shù)據(jù)及項(xiàng)目假定情形數(shù)據(jù)而來(lái)，而PPP項(xiàng)目全生命周期為10～30年，這就決定必須建立PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)解決項(xiàng)目全生命周期中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系由于PPP模式的特殊性，這就要求其不能簡(jiǎn)單照搬傳統(tǒng)投資項(xiàng)目績(jī)效管理體系，而需要結(jié)合PPP項(xiàng)目全生命周期特點(diǎn)建立PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系。2018年，財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)文）特別提出加快對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）實(shí)施績(jī)效管理并實(shí)現(xiàn)全過(guò)程跟蹤問(wèn)效。從PPP績(jī)效管理相關(guān)政策的不斷出臺(tái)可知通過(guò)績(jī)效管理這一有效手段推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的必要性與緊迫性。

2 當(dāng)前PPP績(jī)效管理困境及原因分析

2.1 缺乏頂層設(shè)計(jì)，尚未出臺(tái)PPP績(jī)效管理專(zhuān)項(xiàng)政策文件

目前，國(guó)家層面出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，因PPP項(xiàng)目長(zhǎng)周期、多專(zhuān)業(yè)導(dǎo)致的復(fù)雜性等，目前專(zhuān)門(mén)的PPP績(jī)效管理政策文件卻沒(méi)有出臺(tái)，PPP行業(yè)缺乏按照PPP項(xiàng)目要素劃分的針對(duì)性績(jī)效指引或規(guī)范文件，這導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績(jī)效考核大量存在主體責(zé)任不夠明確、各個(gè)項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)體系水平參差不齊、考核指標(biāo)中定量指標(biāo)過(guò)少、定性指標(biāo)偏多、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，實(shí)施方案設(shè)定的考核體系常常只有考核指標(biāo)而無(wú)考核辦法。

2.2 PPP績(jī)效評(píng)價(jià)涉及部門(mén)多，績(jī)效考核容易流于形式

PPP項(xiàng)目涉及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司、行業(yè)主管部門(mén)等眾多干系人，各干系人溝通通道有限，溝通成本較大，實(shí)際工作中存在信息不對(duì)稱(chēng)的情況，溝通效果存在問(wèn)題。不同行業(yè)領(lǐng)域的績(jī)效考核涉及的行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，而PPP項(xiàng)目打大包的情況非常普遍，導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)出涉及多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域要求，這種情況下績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)需考慮各行業(yè)領(lǐng)域要求。在項(xiàng)目實(shí)操層面，由于PPP項(xiàng)目涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，相關(guān)干系人的需求各異，難以達(dá)成平衡，導(dǎo)致績(jī)效管理辦法需協(xié)調(diào)各方而形成難以統(tǒng)一的多個(gè)績(jī)效考核需求，這類(lèi)績(jī)效管理辦法缺乏針對(duì)性和操作性，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中容易流于形式。

2.3 績(jī)效考核指標(biāo)缺乏操作性，增加后期的績(jī)效考核成本

在項(xiàng)目實(shí)踐中，有些項(xiàng)目的績(jī)效考核體系只有非常粗糙的考核指標(biāo)而無(wú)具體的考核辦法。在合同體系中許多績(jī)效考核辦法以定性為主，缺乏可量化的“負(fù)面清單”指標(biāo)。由于目前許多項(xiàng)目的實(shí)施方案中對(duì)績(jī)效考核的指標(biāo)存在設(shè)定不具體、定量指標(biāo)過(guò)少、定性指標(biāo)過(guò)多等問(wèn)題，使績(jī)效考核的客觀性大打折扣。目前PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域中還存在眾多領(lǐng)域績(jī)效考核指標(biāo)急需完善，這類(lèi)項(xiàng)目卻大量進(jìn)入了執(zhí)行階段，由于考核指標(biāo)制定的滯后，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中無(wú)可避免需要“再談判”方式來(lái)明確相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中有的績(jī)效指標(biāo)缺乏約束力，重點(diǎn)不突出，都造成績(jī)效考核指標(biāo)缺乏操作性，必然導(dǎo)致后期的績(jī)效考核成本大幅上升。

