后脫貧時代農民貧困風險對鄉村振興的挑戰

夏支平

摘要：中國農村發展將進入后脫貧時代，絕大部分農村人口已經脫貧，農村貧困治理的重心要從絕對貧困轉向相對貧困，從貧困人口脫貧轉向農民貧困風險治理。農民貧困風險成為鄉村振興挑戰之一。農民貧困風險的源頭和類型是多樣的，減小農民貧困風險需要深入分析不同成因，統籌城鄉產業發展、夯實農村社會保障、加強農村基層組織建設，加快培育新型農業經營主體和完善農民貧困風險預警預控體系。

關鍵詞：農民貧困風險;后脫貧時代;鄉村振興;挑戰

中圖分類號：D601? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）01-0018-008

一、后脫貧時代到來

改革開放以來，中國共產黨始終把扶貧作為黨和國家中心工作之一。1985年，鄧小平指出：“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮。”[1]1994年，國務院制定和發布了《國家八七扶貧攻堅計劃》。2001年和2011年，中共中央、國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001—2020年）》兩份綱領性文件。黨的十八大以來，黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，在全國范圍全面打響了脫貧攻堅戰。脫貧攻堅力度之大、規模之廣、影響之深，前所未有。[2]2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，要在2020年確保農村貧困人口全部脫貧。

農村是中國貧困治理的主戰場。1978年，中國還有2.5億農村人口沒有解決溫飽問題。到1985年，貧困人口減少到1.25億。2013—2018年我國農村減貧人數分別為1650萬人、1232萬人、1442萬人、1240萬人、1289萬人、1386萬人，每年減貧人數均保持在1000萬以上。6年來，已累計減貧8239萬人，年均減貧1373萬人，農村貧困發生率也從2012年末的10.2%下降到2018年末的1.7%，其中，10個省份的農村貧困發生率已降至1.0%以下，我國農村從普遍貧困走向整體消滅絕對貧困，成為首個實現聯合國減貧目標的發展中國家。2018年末，我國農村貧困人口減少至1660萬人[3]，依照年均減貧1373萬人的速度，到2020年確保農村貧困人口全部脫貧的目標不僅可以實現，甚至可以提前實現。

農村貧困人口全部脫貧目標實現，意味著中國農村走進后脫貧時代。所謂后脫貧時代，是指2020年以后，中國農村貧困人口全部脫離絕對貧困狀態，農村扶貧工作，即貧困治理的重心要從絕對貧困轉向相對貧困，從貧困人口脫貧轉向農民貧困風險治理。如何有效消減農民貧困風險，實現中國農民群體持久富裕，是后脫貧時代鄉村振興必須面對的重大挑戰之一。

二、農民貧困風險對鄉村振興的挑戰

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉村振興戰略，指出實施鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農業農村現代化。[4]在鄉村振興階段，農民仍然存在貧困風險，農民貧困風險對鄉村振興構成了全面挑戰。

（一）產業興旺面臨的挑戰

農業是農村的核心產業，農村產業興旺首先應當是農業興旺。而人多地少，小農經營為主，這是中國的基本農情。隨著經濟社會發展，農業GDP下降，這是長期趨勢。糧油等大宗農產品的公共產品屬性難以改變。在這些因素的綜合影響下，農業就業意味著相對貧困和較大的貧困風險，非農就業則是擺脫貧困、遠離貧困風險的持久機制。1990年代以后，中國工業化和城市化發展對勞動力需求持續增長，具有較高文化素質的青壯年農民進城務工經商。到2018年末，全國農民工總量28836萬人。其中，外出農民工17266萬人，本地農民工11570萬人。[5]青壯年勞動力大規模流出，農業勞動力迅速老化、弱化。根據國家統計局《第三次全國農業普查主要數據公報》，截至2016年末，全國農業勞動力中，中老年占80.9%，初中及以下教育水平的占91.8%以上（見表1）。適合現代農業要求的農村勞動力總量不足，老齡化問題突出，無疑直接影響了農業科技的接受能力，阻礙了新品種、新技術在農業生產中的推廣應用，延緩了農業產業結構轉型升級。[6]

