政府與私人部門協同扶貧：互動、困境與策略

周艷玲 趙普民

摘要：近年來，在精準扶貧領域政府與私人部門展開了協同扶貧方面的積極探索和實踐。通過對山西省T縣精準扶貧調查研究發現，地方政府與私人部門在協同扶貧實踐中，還存在政府處于管制型角色定位、協同意識不足、協同模式單一等問題，未來需要進一步調整政社關系，建立主體的共識協同、資金的妥協協同、職能的彈性協同、資源的剛性協同，以優化政府與私人部門協同扶貧模式，構建良好協同的長效脫貧機制。

關鍵詞：精準扶貧;地方政府;私人部門;協同扶貧

中圖分類號：F323.8

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.005

2013年11月，習近平總書記在湘西考察時提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”，首次提出了精準扶貧的概念。隨之中央下達了一系列文件落實精準扶貧，歷經五年，精準扶貧工作取得了顯著成效。2012年至2017年，農村貧困人口累計脫貧6800多萬，2014年至2016年每年減貧率分別為14.9%、20.6%、22.2%;貧困發生率從2012年的10.2%下降到2017年的4%以下，貧困地區面貌明顯改善。但在實際運行中，以政府為主導的精準扶貧模式運行中，扶貧機制單一、地方政府把握不“精準”、市場合作不“精準”、脫貧效果不鞏固、扶貧績效考核難等問題凸顯。通過對山西省T縣精準扶貧實踐調研發現，構建良好的政社合作關系，充分發揮政社協同扶貧優勢，積極開展政府與私人部門協同扶貧，可以有效提升精準扶貧效率與質量，加快推動精準扶貧進程。

一、地方政府與私人部門協同扶貧的地方實踐

山西省T縣位于山西省D市東北端，是國家扶貧開發工作重點縣，被國家列入燕山——太行山連片特困地區。自2013年中央部署精準扶貧政策以來，T縣政府對貧困人口進行仔細排查，嚴格建檔立卡，根據地方特色規劃扶貧政策，實施扶貧項目，先后推進開發了三個扶貧項目——實施“雨露計劃”打造“T保姆”、構建“設施農業”精準支持農業發展、利用光照資源建設“光伏發電”。從政府與私人部門合作的實施情況看，“雨露計劃”項目主要是與T縣陽光職業學校合作，由政府出資，以每人500元的標準培訓保姆，向大城市輸出勞務。通過開展培訓班，帶動了幾千人的勞務輸出，務工者獲得了穩定收入，實現脫貧。“設施農業”項目的做法是每戶政府補助2萬，農戶出資4萬建設蔬菜大棚，輸出農副產品，并在北京建起17個農副產品直銷店。“光伏發電”項目地面光伏電站投資3.5億元，村級分布式發電項目共計投資2000萬元，由政府利用扶貧資金解決1000萬元，剩余1000萬元由晉能公司通過捐贈設備的方式解決。各種光伏電站都是租賃大面積荒山荒坡、農村整塊閑置未利用地、農戶設施棚頂進行建設，且電站的建設與維護由政府委托晉能集團、漢能集團進行。通過合作，扶持無勞動能力貧困戶，村級分布式電站也獲得較大收益。自2013年末開展部署精準扶貧以來，T縣脫貧攻堅工作取得重要進展，扶貧工作打開了新局面，貧困村經濟顯著發展，建立了脫貧機制，為長效脫貧打下良好基礎。