2.4 PPP績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不合理，不利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量

目前許多PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中物有所值評(píng)價(jià)中的“配置效率”作用和財(cái)政承受能力論證“總量控制”作用都發(fā)揮的不明顯，原因主要是物有所值評(píng)價(jià)存在量化程度不足、財(cái)政承受能力論證存在科學(xué)性不夠等問(wèn)題，所以PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，是PPP項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處的關(guān)鍵所在，也是預(yù)算績(jī)效管理全部工作的落腳點(diǎn)。但是在項(xiàng)目實(shí)操中，考核結(jié)果的運(yùn)用并不合理，如不少項(xiàng)目實(shí)施方案中并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分可用性付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)，而是直接將政府補(bǔ)虧的一定比例與績(jī)效考核結(jié)果直接掛鉤，這種為了考核而考核的做法明顯違背了績(jī)效考核是作為一種激勵(lì)的手段而非目的原則。有罰沒(méi)有獎(jiǎng)也是市場(chǎng)上普通存在的一種PPP績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不合理現(xiàn)象，無(wú)效必問(wèn)責(zé)是原則，有效或績(jī)效超標(biāo)情形發(fā)生，也應(yīng)當(dāng)給與相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，這能有效提高社會(huì)資本積極性，進(jìn)而持續(xù)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

2.5 PPP第三方績(jī)效評(píng)估行業(yè)水平參差不齊，不利于提高績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效率

第三方評(píng)估行業(yè)水平參差不齊，服務(wù)質(zhì)量不一和專(zhuān)業(yè)人員缺乏。目前大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，第三方績(jī)效評(píng)估業(yè)務(wù)量越來(lái)越大，但目前多數(shù)第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)人員的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足涉及面廣、領(lǐng)域不同的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估需求，勢(shì)必影響PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的質(zhì)量和效率。

3 全力推進(jìn)PPP績(jī)效管理的對(duì)策建議

績(jī)效管理是優(yōu)化PPP項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)鍵，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的核心，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用關(guān)系到社會(huì)資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。為全力推進(jìn)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理順利開(kāi)展，現(xiàn)提出對(duì)策建議

如下：

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)，樹(shù)立績(jī)效意識(shí)。

國(guó)家層面應(yīng)盡快出臺(tái)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效考核相關(guān)管理辦法，形成政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的頂層設(shè)計(jì)，明確績(jī)效考核目標(biāo)、原則，建立績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引、共性指標(biāo)，為績(jī)效考核促進(jìn)公共服務(wù)效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升打好制度基礎(chǔ)。項(xiàng)目各參與方均需樹(shù)立花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)的績(jī)效意識(shí)，通過(guò)績(jī)效管理克服物有所值評(píng)價(jià)存在量化程度不足、財(cái)政承受能力論證存在科學(xué)性不夠等問(wèn)題，讓政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理落到實(shí)處。

3.2 按照項(xiàng)目管理PDCA流程與事前事中事后階段梳理績(jī)效管理全過(guò)程

從項(xiàng)目管理理論出發(fā)，績(jī)效管理可被看作是PDCA的管理循環(huán)（績(jī)效計(jì)劃（Plan）、績(jī)效實(shí)施（Do）、績(jī)效檢查評(píng)價(jià)（Check）、績(jī)效結(jié)果處理及反饋（Action）。PDCA四個(gè)階段都需要項(xiàng)目各方的充分參與。由于政府方、社會(huì)資本方、SPV等各參與方利益需求即相互聯(lián)系又相互制約，參照績(jī)效評(píng)價(jià)要素（投入、產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益），需針對(duì)各參與方開(kāi)展預(yù)算支出、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目管理等績(jī)效評(píng)價(jià)。從事前事中事后階段梳理績(jī)效管理全過(guò)程出發(fā)，在事前階段建立PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)、事中階段進(jìn)行PPP項(xiàng)目績(jī)效考核并持續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)、事后階段進(jìn)行PPP績(jī)效評(píng)價(jià)并科學(xué)運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果的PPP項(xiàng)目全過(guò)程績(jī)效管理機(jī)制，將政府支出責(zé)任與績(jī)效考核結(jié)果按相關(guān)規(guī)定掛鉤，真正做到按效付費(fèi)。

