黨內法規研究初探

馬康

摘要：黨的十九屆四中全會強調加快形成完善的黨內法規體系。既往關于黨內法規的學術研究，實質是19世紀分析法學理論的延續。隨著中國特色社會主義法治事業的發展和完善，黨內法規的研究不能以西方法學中心的形式理性作為評價的標準和參照物。從要素視角分析，黨內法規的特點在于文本的條款性、位階性、約束性。雖然黨內法規和國家法律存在一定區別，但是基于價值取向的一致性，黨內法規和國家法律是全面依法治國的一體兩翼，只有實現黨內法規和國家法律的相輔相成、相互促進，才能真正實現全面依法治國。

關鍵詞：黨內法規;紀律規定;國家法律;依法治國

中圖分類號：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.004

一、引言

黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求”，《決定》強調必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系。黨內法規作為中國特色社會主義法治體系的重要內容，對于建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家具有極為現實的意義。

但在一段時期內，曾經有論者認為，黨內法規從西方法學研究的范式來看并不構成法的一種形式，他們認為在國家法律之外并不存在其他法律。這種觀點的實質是延續了19世紀分析法學理論的內核，即只有以國家主權形式制定或認可的某種規范才是調整行為的法。隨著中國特色社會主義法治事業的發展和完善，這種觀點已經逐漸銷聲匿跡，越來越多的研究者普遍形成一種共識，認為黨內法規的研究不能以西方法學的形式理性作為評價的標準和參照物。有學者直接將傳統的西方法治思維稱為“國家控制法范式”，指出這種國家唯一中心的法治觀念極為強調作為規范的法的國家性、邏輯性、對抗性、秩序性、強制性。

具體而言，學界對于黨內法規的研究主要有三種學說。軟法論者認為，黨內法規不能依靠國家強制力作為其保障手段，因此不具有強硬性。但具體于黨內組織和黨員而言，則具有遵守和受約束的強制性。[1]（P64）二元屬性論者認為，黨內法規同時具有法律和政策的雙重屬性，因此黨內法規既可以納入廣義的法的范疇，也可以納入政策的范疇。[2]權力規限論者則認為，黨內法規的重要意義在于通過自我約束進行規范和限制，以自我嚴格約束的方式進行管黨治黨，更好促進黨的集體的建設。[3]通過上述梳理可以發現，黨內法規的解釋與“何為法律”的研究相伴相隨。但是黨內法規作為中國共產黨治理國家的實踐和理論產物，在理論研究的同時必須注重其現實性和歷史性。尤其是在全面從嚴治黨和建設社會主義法治國家的現階段，黨內法規對于黨員進行約束，進而通過法定程序對國家法律產生影響甚至上升為國家法律，可以認為，黨內法規作為一種自在本體具有一種相當獨立的特性。《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》也強調了堅持黨內法規同國家法律的銜接和協調。黨內法規的研究不僅在于學術探討的證明，而且對于當前厘清黨內法規與國家法律的關系，進而為全面依法治國提供制度保障和思想保障具有十分重要的現實意義。雖然隨著中國特色社會主義法治的發展，研究者越來越認識到作為一種自在本體的黨內法規是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，但是多數研究者仍受限于既有的路徑依賴，過分側重于既有法學理論的研究角度和思維模式。這表現為，在研究者論及黨內法規和國家法律時，無論是基于西方法治中心的立場還是從批判反思的角度出發，都仍然在某種程度上以法律作為一種參照物和檢驗的標準來認識黨內法規。因此，有必要對新形勢下的黨內法規進行基于中國特點的研究。

二、黨內法規的本體分析

對于紀律的重視一向是馬克思主義政黨的傳統。恩格斯曾經指出紀律和法規的重要性，他強調“一個政黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經常變化的需要中去尋找自己的法規”。從語詞起源來看，黨內法規是伴隨著具有紀律色彩的黨內規定而產生的。1938年毛澤東在黨的六屆六中全會上指出加強有關黨的紀律和教育的重要性，即“既是一般黨員能遵守紀律，又是一般黨員能監督黨的領袖人物也一起遵守紀律……需制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”在黨的十四大修訂的黨章中第一次寫入了“黨內法規”，明確規定各級紀委的主要任務包括了“維護黨的章程和其他黨內法規”。黨的十八大以來更加重視制度建設，習近平總書記多次強調要把權力關進制度的籠子里，黨內法規的意義更為凸顯。依據《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動并依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征并體現在方方面面。諸多工作的開展都需要與黨的活動密切關聯，比如在推進建設中國特色社會主義法治國家中占據重要地位的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，雖然也與黨內法規密切相連，而且是以文件的形式發布，但是這并不屬于黨內法規。不僅是由于名稱不符合規定，而且從具體體例來看，也不具有黨內法規的規范性。按照這一標準進行審視，并非所有和黨組織的工作活動有關的文件都屬于黨內法規。具體而言，黨內法規必須具備一定的要素，才能以黨內規章制度的形式對黨組織和黨員的活動行為進行規范。從要素分析的視角來看，黨內法規的制定包括制定主體、制定對象、制定程序和制定形式。

