我國地方政府PPP隱性債務(wù)估算及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

魏蓉蓉 李天德 鄒曉勇

〔摘要〕 對(duì)我國各地方政府的PPP隱形債務(wù)估算和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果表明：2017年和2018年我國地方政府PPP隱性債務(wù)總規(guī)模分別約14萬億和15萬億元，隱形負(fù)債率分別為17.04%和16.93%，中西部內(nèi)陸地區(qū)的PPP隱性負(fù)債率明顯高于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，近三年全國各地區(qū)的PPP隱性債務(wù)違約率呈逐年下降趨勢，這和PPP的發(fā)展階段有關(guān)，PPP隱性債務(wù)規(guī)模總體處于合理范圍，但區(qū)域異質(zhì)性明顯，西部內(nèi)陸省份的違約率偏高，個(gè)別地區(qū)需要引起高度警惕，這一特征與PPP隱性負(fù)債率的空間分布較吻合。目前應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)“物有所值”評(píng)價(jià)（VFM）及財(cái)政承受能力論證，凡未經(jīng)通過的項(xiàng)目不得采用PPP模式，嚴(yán)防PPP項(xiàng)目盲目粗放增長。

〔關(guān)鍵詞〕 PPP模式，地方政府隱性債務(wù)，直接隱形債務(wù)，或有隱形債務(wù)，隱形債務(wù)規(guī)模，隱形負(fù)債率，違約概率，風(fēng)險(xiǎn)，空間分布

〔中圖分類號(hào)〕F8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2020）02-0066-09

一、引言

2017年11月10日我國財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）中，對(duì)7種情況的PPP入庫項(xiàng)目進(jìn)行了集中清理，并要求2018年3月31日前全部清理完成。2019年1月31日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心公布了全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫2018年年報(bào)，數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，管理庫管理的項(xiàng)目累計(jì)8654個(gè)、投資額合計(jì)13.2萬億元，共清退項(xiàng)目2557個(gè)、涉及投資額3萬億元，新疆、內(nèi)蒙古、云南等地是問題特別突出的“重災(zāi)區(qū)”。

目前我國地方政府舉債形式僅限于政府債券和PPP模式。相對(duì)于地方政府債券，PPP是目前我國地方政府可供選擇的另一種融資機(jī)制，其本身有助于緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但政府通過PPP項(xiàng)目的變相舉債行為也容易使PPP異化為新的融資平臺(tái)，增加地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在近幾年地方政府債務(wù)規(guī)模逐漸增加的背景下，財(cái)政部及時(shí)清理了3萬億PPP項(xiàng)目，目的在于避免PPP模式的濫用和異化，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。那么當(dāng)前PPP所帶來的隱性債務(wù)規(guī)模究竟有多大？我國各地方政府PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否具有空間異質(zhì)性？有沒有違約風(fēng)險(xiǎn)？本文將在估算各地方政府PPP隱性債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過空間計(jì)量考察PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間相關(guān)性，并運(yùn)用KMV模型對(duì)PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測度。

二、文獻(xiàn)綜述

Hana Polackova Brixi早在1998年就提出了政府債務(wù)矩陣，將政府債務(wù)分為直接、或有、顯性和隱性四類①，2002年在同Allen Schick合作的Government at Risk： Contingent Liabilities and Fiscal Risk一書中，進(jìn)一步指出傳統(tǒng)的財(cái)政分析無法解決或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為此提出需做國家案例研究，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)納入公共財(cái)政范圍，并認(rèn)為各國在處理或有負(fù)債和其他財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面存在很大差異。②John Quiggin（2004）則指出，PPP常涉及公共部門和私營部門之間的風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)睦壍葐栴}，基于類似可能適用的情況，只有在特殊情況下才應(yīng)采用PPP方法。③Allen和Richard（2008）認(rèn)為，使用者對(duì)PPP的擔(dān)憂主要是私營金融是否提高了提供公共服務(wù)的成本，政府的主要擔(dān)心則是PPP采用過程中繞過支出控制而政府未能全面跟蹤其財(cái)務(wù)狀況。④Elva Bova等（2018）構(gòu)建了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場經(jīng)濟(jì)體1990-2014年或有負(fù)債實(shí)現(xiàn)的新數(shù)據(jù)集，研究發(fā)現(xiàn)，或有負(fù)債是財(cái)政困境的一個(gè)主要來源，不同來源的或有負(fù)債實(shí)現(xiàn)相互關(guān)聯(lián)通常會(huì)發(fā)生在經(jīng)濟(jì)增長疲弱和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，并且起著加重公共財(cái)政壓力的效果。⑤Christopher M. Lewish和Ashoka Mody（2019）指出，作為私有化進(jìn)程的一部分，政府提供的顯性和隱性擔(dān)保往往會(huì)使其面臨相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)，而這一點(diǎn)很少反映在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，這種風(fēng)險(xiǎn)的偶然性使各國政府有可能在短期內(nèi)承擔(dān)大量債務(wù)，從而可能導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政問題，尤其隨著私有化步伐的加快，各國政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在增加。⑥