3.3 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)完善績(jī)效指標(biāo)設(shè)置。

目前比較成熟的領(lǐng)域已建立了績(jī)效評(píng)價(jià)的框架和相對(duì)成熟的績(jī)效指標(biāo)，如污水處理、收費(fèi)公路等PPP應(yīng)用領(lǐng)域。尚未建立績(jī)效評(píng)價(jià)框架的領(lǐng)域需要盡快形成基本框架和績(jī)效指標(biāo)以應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)潮。在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置時(shí)善于利用歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)已有標(biāo)準(zhǔn)，以可量化的“負(fù)面清單”指標(biāo)為主。同時(shí)須注重保留績(jī)效考核指標(biāo)的靈活性，突出重點(diǎn)，科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重。建立分領(lǐng)域績(jī)效考核指標(biāo)庫(kù)，不斷優(yōu)化，以更優(yōu)的績(jī)效考核指標(biāo)持續(xù)完善績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。

3.4 完善既有專(zhuān)家?guī)欤倪M(jìn)綜合信息平臺(tái)，提高PPP績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的質(zhì)量和水準(zhǔn)。

根據(jù)新形勢(shì)下的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理要求完善既有專(zhuān)家?guī)欤壳柏?cái)政部PPP中心建立的PPP專(zhuān)家?guī)煊写罅慷摺⒎伞⒇?cái)務(wù)、工程的專(zhuān)業(yè)人才，這些入庫(kù)專(zhuān)家積累了大量的PPP實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)專(zhuān)家?guī)熨Y源必將推動(dòng)今后的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理科學(xué)化、規(guī)范化進(jìn)程。通過(guò)改進(jìn)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)，新增績(jī)效評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)模塊，加強(qiáng)研究，總結(jié)成果，充分發(fā)揮現(xiàn)有專(zhuān)家?guī)旌拓?cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)作用，提高PPP績(jī)效評(píng)價(jià)與管理的質(zhì)量和水準(zhǔn)。

3.5 積極引入第三方績(jī)效評(píng)估，應(yīng)用行業(yè)大數(shù)據(jù)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效率

從PPP項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果可知該項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平。隨著大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，項(xiàng)目合同中與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)的條款會(huì)不斷暴露出來(lái)，這就需要參照同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來(lái)完善與實(shí)際脫節(jié)的合同條款。目前國(guó)內(nèi)較知名的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)積累了大量的PPP實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，擁有較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估能力。積極引入第三方績(jī)效評(píng)估，利用第三方的資源優(yōu)勢(shì)，為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理提供技術(shù)和人才服務(wù)。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)匯聚了全國(guó)PPP項(xiàng)目的全部信息，如何利用這些寶貴的信息資源獲得更加精細(xì)化的指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理優(yōu)化意義重大。通過(guò)借助云計(jì)算與大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，獲得更優(yōu)更符合項(xiàng)目實(shí)際的績(jī)效考核指標(biāo)和辦法，這將有利于提高績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效率。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，績(jī)效管理是PPP項(xiàng)目能否成功執(zhí)行的關(guān)鍵，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用關(guān)系到社會(huì)資本方提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。相信隨著PPP績(jī)效管理體系的進(jìn)一步完善，PPP績(jī)效管理一定能助力我國(guó)PPP事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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