（二）生活富裕面臨的挑戰

十八大以來，在扶貧攻堅戰略作用下，中國農民特別是中西部地區農民的整體收入水平有了較大提高，但小農經濟和相對貧困狀態并沒有根本性的改變。《中國家庭財富調查報告2019》的數據顯示，城鄉家庭財產差距較大，2018年城鎮和農村家庭人均財產分別為292920元和87744元，城鎮家庭人均財產是農村的3.34倍，且城鎮家庭人均財產增長速度快于農村。[7]由于家庭財富效應的基礎性和多元性，城鄉家庭財富總量和增速的差距意味著農民群體的脆弱性和脫貧的不穩定性。

自然災害、疾病、產業經營失敗、就業不穩定以及扶貧政策變動是當前中國農民返貧的主要風險點。以疾病風險為例，據國家衛健委統計，中國建檔立卡貧困戶中，因病致貧、因病返貧的比例均在 42%以上;患病的農村貧困人口中，年齡在 15—59 歲之間的占農村貧困人口的 40%以上，基本上為所在家庭的主要勞動力。患病不但要發生治療費用，還會因為喪失勞動能力而直接影響創收，使家庭陷入貧病交加境地。[8]

（三）生態宜居面臨的挑戰

“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”但是，生態環境的公共性決定了其容易被濫用，造成環境污染和生態破壞。政府、企業和農戶共享生態環境。雖然這些主體都是理性的，能夠認識到無限索取、肆意開發必將導致生態環境悲劇，但是，任何一個主體，如果只約束自身行為減少開放和排放，其利益以及生態環境仍將遭受損失。

1990年代以后，在滿足城市發展和農民增收雙重需求的作用下，農業規模化經營迅速興起。到2018年全國家庭承包耕地流轉面積超過5.3億畝，耕地規模化耕種面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%。規模化生豬養殖存欄占比為62.9%，規模化家禽養殖存欄占比達到73.9%。農業產業化龍頭企業8.7萬家，在工商部門登記注冊的農民合作社217萬個，家庭農場60萬個。[9]規模化經營在帶來高效率的同時，也帶來了污染物大規模、集中排放的問題。農業部指出，西北干旱地區，農膜污染問題、白色污染問題突出;中東部地區，農藥化肥面源污染問題突出;南方地區，農業畜禽糞便污染問題突出。農業已超過工業成為我國最大的面源污染產業，總體狀況不容樂觀。[10]

（四）治理有效面臨的挑戰

治理是否有效，主體素質是基礎，組織體制則是關鍵。當前中國農村治理面臨的首要問題是農村空心化和農民老化、弱化。農民工回鄉務農，繼續當農民的意愿不足。調查發現，20世紀70年代出生的超過50%的農村勞動力不種田也將不會種田，80年代出生的農村勞動力95%以上不種田也將不會種田，90年代出生的農村勞動力會種田的就微乎其微。[6]

農村扶貧攻堅任務重、時間緊、壓力大，但縣鄉政府普遍資源有限。村黨支部是黨在農村基層工作的戰斗堡壘，村委會是群眾性自治組織，二者是維護農村安全、促進鄉村振興的關鍵性組織節點。在中西部貧困地區，有知識、有干勁的青年農民不愿當村干部，甚至村干部也外出打工了。農村基層組織出現了空心化、弱化。2017年，習近平總書記《在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話》中指出，全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，基礎設施和公共服務嚴重滯后，村兩委班子能力普遍不強，四分之三的村無合作經濟組織，三分之二的村無集體經濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現象突出……要下決心解決軟弱渙散基層班子的問題，發揮好村黨組織在脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用。[11]

（五）鄉風文明面臨的挑戰

改革開放以來，在黨的領導下，政府相關政策的引導、扶持下，中國絕大多數農民勤儉持家，通過合法途徑脫貧致富。但也有一些農民為了獲取更高的收入，走上了歪路、邪路。他們采取乞討、算命、偷盜、詐騙、造假等手段謀生、發財。在一些地區甚至出現了“詐騙村”、“造假村”。2016年9月9日，河南省駐馬店市上蔡縣公安局發布通緝令，對113名上蔡籍冒充軍人電信詐騙犯罪的涉案人員進行通緝。上蔡孫莊村是遠近聞名的“詐騙村”，村里正在服刑和服刑過的人員超過50人。[12]這些違法行為對社會 產生了不良的影響，沖擊了文明、樸實的鄉風。

