淺談新時代土地儲備工作的定位和方向

葉艷昆 李璐

摘要：2019年是自然資源部完成機構改革后進入業務重構的第一年，也是土地儲備事業迎來新任務、新挑戰的第一年。土地儲備是全民所有自然資源資產的重要組成部分，科學管理儲備土地是實現全民所有自然資源資產所有者權益的重要內容。在新時代下，土地儲備要如何在新時代背景下發揮積極作用服務國民經濟發展格局和社會民生事業，是土地儲備工作者的研究重點之所在。本文從生態文明建設、供給側改革、“兩統一”職責三個角度進行思考，簡要分析新時代土地儲備工作的定位和發展方向。

關鍵詞：土地儲備，生態文明思想，供給側改革，“兩統一”職責

隨著我國經濟發展步入新常態，依賴于要素投入的粗放型經濟增長方式難以為繼。轉變經濟發展方式、推動產業結構升級、提高經濟效率成為擺脫當前經濟發展困境的必由之路。黨的十九大報告明確指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，經濟發展階段的轉變則必將由更高層次的理念進行引領。2015年，習近平同志首次提出供給側結構性改革的重大命題，要求在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力。

同時，黨的十八大以來，生態文明建設被納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，十九大以后，習近平新時代生態文明思想更是推動生態文明建設邁上新臺階，“人與自然是生命共同體”成為新的共識。新時代，新征程，新理念，這些都必然對土地儲備事業發展產生深遠的影響。

另外，2018年是我國機構改革之年，根據《國務院機構改革方案》，綜合了原國土資源部以及住建、農業、林業、海洋、水利、測繪等部門相關職責而成立的自然資源部，被賦予“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間任務管制和生態保護修復職責”的職責，在此背景下，土地儲備要如何履行所有者權益保障職能，實現國土空間生態保護修復，也是需要重點關注的一大內容。

總而言之，以新時代生態文明思想為引領、切實履行“兩統一”職責、深化供給側改革已成為新時代的土地儲備事業的發展方向，各城市土地儲備機構需要在把握好這一方向的基礎上，深入思考和厘清自身的定位和發展方向。

一、習近平新時代生態文明思想是土地儲備工作的根本引領

生態文明建設是習近平新時代中國特色社會主義思想提出的“五位一體”總體布局中的重要組成部分，黨的十九大報告將“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”與“堅持節約資源和保護環境的基本國策”一并，作為新時代中國特色社會主義生態文明建設的思想和基本方略。土地資源是綠色發展和生態建設的物質基礎、空間載體和構成要素，土地儲備事業作為自然資源開發利用工作的排頭兵、先行者，在綠色發展和生態文明建設中肩負著重要職責。土地資源的開發利用，只有首先保證生態方面的持續性，才能保證社會、經濟方面的持續性，并把生態文明建設融入了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。進入新時代，土地資源的綜合整治和開發利用應從過去的“資源消耗型”方式，逐步轉變到節約用地，內涵挖潛，提高土地質量和生產力水平的“資源節約型”的軌道上來。為此必須改變傳統的生產方式和行為方式，樹立新型的土地利用觀念，由粗放經營轉變為集約經營，不斷提高利用率和生產率，恢復和改善生態環境，實現土地資源的可持續利用，確保社會經濟的可持續發展。

土地儲備工作需緊扣歷史性變革，堅決貫徹落實生態文明體制改革需求，在做好土地整治、儲備和供應保障的基礎上，更加重視資源節約和生態環境保護，注重資金節約與生態保護修復，推動資源節約和循環利用，做好自然資源保護工作，努力構建資源節約集約利用和保護生態環境的土地儲備事業新格局。

二、深化供給側結構性改革是土地儲備事業的工作重點

近幾年，我國的經濟發展進入新常態，產業結構的優化升級受到了前所未有的挑戰。以往的規模速度型粗放增長模式已漸顯無力，必須逐步轉向質量效率型集約增長模式，以帶動產業經濟實現更高質量的持續發展，最核心就是要牢牢把握供給側結構性改革這條主線。有鑒于此，中央提出現階段改革“三去一降一補”的五大任務，為供給側改革指明了方向。

土地要素是供給側改革的四大要素之一，土地儲備工作創新在促進傳統企業轉型升級、化解過剩產能、降低用地成本等方面大有可為。通過從供給端發力，尋求土地儲備和供應的新模式，優化土地利用結構，最終推動經濟轉型升級健康發展。

2017年新修訂的《土地儲備管理辦法》，提出“優先儲備空閑、低效利用等存量建設用地”。結合土地儲備機構業務來看，土地供給側改革的關鍵在于大力提高土地節約集約利用水平，通過對閑置、存量土地摸底調查，及時將破產企業的土地、閑置和空閑土地進行收回，統一納入政府儲備，為保障城市發展用地需求奠定良好基礎，加快“僵尸企業”分類有序處置，盤活企業存量土地，推進國土整治和低效利用土地再開發。

此外，今年8月新修改的《土地管理法》，破除了集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，為土地資源要素更高效率的配置提供了法律依據。破除政府供地的壟斷局面，可以更好地促進土地要素在市場上流通，提升土地資源配置效率，滿足多元化的用地需求，同時也對土地儲備機構未來的工作提出了一定的挑戰，各城市土地儲備機構應就此研究新的應對思路。

三、“兩統一”職責是土地儲備工作的指導方針

新時代背景下，“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”成為自然資源主管部門的新使命。因此，土地儲備機構也應該進一步思考，如何更好地在“兩統一”職責中發揮土地儲備功能，進一步拓展職能、提升層次，探索土地儲備向自然資源大儲備格局轉變。

土地資源是全民所有自然資源資產的重要組成部分，土地所有者權益是體現全民所有自然資源資產所有者權益的重要內容。在第一個“統一”之下，土地儲備機構應做好土地資源調查監測、土地確權、土地所有者權益和土地資源開發利用四個關鍵環節，在第二個“統一”之下，國土空間規劃、國土空間用途管制、生態保護修復的關鍵環節也為土地儲備事業帶來了新的機遇和挑戰。

在自然資源管理體制改革的新形勢下，土地儲備機構應進一步完善全民所有土地儲備資產管理，通過編制土地儲備資產負債表這一基礎性工作，全面反映土地儲備資產價值，為將來自然資源部精確掌握土地儲備的資產底數、科學判斷償債能力、健全土地儲備風險防控體系、防范化解債務風險提供基礎支撐，從而更好地為經濟社會發展提供動能。同時，還需將各類土地儲備計劃、規劃內容主動融入國土空間規劃大格局中，促進“多規合一”建立國土空間規劃體系的進一步落實，進而服務自然資源管理“兩統一”職責。

四、結語

在新的政策形勢和職能背景下，土地儲備工作須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院關于生態文明體制改革的總體要求和統籌推進自然資源資產產權制度改革的相關要求，以深化供給側改革、推動高質量發展為工作重點，落實自然資源管理體制賦予的“兩統一”職責，充分發揮土地儲備在“履行所有者職責、維護所有者權益”中的作用，將土地儲備工作推上新臺階。

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