探討林業行政執法現存問題及其對策

羊定忠

（儋州市自然資源和規劃局 海南儋州 571700）

0 引言

林業資源是國家發展的重要資源，林業行政執法隊伍是林業資源安全性與開發合理性的重要保障。但現階段林業行政執法工作依據存在空白、人員工作能力較差，林業行政執法工作成果較差，不利于國家的長期發展。

1 林業行政執法存在的主要問題

1.1 法律法規不健全

林業法律法規的不健全集中體現在相關法律存在內容空白與可行性較差條例。

（1）林業法律中的內容空白，現階段施行的林業法律中存在某些專有名詞缺乏詳細的定義，導致執法人員在執法進程中缺乏必要的依據，執法難度高。如在《森林法》中，無對林地這一概念的詳細解釋，若僅理解為生長樹木的土地則林業執法人員在處理侵占林地事件中無法精準標定林地的范圍，執法難度較高。此外、法律中對執法人員的執法行為缺乏必要指導，如在林業相關法律中僅要求對未履行應有責任而造成重大事故的人員采取行政處罰措施，但對責任的認定、事故等級的劃分、處罰的措施及力度等都無詳細的規定，使行政執法缺乏法律依據，無法順暢開展[1]。

（2）由于立法人員與執法人員的分割，我國現行林業法律中存在較多可行性較差的條例。如責令期限恢復原狀在林業執法中，伐木取土為不可逆破壞，不具備恢復原狀的可能；長時間農業耕種會使土壤成分發生改變，以不適合原有林木的生長。此外，由于不同法律立法過程獨立性較強，法律中部分條例常會出現沖突，如在《電力法》中，巡檢人員有權利直接進行電路延線的林木砍伐，但在《森林法》中，任何林木砍伐行為都需得到森林主管部門的許可，致使不同部門的人員在執法進程中產生沖突。

1.2 執法主體混亂

執法主體混亂是現階段林業行政執法成效較低的主要原因，對于同一執法責任存在兩個以上的執法主體，使執法進程中常出現對于嚴重林地破壞行為提前給出罰單，使真正的行政執法主體無法采取應有的行政措施。

林業行政執法主體混亂的主要原因為缺乏時代性的政企合一。陳舊的政企合一條例在現代的應用常導致大量不具備執法資格的林業企業擁有了執法的權利，從而使林業管理中出現大量的職能交叉，對于管理中胡亂執法的行為難以精準鎖定責任主體，執法人員守法意識不強。

此外，國務院倡導的權利下放進程中缺乏清晰的責任規劃，如野生植物保護、資源林政與森林樹木檢疫存在大量的職責重復，常導致在林業執法開展進程中各部門相互推諉，許多執法工作處于擱置狀態，林業執法存在大量的空白。

1.3 監管力度不足

監管力度不足是林業執法混亂的重要誘因。林業執法中監管力度不足主要體現在三個方面：①現階段法律條例中，責任僅針對于崗位，導致大量執法人員造成事故后采取崗位調離的手段逃避懲罰；②現有監管政策多集中于事故處理，流程監管較少，在事故破壞力較大的林業管理中，該種監管模式科學性較差；③林木生長位置的特殊導致林業執法常處于遠離群眾的地點，在公開監管、執法力度較弱的前提下，公眾監管常處于停滯的狀態。

圖1 林業執法人員日常工作環境

2 林業執法問題的解決措施

2.1 完善相關法律法規

（1）基礎法律的修訂。我國林業相關基礎法律多具備制定時間較早，修訂次數較少的特點。以《森林法》為例，自1984 年制定起至2019 年，近四十年中僅進行兩次修訂。立法部門要加強對林業管理實際情況的了解，針對工作中反映出的法律缺陷進行完善與補充，完善法律中存在的定義爭議、詳細制定各種違法行為的事故判定及處罰措施，為林業執法工作提供較為鮮明的依據[2]。