第一，黨內法規的制定主體具有嚴格的范圍界限。根據相關規定，黨內法規的制定主體應當是黨中央、中央紀委、中央各部門和省級黨委。黨的中央組織是指中國共產黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局、中央書記處、中央政治局常務委員會，以及經過黨的全國代表大會選舉產生的中央紀律檢查委員會。而黨中央工作機關則是指組織、宣傳、政法等負責某一事項的工作機關，如中共中央組織部、中共中央對外聯絡部等等。在地方層面只有省一級的黨的委員會才可以制定黨內法規，不包括省一級的紀律檢查委員會和黨委工作部門，市級及以下的黨委并沒有制定黨內法規的權限。在特殊情況下，黨內法規的制定權限也可通過授權進行臨時的轉移，比如《中國共產黨黨內法規制定條例》第十二條規定，在經過黨的中央組織授權后，對于某些應當制定中央黨內法規進行規制的事項，可以由部分黨內法規的制定主體根據授權先行制定，這些制定主體包括中央紀委、黨中央的工作機關和省級黨委，待這些先行制定的黨內法規運行一段時間之后，條件成熟時再制定中央黨內法規。

第二，黨內法規的制定對象主要包括黨組織的工作活動和黨員行為兩大類。黨組織的工作活動包括黨的自身建設、管黨治黨，實踐中表現為黨的各項教育活動、作風改進活動，以及黨領導國家進行改革和建設的活動等等。對黨員的規制則主要體現在黨章黨規和各項紀律規定之中。

第三，黨內法規的制定過程具有程序性。黨內法規作為一種組織反映和集體決策的產物，是治黨執政的公器。[1]（P50）從過程意義來看，黨章規定黨員通過民主選舉產生黨代表，進而組成地方各級代表大會和黨的全國代表大會。按照黨內法規的制定程序，相關黨內法規由黨內民主討論之后，按照不同的黨內法規層級，分別由黨的全國代表大會以及各地區各部門的黨的領導機構通過黨內法規的制定程序產生。

第四，黨內法規的外在形式是各類規章制度。《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規的外延作出了明確規定，這也就意味著黨內法規的外在形式必須是成文的形式，而不包括非成文的慣例。這一規定顯然同長期以來黨內法規的制定和實踐密不可分。早在1921年黨的一大就通過了《中國共產黨第一個綱領》，這是具有黨章性質的黨內法規。黨的六屆六中全會通過了關于黨的機構與紀律的《黨規黨法的報告》。雖然黨內法規是以成文法的形式呈現，但是這并不意味著工作實踐中的經驗要求不可以轉化成黨內法規。隨著實踐的發展和工作的開展，諸多慣例和工作經驗完全有可能在條件成熟時通過一定的程序成為黨內法規。比如，《中國共產黨紀律檢察機關監督執紀工作規則》經過黨中央修改完善后正式成為重要的中央黨內法規，在第三條中明確規定了監督執紀工作規則應當遵循的原則，而這些重要原則正是從紀檢監察機關監督執紀工作的實踐經驗中總結出來的。

三、黨內法規的特點

在世情、國情、黨情都發生變化的情況下，黨面臨的四大考驗是長期復雜而又艱巨的。著眼于提高長期執政的水平和拒腐防變的能力也就成為必須予以解決的重大課題。相較于以往歷史時期的黨內法規，自黨的十八大以來，黨內法規呈現出更為系統化和科學化的特點。黨內法規在制定方面更具有計劃性，黨內法規的制定水平也更具有科學性，在操作上更具有可執行性。[4]（P41-43）具體而言，當前黨內法規呈現出如下基本特點。

一是文本的條款性特點。和其他黨內規范性文件相比，黨內法規具有非常嚴密完整的邏輯結構。黨內法規的名稱限定為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七類名稱，而且不得重復命名，這與國家法律的命名方式具有相似性。這種嚴格的規范性在文本當中體現為應當使用條款方式表述法規的內容，并同決議決定等規范性文件形成了明顯區別。每一個條文都對使用條件、適用主體和相應的行為后果作出了非常嚴密的規定。這種條款形式的黨內法規往往采用由序言、總則、附則等章節構成的體系框架，同其他政策文件比較而言，邏輯結構更加嚴密，條文解釋更加精準，效力預期更加穩定，更適合于解決中長期的系統問題。