三、農民貧困風險的源頭與類型

世界銀行《2000/2001世界發展報告：與貧困作斗爭》指出：“貧困不僅僅指收入低微和個人發展能力不足，它還包括人對外部沖擊的脆弱性，包括缺少發言權、權利和被社會排斥在外。”[13]阿瑪蒂亞·森在《貧困與饑荒——論權利與剝奪》一書中提出了人類剝奪貧困理論。所謂的人類剝奪貧困理論，是指由于社會不平等，窮人失去或被剝奪享受人類發展基本福利的機會和選擇性。[14]可見，人們對貧困及其成因的分析遵循著大致相同的思路，即貧困=主體資源匱乏+社會剝奪。

在社會風險研究中，認同度較高的分析思路為：社會風險=脆弱性+外部沖擊。如布萊克利等人在《面對風險：自然災害、人的脆弱性和災難》一書中提出災害的壓力與釋放模型：D= H+ V，即災害=致災因子+脆弱性。其中，脆弱性是災害形成的根源，致災因子，即外部沖擊是災害形成的必要條件。[15]國內學者彭新萬、程賢敏認為，由于農戶脆弱性程度較高而導致的承受沖擊能力較弱的事實，實際上就是隱藏在我國農村長期貧困背后的深層社會原因，而外部沖擊與脆弱性高度相關。農民之所以脆弱，主要在于資源和能力不足。而農民所能掌控的資源和能力不足，加劇了外部沖擊，主要是社會排斥，如制度、政策等因素對農民的剝奪程度，進而又加重了農民的脆弱性。[16]

綜合上述貧困成因和社會風險分析的思路，可以將農民貧困風險的源頭分為兩個維度，即農民貧困風險=農民的脆弱性+外部影響。其中，農民的脆弱性與其擁有的資源和能力相關，外部沖擊來自于自然災害和社會影響兩個方面（表2所示）。根據風險源頭的不同，當代中國農民貧困風險可以細分為四個類型：資源不足型貧困風險、能力欠缺型貧困風險、自然災害型貧困風險和社會影響型貧困風險。

（一）資源不足型貧困風險

這里所說的資源，是指在農村場域中構成普通農民生產生活基本條件的物質資料的總和。根據產權性質的不同，可以分為兩類：私人物品和公共物品。私人物品主要有：（1）經濟收入;（2）生活必需品，如住房、自留地、水源等;（3）資產，如耕地承包權、使用權等。公共物品主要包括：（1）公共基礎設施，如道路、農田水利設施、供電、供水、通信等設備設施;（2）公共服務，如基本醫療衛生服務、公共教育服務、農業生產信息服務、就業培訓與信息服務、生態環境保護服務等;（3）社會保障服務，如養老保險、醫療保險、社會救濟等。相應的，資源不足型農民貧困風險有兩個方面：一是私人產品不足，主要表現為經濟收入和私人資產不足;二是公共物品不足，主要表現為農村基礎設施和基本公共服務的不足。

人力資源以外，土地資源是當代中國農民最基本的資源。對普通農民，特別是中老年農民而言，能否過上有尊嚴的、體面的生活，土地資源依然起著決定作用。然而，人多地少，耕地資源不足依舊是嚴重制約中國農民生產生活狀態的根本因素。根據國家統計局《第三次全國農業普查主要數據公報》，到2016年末，中國有耕地面積134921千公頃（約合20.238億畝），2.3億農戶，戶均不足10畝耕地;31422萬農業生產經營人員，人均不足7畝地。所以，無論怎么提高農業技術水平，無論怎么改良農業生產方式和經營方式，單純從事農業生產，頂多過上“溫飽有余，小康不足”[17]的生活。一旦遭遇某種外部沖擊，如市場、政策的劇變，或者嚴重的自然災害和疾病，普通農戶就有極大的概率陷入貧困。

在一些連片貧困地區，資源不足型貧困風險表現得更為明顯。以武陵山區為例，其貧困主要源于當地農民擁有的資源全面不足。首先，土地貧瘠，人均耕地不足。武陵山區屬于典型的喀斯特地貌，山地、丘陵面積占95%，農村社區多以山寨形式呈現，分布于深山中。受制于地貌及氣候特征，區域內水土流失及石漠化現象嚴重，耕地貧瘠且分散，15°以上坡耕地、梯田多，土層淺薄，耕地生產能力較低，土地承載力較弱。農村人均耕地面積僅為0.81畝。其次，農村社區公共物品供給不足。以武陵山區鳳凰縣公路建設為例，雖然行政村通路率和自然寨通路率在2012年底分別達到100%和97%，但是相鄰鄉鎮、行政村、村組之間的村寨路網建設仍然十分薄弱。[18]