國內(nèi)學(xué)者在前幾年多強(qiáng)調(diào)PPP是化解地方政府債務(wù)的利器，如繆小林和程李娜（2015）、劉梅（2015）等⑦，而近兩年則更加關(guān)注PPP的另一面，認(rèn)為PPP隱性地方政府債務(wù)會(huì)加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具有代表性的有莊佳強(qiáng)和陳志勇（2017）、李升（2019）、李麗珍和安秀梅（2019）等。⑧PPP本質(zhì)上是一種融資方式，地方政府利用社會(huì)資本的加入，有助于擴(kuò)展融資渠道，提高項(xiàng)目投資效率，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資成本，但如果將 PPP 作為轉(zhuǎn)移地方政府資金壓力的融資工具，也會(huì)導(dǎo)致PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希（2012）認(rèn)為，擔(dān)保是顯性或有負(fù)債的最主要表現(xiàn)形式，如PPP中的擔(dān)保、政府救助等，他指出這種擔(dān)保所帶來的風(fēng)險(xiǎn)是不確定的。⑨馬恩濤和李鑫（2018）通過對(duì)澳大利亞、菲律賓和巴基斯坦等具有代表性的國家的PPP 政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，提出了我國PPP政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理建議。⑩李麗珍和安秀梅（2019）則定量地對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行了估算，以不同地區(qū)、不同回報(bào)機(jī)制下的PPP項(xiàng)目投資額估算地方政府隱性債務(wù)。毛捷和徐軍偉（2019）指出，PPP項(xiàng)目中的擔(dān)保承諾、購買服務(wù)等所形成的未來實(shí)際支出事項(xiàng)債務(wù)會(huì)增加地方政府的隱性負(fù)債，容易引發(fā)嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

文獻(xiàn)還顯示，國內(nèi)學(xué)者利用KMV模型評(píng)估地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的研究成果頗豐，但研究路徑較為相似，比如評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)采取排序或分類辦法，進(jìn)而估算其合理發(fā)行規(guī)模，再按研究樣本大致分為基于某個(gè)地區(qū)的地方政府債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)研究，如韓立巖等（2003）、顧巧明和邱毅（2014）、馬德功和馬敏捷（2015）、李冠青（2018），此外，有部分學(xué)者基于部分地區(qū)的地方政府債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，具有代表性的有李臘生等（2013）、王學(xué)凱（2015）、張海星和靳偉鳳（2016）、方來和柴娟娟（2017），還有部分學(xué)者基于全國各省市的地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，主要有徐占東和王雪標(biāo)（2014）、劉慧婷和劉海龍（2016）、徐蕾和劉小川（2018）、洪源和胡爭榮（2018）。

梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)多著重于PPP隱性債務(wù)的危險(xiǎn)性研究，缺乏對(duì)PPP隱性債務(wù)的定量分析。鑒于國內(nèi)學(xué)術(shù)界運(yùn)用KMV模型評(píng)估地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的研究基本只針對(duì)地方政府債券，即目前地方政府舉債的主流方式——顯性的地方政府債務(wù)，本文接下來將對(duì)我國各地方的政府PPP隱性債務(wù)違約率進(jìn)行測算。