T縣政府與私人部門合作模式具有鮮明特點。一方面，T縣政府在精準扶貧中扮演著主導角色。在實施“雨露計劃”打造“T保姆”、構建“設施農業”精準支持農業發展、利用光照資源建設“光伏發電”項目中，政府是扶貧項目的發起者;對扶貧項目操作實施、時間規劃、利益權衡、受益分析等項目預案由T縣政府相關部門進行規劃;對人員分配、資金撥付、合作部門選擇、項目監督等工作都由T縣政府主導實施。比如在“雨露計劃”中，T縣政府還要為已經接受完培訓的務工婦女尋找就業崗位，解決他們的培訓后問題等等，政府是扶貧政策的實施者;T縣政府對每項項目的實施還要跟進監督，確保政府隨時可以掌握項目的實施現狀，政府是扶貧項目的監督者;T縣政府對于項目的實施提供主要資金，政府是扶貧項目資金的提供者;對于各項扶貧項目中產生的收益，由T縣政府主導分配，政府是扶貧收益的分配者;對于項目風險，由T縣政府承擔，政府是風險的承擔者;對項目實施效果的綜合評估與檢驗，由政府制定標準進行評判，政府是扶貧效果的評估者。從扶貧項目的規劃到實施、從監督到利益分配、效果檢驗等全過程，都在政府的把關和把控中，政府在精準扶貧政策實施中扮演主導角色。另一方面，伴隨著精準扶貧深化實踐，T縣政府也在逐步與私人部門合作，將政府的一部分職能委托私人部門實施。最開始“雨露計劃”和設施農業兩個項目的銷售渠道都需政府解決，到后來的光伏電站與晉能、漢能集團的合作，T縣政府逐步合理讓渡職能、整合社會力量，與私人部門展開了合作協同扶貧。如在“雨露計劃”實施中，T縣政府與陽光職業技術學校合作，委托培訓家政務工婦女，實施由政府出培訓資金、機構負責實施培訓的合作模式;在“光伏發電”項目中，政府與晉能集團及漢能集團合作。在與晉能集團的合作中，政府將光伏電站的建設與維護委托給晉能集團，晉能集團可從中獲取收益，但電站的產權歸政府所有，且政府每年要抽取收益作為精準扶貧資金發放給貧困戶。在與漢能集團的合作中，漢能集團負責戶用光伏電站的建設，由政府出資，漢能集團在建設完成后使命結束，戶用電站的產權和收益都歸貧困戶所有。同時，在這些項目實施中，政府與私人部門的協同扶貧還處于探索階段，具體操作中還面臨很多問題。

二、協同困境：政府與私人部門的非良性互動

●“管制型”政府角色定位導致協同意識不足

由于扶貧開發具有不完全排他性以及不完全競爭性，而市場等非政府部門的外部性和排他性，使得扶貧開發這一特殊的公共物品供給活動，必然需要政府發揮主要作用。T縣政府在扶貧工作中，從貧困認定、精準識別到幫扶資金、脫貧識別等方面都承擔了全部工作，T縣政府既是項目的發起者、規劃者、實施者，還是項目資金的主要提供者、扶貧收益的分配者，更是風險的承擔者。全能型的地方政府角色定位使行政部門的脫貧任務異常繁重，政府行政壓力增大，精準扶貧資金需求增加了財政壓力，精準扶貧監管中缺乏監督評估機制。這種“管制型”政府角色定位使政府沒有較強的協同意識，社會力量協同參與社會治理以提高扶貧效果的治理理念未能應用到政府治理實踐當中，導致合作過程中政府社會權利地位不對等。

●政社合作初嘗試，存在協同模式單一的問題

T縣目前與私人部門的合作對象主要是陽光高級職業技術學校和晉能集團，合作方式是政府出錢、私人部門負責實施。由此，合作中私人部門沒有選擇合作模式的權利，也沒有參與制定合作計劃的權利。合作過程由政府主導，合作方式簡單，屬于公私合作的初嘗試。私人部門在此過程中更像是政府的下屬部門，根據地方政府的合作意愿協同政府完成行政目標。T縣在與私人部門的合作中并沒有實施招商引資這一方式。地方政府認為該縣經濟發展水平太低無法吸引企業投資。而T縣有大量特色農產品，有一定的旅游資源，具有招商引資的條件。招商引資作為精準扶貧中公私合作模式，可以減輕財政壓力，同時更能增加精準扶貧的收益。T縣政府只進行了簡單的政府決定式合作的嘗試，并未建立系統完整的協同模式，協同方式簡單單一。

●私人部門優勢未發揮，協同實踐范圍狹窄

T縣政府精準扶貧中與私人部門的合作主要是利用私人部門的專業技術，協同合作的范圍十分狹窄。與陽光技術職業學校和晉能集團的合作主要是委托進行建設維護、培訓等專業發展，具體項目的規劃、收益的分配與評估、監督指導等關鍵環節工作還是由政府負責，私人部門無權參與。但政府扶貧部門在進行具體項目規劃以及評估時并不具有專業性，私人部門擁有專業領域較強的規劃與評估能力，合作范圍的狹窄使得扶貧部門工作繁重且項目進展緩慢，效率低下，質量不佳。地方政府沒有充分利用私人部門專業性、高效性的優勢，協同實踐范圍的狹窄難以充分調動私人部門的力量，扶貧力量單薄，扶貧壓力依然很大。

●合作對象單一，長效協同機制難以建立

T縣與私人部門合作中主要是與陽光技術職業學校和晉能集團兩個民營企業的合作，沒有完整的規章制度吸引社會力量參與。合作對象少，沒有主動引導其他扶貧合作對象參與，從扶貧項目的立項、實施到評估都沒有形成系統的協同機制體系，難以充分調動社會力量形成扶貧合力。