（二）能力欠缺型貧困風險

個體的能力是其健康、知識、技能和態度等要素的綜合體現。農民能力欠缺型貧困風險有三個亞類：健康型、知識與技能型和態度型貧困風險。

1.健康型貧困風險。據國務院扶貧辦摸底數據顯示，截至2013年底，因病致貧、因病返貧貧困戶有1256萬戶，占建檔立卡貧困戶總數的42.4%，接近貧困戶的一半，在各種致貧原因中，因病致貧在各地區都排在前面。西部農村地區的因病致貧率為65.4%，明顯要高于全國的42.4%，因病致貧是導致農村地區貧困的重要原因。[19]健康型貧困風險是當前中國農民不得不直面的主要貧困風險。

2.知識與技能型貧困風險。知識存量對行為主體的健康、技能、態度等其他能力要素有重大影響，對技能有著更為直接的影響。所以，將知識與技能合并考慮。在當代中國農村，擁有較高知識存量和技能的青壯年勞動力流失。留守農業和農村的主要是中老年人、婦女和兒童，其知識和技能嚴重不足。專業知識和技能不足的農民，只能從事簡單農業生產勞動，從根本上制約了家庭和個人收入的提高。

3.態度型貧困風險。所謂態度型貧困風險，是指農民對生產生活，特別是脫貧致富的消極態度引致的農民處于貧困狀態的風險。農民的積極態度，如辛勤勞動、勤儉持家、主動響應政府和企業的扶持，有利于提高各種扶貧資源、項目的效率和效益。反之，農民態度消極，則會使這些資源和項目空轉，不僅浪費資源，還將增大農民貧困風險，國家扶貧目標無從實現。“干部拼命干、百姓站著看”現象不在少數，部分貧困戶的“等靠要”思想仍然存在，熱衷于直接拿錢式的扶貧，反感需要自己參與和勞動的扶貧方式。有的貧困戶缺乏過緊日子的思想，領到扶貧款后不是用來發展生產，而是用于吃喝玩樂。[20]

（三）自然災害型貧困風險

自然災害仍然是當代中國農民貧困風險的重要類型。2014—2018年全國每年農作物受災面積都在2000萬公頃以上，農作物絕收面積也在200萬公頃以上，直接經濟損失數千億元（見表3）。2018年，全國農村居民人均工資性收入占人均可支配收入的比重為41.0%，農業經營凈收入占比為36.7%，財產凈收入占比為2.3%，轉移凈收入占比為20.0%。[21]可見，農業仍是中國農民收入的重要來源。特別是對依賴農業生產經營的中老年農民而言，自然災害依然是重要的貧困風險類型。

（四）社會影響型貧困風險

社會影響型農民貧困風險，是指經濟、政治等社會生活領域中的一些人為因素，如市場波動、政策變化等影響因素致使農民陷入貧困狀態的可能性。當前，個體小農仍然是中國農民的主體。個體小農在從大社會、大市場收獲脫貧機遇的同時，也不得不直面大社會、大市場的影響，遭遇社會影響型貧困風險。

1.市場影響。大多數農戶仍是小農經營，規模小、力量分散、缺乏強有力的組織保護，不得不以個體微弱的力量應對無處不在的市場影響。從農產品供給市場來看，農戶數量眾多，經營規模小，缺乏組織性，“谷賤傷農”、“果賤傷農”等現象層出不窮。從農業生產資料供給市場來看，由于農業生產資料主要是工業品，廠商數量少，生產經營規模大，形成壟斷經營的交易成本低。所以，縣鄉農資供給基本上是一個壟斷市場。結果，無論農村市場如何變化，農產品的價格及其漲幅總是難以跑贏農資的市場價格及其漲幅。對于當代中國農民來說，市場影響難以預測，但又頻繁發作，無處不在，“雖然社會化小農不再為吃飯擔憂，不再為生存而煩惱，但是為花錢而困擾，農民面臨著周期性或非預期性的貨幣支付壓力和貨幣支付危機。”[22]