三、地方政府債務(wù)與實(shí)施PPP模式的歷史回溯

1.背景

自1994年實(shí)行分稅制改革后，我國地方政府出現(xiàn)了財(cái)權(quán)集中向上、事權(quán)集中向下的問題，導(dǎo)致財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，地方政府財(cái)力被削弱，公共事務(wù)支出卻依然要承擔(dān)，從而不得不通過舉債彌補(bǔ)有限的財(cái)政收入和剛性支出之間的差額。美國2008年發(fā)生金融危機(jī)后，我國于2009-2012年實(shí)行了積極的財(cái)政政策，中央政府公布4萬億刺激經(jīng)濟(jì)方案，各地方政府計(jì)劃投資總額超過18萬億元，且投資項(xiàng)目大多以交通基礎(chǔ)設(shè)施為主。由于分稅制改革后地方政府除了借債，已很難找出更好的融資手段，融資平臺(tái)成了地方政府融資的最主要選擇。通常地方融資平臺(tái)由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地及國有資產(chǎn)等組建而成，主要的存在形式為地方城市建設(shè)投資公司，即城投公司。城投公司以公司債名義大量發(fā)行的“城投債”，其實(shí)質(zhì)是地方政府的負(fù)債。隨著2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“要處理好政府與市場的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場在資源配置中起決定性作用，深化投融資體制改革，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的決定的推出，財(cái)政部、發(fā)改委及相關(guān)部委密集出臺(tái)了大量推廣PPP模式的政策性文件，鼓勵(lì)在我國發(fā)展PPP模式。

2.PPP粗放式快速發(fā)展階段（2014年9月-2017年9月）

2014年8月31日通過的新《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)管理做出了明確規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資中的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券，以舉借債務(wù)的方式籌措。新《預(yù)算法》放開了地方政府的發(fā)債權(quán)，讓地方政府發(fā)債成為現(xiàn)實(shí)。由此自2014年9月起，我國開始大規(guī)模地推廣PPP模式。2014年10月國發(fā)〔2014〕43號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求“剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府性債務(wù)”。通過融資平臺(tái)舉借的債務(wù)屬于企業(yè)信用，而不是政府信用，因此不再納入地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)范圍，其風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)獨(dú)立于政府。國發(fā)43號(hào)文同時(shí)指出，要推廣使用PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)的投資和運(yùn)營，解決新的建設(shè)資金來源。新《預(yù)算法》和國發(fā) 43 號(hào)文出臺(tái)后，地方政府的舉債形式雖只限于政府債券和PPP 模式，但經(jīng)過三年的快速擴(kuò)張（如圖1所示）便發(fā)展成十幾萬億級(jí)的大市場，截至2017年9月底，我國共有PPP項(xiàng)目數(shù)14220個(gè)，投資額17.8萬億元，落地率35.3%，其中，執(zhí)行階段PPP項(xiàng)目數(shù)2388個(gè)，投資額4.1萬億元。

3.PPP規(guī)范發(fā)展階段（2017年11月-2018年8月）

自2017年下半年開始，中央嚴(yán)格加強(qiáng)了地方債務(wù)管理。2017年11月，中央財(cái)辦金的〔2017〕92號(hào)文被認(rèn)為是“史上最嚴(yán)新規(guī)”，文件提出要對(duì)PPP項(xiàng)目庫進(jìn)行全面的清理整頓工作，糾正PPP的泛化、異化等不規(guī)范問題。2017年12月中央政治局會(huì)議提出，要防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，使宏觀杠桿率得到有效控制。在去杠桿的宏觀政策之下，財(cái)政部、國資委、保監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等相繼出臺(tái)了一些指導(dǎo)意見和通知，以加強(qiáng)PPP風(fēng)險(xiǎn)管控、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.PPP高質(zhì)量發(fā)展階段（2018年8月以來）

2018年8月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》的通知，要求司法部、發(fā)改委、財(cái)政部三部委在2018年底前制定出臺(tái)PPP條例，從頂層立法的角度進(jìn)一步推動(dòng)PPP的良性發(fā)展。2018年10月，中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見（中發(fā)〔2018〕27 號(hào)文）指出，“地方政府隱性債務(wù)是地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)”，從而明確了PPP是地方政府隱性債務(wù)的重要組成部分。

