關于地方政府平臺公司融資問題研究綜述

錢煜

摘 要：在分稅制改革及舊預算法背景下，隨著城市基礎設施建設的不斷推進和深化，政府平臺公司融資需求依然巨大;但在經濟增長總體放緩，企業去杠桿、防范金融風險、逐步化解政府隱性債務的新形勢下，地方政府平臺公司的融資難融資貴等問題日益凸顯，亟需研究解決。本文對政府平臺公司融資問題的研究成果進行系統地文獻梳理，以便為今后進一步研究地方融資平臺公司融資問題提供思路和借鑒。

關鍵詞：地方政府融資平臺公司;融資問題;研究綜述

0 引言

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等（根據國發財預〔2010〕412號文件定義）。

政府平臺公司是中國1994年分稅制度改革特有的產物。各級政府成立平臺公司，主要是為了緩解地方財力不夠與巨大的公共事業支出之間的矛盾，而成立的承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。從文獻中看出，國外對地方政府融資平臺公司的融資問題研究甚少;而國內學者對地方政府平臺公司融資問題進行了大量的理論與實證研究，本文在此分別從研究地方政府平臺公司融資問題的意義、研究該問題的背景、研究該問題使用的研究方法等幾個方面對國內研究成果進行綜述及評價。

1 文獻綜述

1.1 地方政府平臺公司融資問題研究的意義

關于地方政府平臺公司融資問題的研究意義，主要是現實融資指導意義和理論研究意義，其中現實融資指導意義的有：王志剛（2019）認為研究地方政府融資平臺融資問題的意義是為了提高平臺公司的融資能力。林澍（2017）通過對典型的地方政府融資平臺公司的資產構成、財務風險等進行分析，試圖實現各方面因素的和諧匹配以提高地方融資平臺公司的融資

能力。

理論研究意義的有：黎興宏（2017）的研究成果將指導地方政府投融資公司融資工作，同時為國家管理地方融資平臺公司及化解地方債務風險，提供一定的理論基礎。

既有現實指導意義又有理論研究意義的有：劉凌菘（2016）發現，當前地方政府融資平臺的融資問題，并加以合理解決對于其繼續發展和保障后續投融資能力有著重要的理論和現實意義。

綜上所述，關于政府平臺公司融資問題的研究，既有助于解決地方政府融資平臺公司融資困難現實的意義，也為國家管理地方政府平臺公司、推動地方融資平臺公司發展及化解地方債務風險等提供了理論

基礎。

1.2 地方政府平臺公司融資問題研究的背景

地方政府平臺公司融資問題的宏觀背景：黎興宏（2017）認為，國務院2014年發布的43號文規范地方政府融資行為，限制地方政府債務總額。李水金（2016）認為，2014年頒布的新預算法賦予地方政府發行債券的權利，新預算法也要求剝離地方政府融資平臺的政府職能。失去政府信用背書和財政支撐的地方政府融資平臺，如何解決基礎設施建設的資金需求，必將是平臺公司的一大挑戰。王志剛（2019）認為，近幾年政府相繼提出多種規范地方融資平臺的政策，不斷加強了地方融資平臺公司的監控，地方政府平臺公司融資受限條件越來越多，融資也越來越難。

地方政府平臺公司融資問題的微觀背景：譚桂蓮（2012）認為，地方政府融資平臺公司融資成本越來越高，融資難度越來越大。劉凌菘（2016）認為，地方政府融資平臺公司融資成本較高、融資結構不合理、依賴政策性資金以及面臨集中還款壓力等是當前地方融資平臺公司存在的普遍問題。黨的十八大報告指出，要把城鎮化作為推進經濟結構戰略性調整的重要舉措之一，確保經濟持續健康發展。畢成書（2016）認為，大規模基礎設施建設資金需求與地方政府可支配有限財力間的矛盾，成為了地方政府融資平臺公司迫切需要融資的主要原因。胡蕓（2016）認為，地方政府融資平臺在城鎮化過程中為城鎮化建設提供了資金支持，但融資能力受到許多因素限制。林澍（2017）認為，地方政府融資平臺公司經營能力差，對政府信用依賴性強，償債壓力不斷增加等，這些因素在某種程度上已經開始危及到國內金融市場的穩定和國家經濟安全，當務之急是解決地方政府融資平臺公司融資問題。