2.政策影響。從實質上看，政策是執政黨或政府對社會財富、機會和價值等稀缺資源的權威性分配。任何政策變動都將對相關主體的既得利益形成影響。而農業農村政策變動則可能引發農民貧困風險。以糧食為代表的大宗農產品，不是普通商品，而是戰略性公共產品，其供給具有極大的外部正效應：一是較低的糧價對社會穩定和國民經濟正常運行的極端重要性;二是足夠的糧食供給對社會、經濟和政治穩定的極端重要性，所以，自新中國建立以來，國家始終對農產品價格實行嚴格的行政干預，始終維持較低水平的糧食等大宗農產品價格，維持工農產品之間的價格“剪刀差”。

21世紀后，國家開始實施農業補償政策，如農產品價格支持、種糧補貼等。到2018年，農村居民轉移凈收入占比為20.0%，國家補償等轉移性收入成為中國農民收入的重要組成部分。不過，農業補償導致農產品的國內市場價格高于國際市場價格，形成進口激勵，促使國內農產品價格下降，導致農民增產不增收。為了應對這種局面，國家取消了某些農業補償政策。而一旦取消這些農業補償政策，農民必然受到市場和政策雙重影響。2016年國家取消玉米臨時收儲政策，東北三省與內蒙古自治區因市場價格下降而造成農民直接損失約566億元，即使扣除玉米生產者補貼的480億元，農民仍需承擔80億元損失，人均收入下降1.5個百分點。而在未執行玉米生產者補貼政策的其他省份，形勢更為嚴峻。山東、河南、河北三省農民純收入較2015年下降323.5億元，人均純收入下降2.3個百分點;山西、陜西、甘肅三省農民收入損失122.53億元，農戶純收入下降3.2個百分點。[23]

當前大規模脫貧成效的取得，與國家扶貧攻堅的政策性投入密切相關。一是政府財政投入。在過去 6 年里，據初步估算，各種直接和間接投入超過萬億元，僅 2019 年中央財政專項扶貧資金投入就高達803 億元。[24]二是政府人力資源投入。僅以駐村幫扶干部為例，全國參加駐村幫扶的縣級以上機關、國有企事業單位干部累計達 300 多萬人，村第一書記將近 21 萬人，駐村干部 70 萬人，鄉鎮扶貧干部將近 200 萬人，村干部達數百萬人。[25]從長期看，目前的運動式籌資方式、大規模現金發放的減貧手段很難具有可持續性， 2020 年之后，隨著籌資資源的枯竭、財政壓力的加劇、現金福利剛性的慣性，防止返貧將有可能面臨極大挑戰。[24]

四、后脫貧時代應對農民貧困風險的對策建議

綜上所述，當前中國農民的貧困風險既源于自身資源不足和能力缺乏，也源自于外部的自然和社會影響，是一種多維復合型風險。因此，應對當代中國農民貧困風險，最終實現共同富裕，應該遵循復合治理的思路，城市和鄉村，政府、企業和農民等多元主體共同努力，協同發展。

（一）統籌城鄉產業發展

產業發展既是國家或區域經濟社會發展的根基，也是人口脫貧致富的必由之路。2018年，全國農村居民人均工資性收入占人均可支配收入的比重為41.0%，農業經營凈收入占比為36.7%，產業發展貢獻了農民收入的77.7%。推動產業發展，特別是非農產業發展，是消減農民貧困風險的主要途徑。從消減農民貧困風險的角度看，統籌城鄉產業發展特別要注意以下三點。

首先，堅持農業優先發展。農業發展不僅事關國家糧食安全、經濟安全、政治安全和社會安全，而且對農民的貧困風險和生計安全具有特別重要的意義。當前全國絕大多數農村地區都已經形成了“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式[17]169，農業經營收入和務工收入是農民生活保障的“兩根支柱”，增加了家庭收入，分擔了貧困風險，保障了農民生計安全。因此，統籌城鄉產業發展，必須堅持農業優先發展的原則，城市反哺農村，從資金、技術、設施和人才等方面向農業和農村傾斜，為農業發展創造良好的條件。