2019年3月，財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財(cái)辦金〔2019〕10號(hào)文），提出要有效地防控地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式的積極作用，落實(shí)好“六穩(wěn)”工作要求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2019年4月，財(cái)辦金頒發(fā)了〔2019〕40號(hào)文《關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》，目的是遏制假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)PPP高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

四、PPP地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算

根據(jù)世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polachova Brixi的地方政府債務(wù)矩陣，即依法律和道義責(zé)任、債務(wù)的確定和不確定性，將政府負(fù)債分為顯性和隱性債務(wù)、直接和或有債務(wù)四種，本文對(duì)PPP導(dǎo)致的我國地方政府隱性債務(wù)矩陣做了具體的劃分，如表1所示。

1.PPP直接隱性債務(wù)估算

在PPP回報(bào)機(jī)制下，PPP項(xiàng)目可分為政府付費(fèi)（Government Payment）、可行性缺口補(bǔ)助（Viability Gap Funding）、使用者付費(fèi)（User Charge）三種類型。本文參考李麗珍等人的做法，以可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)類型的PPP項(xiàng)目投資額估算我國地方政府的PPP直接隱性債務(wù)，即：直接隱性負(fù)債率=PPP直接隱性債務(wù)余額/GDP，結(jié)果見表2。

根據(jù)表2，貴州的直接隱性負(fù)債率最大，新疆、云南分別位居第二和第三，直接隱性負(fù)債率最小的依次是上海、廣東和重慶。

2.PPP或有隱性債務(wù)估算

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員孟春認(rèn)為，兩種類型的PPP可能引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：一類為大幅突破10%財(cái)政承受能力紅線的項(xiàng)目，另一類為政府對(duì)社會(huì)資本約定固定回報(bào)、回購安排以及不包含實(shí)質(zhì)性運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目（不規(guī)范的PPP項(xiàng)目）。由于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目難以測算，本文僅以突破財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”作為估算地方政府PPP或有隱性債務(wù)規(guī)模的依據(jù)。

根據(jù)《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》，2015-2045年需要從一般公共預(yù)算中安排的 PPP 支出債務(wù)總額為9.9萬億元，每年平均支出3194億元。本文通過2017-2018年各地區(qū)PPP投資額占全國之比估算各地區(qū)在2017年、2018年的PPP年均支出，然后將PPP年均支出與各地區(qū)本級(jí)（公共）財(cái)政支出的10%相減（李升，2019）。如果差額大于零，表明該地區(qū)存在PPP或有隱性政府債務(wù)，反之則不存在PPP或有隱性政府債務(wù)，正值差額的大小表明該地區(qū)PPP或有隱性政府債務(wù)的大小。

根據(jù)表3，貴州、四川、河南的或有隱性負(fù)債最大，零是沒有PPP或有隱性債務(wù)，這表明北京、天津、山西、吉林、黑龍江、上海、江西、廣東、廣西、海南、重慶、陜西、寧夏沒有PPP或有隱性債務(wù)。

3.PPP隱性債務(wù)的空間分布

進(jìn)一步的，通過將PPP直接隱性負(fù)債和或有隱性負(fù)債加總，我們估算出 2017 年和2018年地方政府PPP隱性債務(wù)總規(guī)模分別約為13.99萬億和15.24萬億元，再通過地方政府PPP隱性債務(wù)總規(guī)模與全國GDP之比值，得出地方政府PPP隱性負(fù)債率2017年為17.04%，2018年為16.93%，然后，以0-1鄰接權(quán)重矩陣為基礎(chǔ)繪制各地方政府PPP隱性負(fù)債率的Morans I散點(diǎn)圖。

如圖2所示，我國各地方政府PPP隱性負(fù)債率主要分布在第Ⅰ和第Ⅲ象限，即各地方政府PPP隱性負(fù)債率呈現(xiàn)高值與高值臨近、低值與低值聚集的分布特征，且有正空間相關(guān)性，湖北、湖南、河北由于自身的PPP隱性負(fù)債率較高，而臨近省份的PPP隱性負(fù)債率較低，顯示出高值被低值包圍的空間特征，屬于第Ⅳ象限，山西、遼寧、黑龍江、廣西、重慶、陜西自身的PPP隱性負(fù)債率較低，但周邊內(nèi)蒙古、云南、貴州、四川、湖南、湖北的PPP隱性負(fù)債率高，從而進(jìn)入第Ⅱ象限。