綜上所述，地方政府平臺公司融資問題研究的背景，既有國家宏觀經濟環境的改變、國家執行新的預算法及國家對地方政府平臺公司加強監管的宏觀背景，也有地方政府融資平臺公司經營能力差，融資結構不合理，對政府信用依賴性強等地方政府平臺公司自身存在諸多問題的微觀環境。

1.3 地方政府融資平臺公司融資問題的研究方法

張宇（2013）在《沈陽市于洪區地方政府融資平臺公司融資發展對策研究》中運用實地調研、比較研究等方法，得出要通過整合國有資產資源，以適應當下融資環境的融資發展對策的結論。賈拓（2014）在《濱海旅游區融資平臺運行模式研究》中運用對比分析和實例匯總的方法，提出適合的融資改進模式。關于政府融資平臺融資問題所采用的研究方法豐富，有文獻梳理法、對比分析法、重點案例分析法、利用SPSS統計軟件數據分析法等。龐玉華（2016）《地方政府融資平臺公司融資模式的研究》在參考有關文獻的基礎上闡述了融資平臺公司的發展歷程、融資理論。林澍（2017）在《我國城投公司融資研究》中采用了文獻梳理研究法，對比分析法、重點案例分析法，提出對地方政府投融資平臺運作方式創新的具體方法。黎興宏（2017）利用SPSS統計軟件，結合J公司2009-2015年財務數據，對可能影響公司融資能力及融資質量的關鍵因素進行了分析和識別，認為營業收入是影響公司融資能力的關鍵因素。

綜上所述，關于政府融資平臺融資問題所采用的研究方法豐富，有實地調研、比較分析的方法、文獻梳理法、重點案例分析法、利用SPSS統計軟件數據分析法等。

1.4 政府平臺公司融資問題涉及的理論

賈拓（2014）在《濱海旅游區融資平臺運行模式研究》中借鑒國內外相關企業融資、風險控制、項目投資等理論，深入分析園區開發公司在融資過程中存在的問題。

李征（2015）在《望城經開區建設開發公司投融資平臺發展策略研究》運用投融資模式理論，得出創新的融資策略。

李水金（2016）在《QZ市政府融資平臺融資模式研究》運用了公共產品理論、財政分權理論、地方競爭理論及企業生命周期理論，闡述了政府融資平臺融資問題。

劉凌菘（2016）在《金誠城投公司融資問題研究》中運用公共產品理論、基礎設施可銷售性理論、金融成長周期理論、優序融資理論探討了地方政府融資平臺公司——金誠公司的融資現狀。

毛丹（2016）在《基于地方政府投融資平臺公司的融資問題研究》中運用政府職能理論、財政分權理論、信息不對稱理論和項目區分理論為基礎對政府平臺公司融資進行了系統的闡述，得出應規范地方政府投融資平臺與地方政府之間的關系，并不斷提高投融資平臺的經營實力，同時探索多元化的融資方式以及降低融資成本的結論。

綜上所述，該領域理論較多，主要有企業融資、風險控制、項目投資等理論、投融資模式理論、公共產品理論、財政分權理論、地方競爭理論及企業生命周期理論、政府職能理論、信息不對稱理論和項目區分理論、基礎設施可銷售性理論、金融成長周期理論、優序融資理論。

2 文獻述評及未來展望

通過上述綜述可見，地方政府融資平臺公司是我國特有的經濟組織形式，這與我國的分稅制度環境和經濟發展水平有關，其面臨的融資問題主要集中我國，國外幾乎沒有此類公司，關于此類公司的融資問題的文獻也幾乎是空白。對于地方融資平臺公司融資問題的研究本文認為還需要在以下幾個方面進一步擴展：