其次，持續改善農村基礎設施。這既是堅持農業農村優先發展的具體要求，也是消減農民貧困風險的重要機制。以農田水利設施為核心，包括交通、通信等農村基礎設施，不僅可以大大降低農業生產的勞動強度和直接成本，降低農業生產經營的交易成本，還可以將小農經濟與市場對接，把個體經濟引入宏觀經濟循環，使個體農民可以分享更多的國家發展紅利。當代中國農民老化、弱化的背景下，通過持續改善農村基礎設施建設，降低農業生產勞動的難度，方便老年人參與農業生產經營，對于降低農民貧困風險具有重要意義。

再次，升級改造勞動密集型產業。經驗證明，發展密集型產業不僅是國家或地區現代化的必由之路，也是均衡社會收入分配，消減貧困風險的長效機制之一。相較于資本密集型產業，發展勞動密集型產業更有利于收入分配向勞動者傾斜，更有利于普通民眾分享發展紅利。改革開放以來，中國經濟社會快速、穩定、健康發展的秘訣之一，就是大力發展勞動密集型產業，如服裝、鞋帽、電子元器件等制造業，建筑業、交通運輸、餐飲、居民服務等，使廉價勞動力這一比較優勢得以充分發揮。2018年，全國農民工總量達到28836萬人。其中，從事第二產業的農民工比重為49.1%，從事制造業的農民工比重為27.9%，從事建筑業的農民工比重為18.6%，從事第三產業的農民工比重為50.5%。[26] 統籌城鄉產業發展，促進城鄉產業機構升級轉型，決不是放棄勞動密集型產業，而是通過升級改造，提高勞動密集型產業競爭力和經濟效益，推動密集型產業可持續發展，更好地服務于共同富裕的目標。

（二）夯實農村社會保障

從理論和起源來看，脫貧和消減貧困風險是建立社會保障制度的初衷。從國際實踐來看，社會保障制度是脫貧和消減貧困風險的穩定長效機制。鑒于當前中國農民日益老化、弱化的現實和趨勢，老年人是貧困風險最高的群體，也是患病比例最高的群體，因病返貧是“后 2020”時期建立穩定脫貧長效機制的最大風險之一。[24] 因此，農村社會救助、養老保險和醫療保險當是夯實農村社會保障的重點。

農村最低生活保障是農村社會救助的基本手段。對那些“無業可扶、無力脫貧”的農民群體而言，持續的、適時調整的低保給付，不僅可以幫助他們脫貧，還能夠使他們免于貧困風險威脅。為了發揮好這些功能，做好農村低保，要注意兩點：一是瞄準低保戶的準確性，必須根據農戶收入變化新增或者退出低保;二是根據當地生活水平變化，及時調整低保標準，保證低保機制的有效性，既要做到 “應保盡保”，又要避免低保對象形成福利依賴。

醫療救助和教育救助的根本目的，在于維持和提高貧困人口知識水平和勞動能力。而知識水平和勞動能力則與貧困風險應對能力正相關。人力資本理論提出者舒爾茨認為，改善窮人福利的關鍵因素不是空間、能源和耕地，而是提高人口質量，提高其知識水平。增加教育、培訓、衛生保健等方面的人力資本投資，不斷增加人力資本積累，是實現經濟繁榮和提高窮人福利的關鍵因素。[27] 因此，做好農民的教育救助和醫療救助可以有效消減農民能力型貧困風險。

在當代中國，農民群體是遭受自然災害風險損失最嚴重的群體。因此，做好農業災害救助，不僅有助于災民脫貧，還為他們災后恢復和發展生產提供了條件，從而有利于消減農民貧困風險。

面對中國農村日益老化、弱化的現實需要，做好農村社會保險當以養老保險和醫療保險為重點。2017年，中國已實現了城鄉居民養老保險和醫療保險的整合和全覆蓋。當前做好農村養老保險和醫療保險的重心，在于加強養老保險與醫療保險資源的整合與減貧效果的配合，有效克服制度碎片化和功能碎片化的消極影響。

（三）加強農村基層組織建設

城鄉發展規劃再科學，農村社會保障制度再完善，如果落實不到村落社區，落實不到農民頭上，那是空談。應對農民貧困風險，農村基層組織建設具有根本性的意義。加強農村基層組織建設的重點在于縣鄉村三級組織。