總體上我國PPP隱性負(fù)債率的空間相關(guān)性較為清晰和穩(wěn)定，如表4所示，處于H-H和H-L象限的均為中西部內(nèi)陸地區(qū)，而L-L象限里分布的基本都是東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，不太確定象限的有吉林、安徽、山東和河南，吉林由第Ⅰ象限之間變到第Ⅳ象限之間，安徽、山東、河南，分別由第Ⅲ象限移到第Ⅰ象限，第Ⅲ象限轉(zhuǎn)到第Ⅱ象限，第Ⅳ象限變到第Ⅰ象限。

五、基于KMV模型的PPP地方政府隱性

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度實(shí)證檢驗(yàn)

KMV模型為信用監(jiān)測模型（KMV Credit Monitor Model），是美國KMV公司在1997年提出的用以估算作為債務(wù)人的企業(yè)違約概率的模型?；诘胤娇芍湄?cái)政收入的波動(dòng)具有不確定性，且服從對(duì)數(shù)正態(tài)分布，因此在一定程度上可將地方政府當(dāng)作一個(gè)企業(yè)，地方政府舉債為買入 “看漲期權(quán)”，若地方可支配財(cái)政收入（公司資產(chǎn)的市值）大于等于地方政府PPP隱性債務(wù)（公司債務(wù)），地方政府能夠按時(shí)償還債務(wù)，否則將會(huì)違約（方來和柴娟娟，2017）。

1.PPP地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度的KMV模型構(gòu)建

本文以2016年為基期，在對(duì)2017-2018年的PPP地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估基礎(chǔ)上，對(duì)2019年的PPP地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測，主要步驟：

第一步，確定可支配財(cái)政收入比例。采用劉慧婷（2016）的做法，根據(jù)對(duì)地方政府的評(píng)級(jí)確定可支配財(cái)政收入的比例，各省市可支配財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重通常在30%-60%，其中，浙江、江蘇、北京、上海、廣東為 60%，山東55%，湖北、福建、天津、四川、河北為50%，河南、湖南、江西、安徽、海南、遼寧為45%，陜西、青海、重慶、廣西為40%，甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、云南、新疆為35%，貴州、寧夏、山西為30%。

第二步，預(yù)測2019年各地方財(cái)政收入。本文根據(jù)中新網(wǎng)公布的2019年各省市GDP目標(biāo)增長率計(jì)算各省市2019年GDP預(yù)測值，遼寧2019年GDP目標(biāo)增長率和全國同步，為6.3%，北京2019年GDP增長率目標(biāo)為6%-6.5%，取值6.25%，其他省市以此類推。然后，再根據(jù)GDP和財(cái)政收入之間的雙對(duì)數(shù)模型得出各省市2019年的財(cái)政收入（李冠青，2018）。

第三步，計(jì)算地方可支配財(cái)政收入增長率的均值和波動(dòng)率。根據(jù)各省市可支配財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重，得到各省市2019年的可支配財(cái)政收入，然后通過引入伊藤引理推導(dǎo)地方可支配財(cái)政收入增長率的均值和地方財(cái)政收入的波動(dòng)率，其公式為：

不難看出，需償還PPP債務(wù)占可擔(dān)保地方財(cái)政收入的比重（BtAt）越大，各地方政府PPP隱性債務(wù)違約距離（DD）越短（如表6所示），如西部內(nèi)陸地區(qū)。