第一，已有對地方政府平臺公司的融資問題研究還相對較少，未來還需研究者們運用管理學、金融學、財政學等各個領域的理論和知識，深入拓展研究地方政府融資平臺公司融資問題的各個方面，例如如何確定融資規模，融資時間、融資途徑，有哪些因素影響融資能力等。

第二，對于地方政府融資平臺公司融資研究，還有待于在現有研究成果的基礎上更加深入。譚桂蓮（2012）提出的融資方法有些不切實際，無法操作。她提出選擇留存收益融資法和股利政策融資法。平臺公司留存收益極少，通過留存收益完成內部融資基本不能滿足融資需求;一般平臺公司不是上市公司，股利政策融資也不能實現。黎興宏（2017）運用財務數據分析法選取的財務指標較少，影響融資能力的指標除營業收入之外，還有資產負債率，速動比率等。龐玉華（2016）建議利用PPP模式提高融資平臺公司融資能力，但就目前PPP實際運作和實施情況來看，并不能提高地方融資平臺公司的融資能力。這些提高地方政府融資平臺公司融資能力的方式均有待驗證。

第三，隨著科學技術和經濟的不斷發展，近年來金融創新模式層出不窮，出現了許多新的可供地方政府平臺公司選擇的融資渠道和融資方式，這些新型融資工具對政府平臺公司融資會產生影響嗎？新型融資工具是否提高或削弱地方政府融資平臺公司融資的能力？這些都將是政府平臺公司融資問題研究的方向。

下一步將運用資源配置理論、公共產品服務理論以及金融學相關理論，采用財務數據比率法、比較法、案例法等研究方法，從財務能力、償債能力、運營能力等各項財務數據分析地方政府融資平臺公司的融資能力;找出阻礙政府平臺公司融資能力的主要因素;最后提出提高地方政府融資平臺公司融資能力的途徑和方法。

（1）地方政府融資平臺公司從開拓融資渠道和探索融資方式上提高融資能力。主要是嘗試運用多種融資模式：結合實際不斷嘗試發行公司債、企業債、中票、短融等直接融資方式;不斷摸索項目貸款等間接融資渠道提高融資能力。也需要探索增加融資途徑：從政策性銀行爭取銀團貸款等債權融資;增加投資人、增加實收資本等股權融資途徑增加融資能力。

（2）地方政府融資平臺公司盡快實現戰略轉型。從定位上轉變：政府融資平臺從政府延伸機構到獨立的市場競爭主體，不斷增強市場化水平;從職能上轉變：代政府融資、資產管理到公共服務、資本管理，加強內部控制，增強經營管理能力;從業務上轉變：從公益性、準公益性業務到競爭性業務，不斷提高盈利能力，突破融資瓶頸，保障地方政府融資平臺公司持續健康發展從而提高自身融資能力。

（3）從化解政府平臺公司債務角度，一方面需要建立償債機制，明確時間節點，分地域、分步驟地落實償債資金來源，減少地方政府融資平臺公司財務風險，增強融資能力;一方面需要在經營中合規管理新增的債務，避免增加新的隱性債務，增加新的財務風險而削弱了地方融資平臺公司的融資能力。

（4）深化財稅體制改革，統籌解決地方政府融資平臺融資問題。一方面中央政府和上級政府可適當提高基本公共服務支出比率，減輕地方政府公共服務支出壓力，減少地方政府融資平臺公司的融資需求;另一方面，在財政體制安排和債券發行額度分配時，將縮小區域性差異，實現各地協調發展，作為國家重要的宏觀政策來考慮，對經濟發達、基礎設施完善的地區發債規模適當控制;對經濟落后、基礎設施亟需改善的地區發債規模適當提高以緩解地方政府融資平臺公司的融資難問題。

參考文獻：

[1]李慧杰.我國地方政府融資平臺信用風險與轉型發展研究，中央財經大學，2017.

[2]李奇霖，王言峰，李云霏.城投再來：地方融資平臺如何轉型，2016.

[3]譚桂蓮.株洲高科集團有限公司融資策略研究[D].導師：楊寬.湖南大學，2012.