三、策略選擇：政府與私人部門的協調整合

●實現主體之間的共識協同

一是T縣政府應首先轉變精準扶貧中“管制型”角色定位，樹立與私人部門協同扶貧治理共識。加強與私人部門、社會組織的合作，減少管制范圍，轉向特定服務。要減少對精準扶貧項目的管制、干預，提高政務信息公開度，對于專業性強的項目，可委托專業的組織進行規劃評估，釋放政府部門扶貧壓力，建立協同扶貧意識。二是進一步整合社會資源，發揮公民力量，建設“小政府、大社會”。在扶貧中充分發揮公民力量，積極吸取民眾意見，提高全縣的扶貧積極性，同時集思廣益，拓寬扶貧渠道，利用社會力量推動扶貧工作，推動政府行政改革。按照扶貧項目需求增加民營企業合作對象，發揮民營企業優勢，充分利用私人部門與社會力量，提高扶貧效率與質量，形成扶貧合力，達成政府、私人部門、社會組織等協同扶貧主體之間的合作共識。

●達成資金運行的妥協協同

一是充分發揮市場作用，整合社會資源，以增加扶貧資金來源，減輕政府的財政壓力，保證政府財政按照預算使用資金，保證政府其他工作的平穩推進。充分利用私人部門資金優勢，拓寬扶貧資金渠道，通過合作讓渡部分政府職能，適當考慮民營私企利益，增加私人部門的協同積極性，實現資金來往的良性互動。二是重視基金組織的合作需求，增加資金合作對象，拓寬資金融合渠道。一些基金組織對T縣很多扶貧項目深感興趣，引入基金組織資金力量可極大地解決融資問題，減輕財政壓力，拓寬政府與不同私人部門的資金合作渠道，實現協同過程中資金運行效果的最大化。

●規劃政府職能的彈性協同

轉變政府職能定位，促進地方政府部門間分工合作。對于扶貧項目的實施，相關的項目領域交給相關部門指導實施而不是扶貧辦全力承擔，各扶貧項目部門分工合作，減少扶貧辦的責任、工作量，分擔扶貧辦的職能，以減輕目前扶貧辦工作壓力。完善對駐村干部職能部門的監督，定期對其工作進行評估，建立一套合理彈性的評估機制，及時評定是否合格，如有問題及時撤換，以保證能夠伴隨項目進展實施獲得真實資料，節約扶貧資源，提高扶貧效率。轉變扶貧意識，對精準扶貧變被動為主動，主動出擊，積極尋找本縣優勢資源，合理利用國家扶貧資金，創新扶貧項目。合理規劃政府扶貧部門職能，彈性調整職能部門，以實現與私人部門協同合作的精準對位，根據不同私人部門特點對位合作范圍與方式選擇，增強協同貼合度，提高協同質量。

●增加配套資源的剛性協同

構建政府與私人部門協同扶貧完善的配套資源合作模式。提高配套資源的質量，拓寬與私人部門的合作，改進合作方式，逐步建立穩定完整的合作模式。尊重私人部門的意愿，根據T縣地方特色，積極進行招商引資，引進企業資本力量，開發本縣優勢資源，充分利用招商引資實現創收增收，解決富余勞動力就業問題，減輕政府行政壓力和財政壓力，提高脫貧效率。如對T縣的土豆、杏、西瓜等特色農產品，可充分發揮網絡優勢，發展電子商務，將這些特色農產品通過電子商務推廣出去，同時增加貧困戶創收渠道，增加創收技能。挖掘地方優勢資源，利用先進的農業科技和互聯網高科技創新扶貧項目，拓寬扶貧渠道，構建良好的政府與私人部門之間的協同合作模式。

進一步擴大與私人部門合作范圍。地方政府應根據項目實際情況將規劃、實施操作與評估部分交給私人部門承擔，充分利用私人部門的專業性、高效率和資源優勢，完善與私人部門合作的配套資源，提供充足的信息資料、物質支持以及規范化的監督管理等支持，以充分將私人部門和政府的優勢結合起來，構建政府與私人部門長效協同扶貧機制，在政府與私人部門雙向協調整合下實現協同扶貧效果最大化。

基金項目

國家社會科學基金項目《政府向社會組織購買公共服務的運作機制及創新路徑研究》（17BZZ056）;北京化工大學中央高校基本科研業務費項目《政府購買社會組織服務的運作機制研究——嵌入視角》（PTRW1804）研究成果。

作者簡介

周艷玲，北京化工大學文法學院教授、博士，研究方向：社會組織與社會治理;

趙普民，北京化工大學公共管理專業碩士研究生，研究方向：社會治理。

責任編輯 解梅娟