表6和表7為相互映射關(guān)系，違約距離越小，違約概率越大。根據(jù)表7，貴州的PPP隱性債務(wù)違約概率最大，在2017年和2018年均有違約風(fēng)險(xiǎn)，其次是云南和甘肅，理論上2017年有違約可能，但實(shí)際上這些地區(qū)并未“破產(chǎn)”，可能的解釋是中央政府對(duì)地方政府的救助以及銀行等債權(quán)人對(duì)當(dāng)?shù)卣囊蕾嚕▌⒒坻煤蛣⒑｝垼?016）。另一方面，總體上各地方政府PPP隱性債務(wù)違約概率有下降趨勢，這可能與前文論述的PPP快速發(fā)展和規(guī)范發(fā)展的階段性有關(guān)，而除上述提到的省份以外，其他地區(qū)違約率幾乎均為零（除了寧夏2017年違約率為0.003）。基于張海星（2016）的研究，地方政府債務(wù)的預(yù)期違約概率在0.4%之下是安全的，據(jù)此判斷2019年我國各地方政府的PPP隱性債務(wù)均不存在違約風(fēng)險(xiǎn)，即PPP隱性債務(wù)規(guī)模較為安全。

本文接下來以地方政府PPP隱性債務(wù)規(guī)模占可支配財(cái)政收入比重替代需要償還的PPP地方政府隱性債務(wù)占可支配財(cái)政收入比重（馬德功和馬敏捷，2015），即換一種方式檢驗(yàn)地方政府PPP隱性債務(wù)是否超過0.4%的紅線，結(jié)果見表8。

根據(jù)表8，基于當(dāng)前債務(wù)規(guī)模的各地方政府PPP隱性債務(wù)違約概率大于基于需要償還債務(wù)的各地方政府PPP隱性債務(wù)違約概率，貴州、云南、甘肅的PPP隱性債務(wù)違約概率盡管仍然保持相當(dāng)高位，但確實(shí)是在逐漸減小，2019年僅貴州有較大的違約風(fēng)險(xiǎn)。另外，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、廣東、廣西、重慶等地的PPP隱性債務(wù)規(guī)模較為安全，考察期間始終無PPP隱性債務(wù)違約可能。

六、結(jié)論和政策建議

本文將PPP導(dǎo)致的隱性地方政府債務(wù)劃分為直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)，前者指政府付費(fèi)型PPP和可行性缺口補(bǔ)助型PPP中的債務(wù)融資，后者是突破10%財(cái)政承受能力紅線和不規(guī)范的PPP項(xiàng)目。主要研究結(jié)論如下：（1）2017年、2018年各地方政府PPP直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)規(guī)模（突破10%財(cái)政承受能力紅線）經(jīng)測算、加總后獲得的地方政府PPP隱性債務(wù)總規(guī)模分別為13.99萬億和15.24萬億，2017年、2018年P(guān)PP隱性負(fù)債率分別為17.04%和16.93%。（2）我國各地區(qū)PPP隱性負(fù)債率的Morans I散點(diǎn)圖顯示，各地方政府PPP隱性負(fù)債率呈現(xiàn)高值與高值臨近、低值與低值聚集的態(tài)勢，且具有正空間相關(guān)性，處于H-H和H-L象限的都是中西部內(nèi)陸地區(qū)，而L-L象限里分布的基本都是東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。（3）以2016年為基期，通過KMV模型對(duì)2017-2018年以及2019年我國地方政府PPP隱性債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測度及預(yù)測的結(jié)果表明，總體上各地方政府PPP隱性債務(wù)違約概率有下降趨勢，貴州的PPP隱性債務(wù)違約概率最大，其次是云南和甘肅，2017年中西部地區(qū)有多個(gè)省市的PPP隱性債務(wù)違約率越過警戒線，結(jié)合基于當(dāng)前債務(wù)規(guī)模的各地方政府PPP隱性債務(wù)違約概率的分析，我國2019年的PPP隱性債務(wù)規(guī)?？傮w較為安全，部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在2017-2019年均無PPP隱性債務(wù)違約可能。這意味著總體上我國各地方政府PPP隱性債務(wù)規(guī)模仍處于合理范圍，但是部分地區(qū)的違約風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)大，且區(qū)域異質(zhì)性明顯，西部內(nèi)陸地區(qū)的違約明顯高于東南沿海地區(qū)。