農民貧困風險是后脫貧時代鄉村振興的重大挑戰。脫貧攻堅只是鄉村振興的階段性任務之一，建立并不斷完善農村扶貧長效機制，有效消減農民貧困風險，則是鄉村振興的長期任務。各級工作人員不能有懈怠心理，必須強化風險意識和風險治理能力，密切聯系農民群眾，及時反映“三農”的真實需求與信息，自覺約束自身行為，盡量減少因各種外在沖擊引發的農民貧困風險。同時，應注重黨對基層政府行政體制改革的引導，引導鄉鎮政府因地制宜地轉變職能，為農民提供更多的公共服務。[28]

在現有體制下，強化村兩委建設，是提高農民組織化程度，提升農民群體風險應對能力，包括貧困風險應對能力的最現實選擇。“幫錢幫物，不如幫助建個好支部”。要選好配強村“兩委”班子，培養農村致富帶頭人，促進鄉村本土人才回流，打造一支“不走的扶貧工作隊”。[29]

（四）培育新型農業經營主體

黨的十九大報告指出要“發展多種形式的適度規模經營，培育新型經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。新型農業經營主體的共同特征是生產經營的規模化、集約化、專業化、組織化和社會化。培育新型農業經營主體的根本目的，就是要提升農民的組織化和專業化程度，提高農民的經營能力，使傳統小農轉型為現代職業農民，從而實現農民和大市場、大社會的有效對接，從根本上降低和消解市場、政策等外部影響帶來的農民貧困風險。

當前，中國的城鎮化進程不斷推進，農村人口不斷減少，為培育、壯大新型農業經營主體提供了有利的條件。政府和社會可以因勢利導，采取有效措施，如職業培訓、財政補貼、政策支持等，持續培育壯大新型農業經營主體，加快小農轉型為現代職業農民。如農業部曾提出到2020年全國要培育2000萬新型職業農民。事實上，這應該只是一個起點。因為根據鄉村振興戰略的需要，更多的兼業型小農、回鄉創業農民都應該被納入新型職業農民的培訓體系中，造就出能夠推動鄉村振興的新型農業經營主體。

（五）完善農民貧困風險預警預控體系

黨的十八大以來，隨著精準扶貧戰略的推進，各級政府通過開展建檔立卡和“回頭看”等工作，貧困戶建檔立卡指標體系逐步完善，數據精準度不斷提高，為農民貧困風險的預警預控奠定了良好的組織、信息和工作機制等基礎條件。后脫貧時代，農村扶貧工作的重心將轉向農民貧困風險治理，轉向農民貧困風險的預警和預控，防范絕對貧困現象的發生，阻斷絕對貧困現象的蔓延。為此，應當在現有精準扶貧的組織、信息和工作機制的基礎上，不斷完善農民貧困風險預警預控體系。

首先，依靠農村基層組織，借助貧困戶建檔立卡指標體系，收集農戶就業、經營、收入和支出等信息，及時發現貧困風險的兆頭。

其次，及時發布農民貧困風險預警。縣鄉村三級組織通過對農戶就業、經營、收入和支出等信息的收集、整理和分析，一旦發現某農戶出現失業、疾病、經營失敗、收入銳減或支出大漲等信息，預測其可能將陷入貧困境地，就應當及時發布相應的貧困預警，以便相關組織或部門采取相應的預控措施。

再次，相關組織和部門及時采取貧困風險預控措施。21世紀以來，中國政府和社會已經建立起比較全面的貧困風險預控體系，比如就業服務體系、社會保障體系、社會捐助體系等。主要問題是如何用好現有的農民貧困風險預警預控措施，并在實踐中不斷完善這一體系。以因病返貧風險為例，某農戶一旦因為疾病陷入收入減少、支出劇增的局面，一方面他可以主動向村組織請求幫助，向醫療保險機構申請支付，或者向醫療服務機構申請醫療救助;另一方面，工作人員通過入戶調查，能夠及時發現該農戶可能因病返貧的信息，及時發起預警，協調相關組織或機構及時采取預控措施，如醫療保險機構的醫療費用支付或報銷，醫療服務機構采取醫療救助措施，社會慈善組織發起社會捐助，村組織和鄉鎮政府為其辦理低保等。通過這些預警預控措施的綜合運用，可以分擔農民貧困風險，使之得到有效防范和治理。

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（責任編輯 吳 楠）