二是黨內法規的位階性特點。不同于國家組織的法律，作為政黨這一政治組織的意志的體現，黨規姓黨而不姓國。國家法律禁止黨內規章制度作出與其相抵觸的規定，以維護國家法制的統一性。但是同樣的黨內規章制度在政黨組織自身建設、黨內治理方面具有意思自治屬性，這種意思自治的典型形態便是法理型模式下的規則之治，形成了以黨的章程為最高層級的以各種規章制度為輔的體系。[1]（P25-28）《中國共產黨黨內法規制定條例》第29條也規定，黨內法規草案審核的重要內容，就是審查黨內法規的草案是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸。同時，根據黨內規定的自身特點和不同位階，黨內法規的草案不得同憲法法理和上位黨內法規相抵觸等等。這表明黨內法規在效力上具有明顯的位階性，黨章作為具有最高效力的黨內法規，是其他黨內法規制定修改以及廢止的根本依據。準則對于全黨以及全體黨員的活動做了基本規定，其效力僅次于黨章。條例則是對于某一具體領域或工作進行規定，一般具有較強的針對性。例如，《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內問責條例》都是對于黨規黨紀某一方面進行的較為具體的規定。而規則、規定、辦法、細則則是對更為具體的問題進行更具適用性的規定。在具體的操作性規定上，《中國共產黨黨內法規制定條例》明確了不同位階的黨內法規在制定時的基本原則。當較高位階的黨內法規有明確要求時，一般應當制定配套的黨內法規，而且配套的黨內法規不得超出較高位階黨內法規的規定范圍，在具體內容上應當更加具有針對性、可操作性。作為這一要求的具體體現，《中國共產黨紀律檢察機關監督執紀工作規則》的說明指出“在以黨章為根本遵循堅持和加強黨的統一領導下，對于實踐中反映出來的問題和關鍵環節做出具體規定”，這表明這一規則具有更為具體的針對性。

三是黨內法規的約束性特點。黨內法規約束性的來源不同于國家法律。根據法學經典理論，國家法律的效力來自于人民的權利讓渡。自然狀態下人民具有全部的權利，但基于維護和保障自身安全與財富的考慮，通過讓渡部分權利組成一個共同體，并以代議制的形式使共同體的全部力量來保護其中每一個參與者的人身自由和財產權利。[5]（P17）這種代議制選舉產生的權力機關通過制定法律來約束個體，以達到保護每一個個體的人身自由和財產權利的目的。而黨內法規的效力來自于黨員加入黨組織時所自愿宣誓和讓渡的權利。這種讓渡性和自愿性集中表現在入黨誓詞當中，即“我志愿加入中國共產黨，擁護黨的綱領，遵守黨的章程，履行黨員義務，執行黨的決定，嚴守黨的紀律，保守黨的秘密，對黨忠誠，積極工作，為共產主義奮斗終生，隨時準備為黨和人民犧牲一切，永不叛黨”。其中 “遵守”“履行”“執行”“嚴守”“保守”“忠誠”等詞語具有非常強烈的讓渡和自愿色彩，體現出在個體申請入黨以及正式入黨之時必須明確知曉的大前提：成為黨員后相伴隨的后果就是，必須自覺遵守黨的章程，履行黨員義務，而這其中顯然包括了接受黨內法規的約束。

四、黨內法規和國家法律的關系

一是黨內法規和國家法律的融合性。有論者指出黨內法規和國家法律具有一種價值取向的一致性。[6]價值一致性的根源在于維護人民利益的一致性。黨內法規和國家法律都是在黨的領導下制定的，其根本目的和出發點都是為了人民的利益。這不僅表現在政治方向上，黨中央從大政全局出發，提供政治方向的思想保障和組織保障，而且表現在國家法律的行使過程中，也是黨的意志通過法定程序的轉化過程。這種黨內法規和國家法律的融合性，在操作行為層面上表現為黨的意志轉化為國家法律的過程。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出了黨的立法權的具體內容：一是對涉及重大體制和政策的事項明確必須報中央決定;二是憲法修改程序中，明確由黨中央向全國人大提出修改建議;三是對其他立法過程中的重大問題，明確黨中央聽取全國人大常委會黨組的報告。與之相對應，《立法法》第三條也將堅持黨的領導作為原則之一。