綜上，我們提出以下PPP隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和治理措施：

1.加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，控制PPP直接隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，周期長，不確定性因素多，收益小，如果PPP債務(wù)的償還最后依賴于政府補(bǔ)貼或可行性缺口補(bǔ)助，其實(shí)質(zhì)相當(dāng)于政府直接舉債融資，因此必須破除“重融資，輕管理”模式，明確PPP項(xiàng)目的定價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制，使PPP項(xiàng)目可以真正拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，增加群眾收入，如此才能盡量確保使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，避免地方政府的財(cái)政承受能力大于其可承擔(dān)的債務(wù)（莊志強(qiáng)和陳志勇，2017）。

2.控制地方政府舉債規(guī)模，規(guī)范舉債融資行為，化解PPP或有隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)“物有所值”評(píng)價(jià)（VFM）以及財(cái)政承受能力論證，未經(jīng)通過的項(xiàng)目不得采用PPP模式，以防范PPP項(xiàng)目盲目粗放增長，控制地方政府舉債規(guī)模。同時(shí)，從制度上嚴(yán)格規(guī)定不得將PPP作為緩解地方政府資金壓力的融資工具，嚴(yán)禁過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、變相融資等違法違規(guī)運(yùn)作，規(guī)范地方政府PPP借債模式，減少PPP債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.硬化預(yù)算約束，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，提高地方政府的債務(wù)治理能力。中央政府應(yīng)堅(jiān)持不兜底原則，建立責(zé)任追究機(jī)制，以市場化方式化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堵住 PPP 模式下可能形成隱性債務(wù)的各種渠道（李麗珍和安秀梅，2019），加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律，杜絕部分官員在晉升壓力下為了贏得錦標(biāo)賽、實(shí)現(xiàn)政績，以PPP數(shù)量展示自身政績的通道和社會(huì)資本逐利的投機(jī)行為，盡力減少公共部門和私人部門的道德風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)主義行為。

① Hana Polackova Brixi，“Contingent Government Liabilities： A Hidden Risk for Fiscal Stability，”World Bank Policy Research Working Paper，no.2，1989.

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③ John Quiggin，“Risk，PPPs，and the Public Sector Comparator，”Australian Accounting Review，no.2，2004，pp.51-61.

④ Allen，Richard，“Public Investment and Public-Private Partnerships： Addressing Infrastructure Challenges and Managing Fiscal Risks，”Palgrave MacMillan and IMF，2008，pp.105-117.

⑤ Elva Bova， et al.，“The Impact of Contingent liability Realizations on Public Finances，”International Tax and Public Finance，no.2，2018，pp.381-417.

⑥ Christopher M. Lewis，Ashoka Mody，“The Management of Contingent liabilities： A Risk Management Framework for National Governments，Dealing with Public Risk in Private Infrastructure，”Washington D.C.： The World Bank，no.7，2019，pp.131-133.

⑦ 繆小林、程李娜：《PPP防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯與思考——從“行為犧牲效率”到“機(jī)制找回效率”》，《財(cái)政研究》2015年第8期，劉梅：《PPP模式與地方政府債務(wù)治理》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第12期。

⑧ 莊佳強(qiáng)、陳志勇：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)——基于三類融資模式的比較分析》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期，李升：《地方政府投融資方式的選擇與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，李麗珍、安秀梅：《地方政府隱性債務(wù)：邊界、分類估算及治理路徑》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2019年第3期。

⑨ 劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：從經(jīng)濟(jì)總量角度的分析》，《管理世界》2005年第7期。

⑩ 馬恩濤、李鑫：《PPP政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理：國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《財(cái)政研究》2018年第5期。

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數(shù)據(jù)來自wind。

數(shù)據(jù)來源于中國PPP服務(wù)平臺(tái)。

考慮到港澳臺(tái)及西藏地區(qū)部分相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，本文的研究樣本僅限我國內(nèi)地30個(gè)省市自治區(qū)。

此處省略了各地方政府PPP隱性負(fù)債率聚集圖。

wind中有關(guān)不同地區(qū)、不同回報(bào)機(jī)制下的PPP項(xiàng)目投資額數(shù)據(jù)僅有2017年和2018年的，本文對(duì)2016年的PPP直接隱性債務(wù)數(shù)據(jù)采用不同地區(qū)的PPP項(xiàng)目投資額替代。

截至2019年6月19日。

吉富星：《我國PPP政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的研究》，《理論月刊》2015年第7期。

（責(zé)任編輯：張 琦）