（2）相關條例的完善。條例完善的主要方向為：①細化林業執法流程。條例制定人員要結合一線工作人員報告與其它部門執法經驗，制定合理的林業執法流程并不斷改進，為執法人員提供鮮明的指導，改善現階段林業法律體系中流程指導極其缺乏的現狀；②執法人員爭端處理。地方政府在條例制定過程中要注重不同部門之間的協調工作，充分了解需要在林地開展工作部門的需求，在條例中為其辦理砍伐許可提供特殊通道，減少不同部門執法人員間的爭端；③對法律中可行性較低的規定提出補充性意見，使林業執法人員在工作進程中擁有更加明確的目標與依據，提升執法人員工作的科學性。

（3）適當提升補充法令在林業法律體系中的地位。基礎法律具備修訂成本較高、時間較長的特點，與現代社會高速發展模式相悖，常導致法律遠滯后于實際情況。為提升林業法令的實效性，國家及相關部門可適當提升補充法令在法律體系中的地位，在極特殊情況發生時，允許部分法令在基礎法范圍之外制定、施行，提升林業執法的針對性與實效性。

（4）提升違法成本。違法成本的提升可以有效較少林業資源毀壞出現的頻率。立法部門在法律制定的過程中可適當降低資源破壞的判定標準，杜絕森林資源遭受長期侵蝕。同時，可引入經濟評定部門判斷資源破壞的經濟價值，并作為處罰的依據，提升處罰科學性，避免較輕的處罰導致森林破壞屢禁不止。

2.2 明確執法主體

明確執法主體要求在基礎法中指明林業相關職責的直接負責單位，并將執法權力交由該單位，由單位獨立的進行權力分配，避免過多因素干擾導致執法權力過于分散。需要注重的是，在部門進行獨立的權力分配時，林業主管部門需要提供基礎標準與詳細的指導意見，保證權力分配的科學性。

（1）對林業經營政企一體的制度進行改革，將經營主體與執法主體分離，并詳細規定權力范圍，避免經營主體參與執法影響執法工作的正常開展，避免政府過多參與經營導致執法過程中出現大量自己審批自己的現象，提升林業行政執法工作的科學性。

（2）將各部門的權利與職責進行書面落實，為林業執法的有序進行提供制度保障。需要注意的是，制度落實進程中要確保詳細且具備充分的可行性。在制度制定時要先對各科室的主要領導及分管領導進行責任落實，并由各級領導將下屬人員的個人責任進行落實、上報，最終體現在書面制度上，確保責任及權利主體的明確性及科學性[3]。

（3）提升執法主體的執法能力。在林業管理現有條件下，執法主體執法能力的提升是較為復雜的工作。針對現階段林業執法人員平均法律素質較低的現狀，主管部門應劃分專項資金為各科室及地區聘請專業律師提供法律援助，幫助執法人員高效處理爭端，保證林業行政執法的尊嚴。同時，需要加強執法主體的篩選。林業部門要訂立統一的林業執法執政的考核內容與考核標準，確保執法人員的基礎業務能力。首先，對現有執法人員進行清理，剔除執法隊伍中的合同工與臨時工，保證執法隊伍權責的清晰；其次，對已有執法人員進行統一的考核，加強對基層執法人員技能的了解；最后，依據考核結果對執法人員進行分層，并在不同層次制定針對性培訓方案，切實提升執法人員的執法能力。此外，應該擴大執法隊伍。相關研究表明，現階段我國林業執法隊伍人均監管面積達1000hm2，林業執法人員嚴重不足，且在執法隊伍結構整理后，會有近30%人員喪失執法資格，執法隊伍人員的補充成為必要流程。相關部門要面向社會進行統一考核招聘，并同時進行相關人才引進，多方面入手快速補充執法隊伍，確保林業執法能力的完備。同時，林業部門可推廣無人機、遙感信息系統等在執法隊伍中的應用，提升人均有效執法面積，降低林業執法隊伍對人員數目的依賴。

2.3 監管力度的提升

在現階段林業執法人員能力普遍不高的前提下，監管工作對執法工作的成效有著極大的促進作用，監管工作的優化方式主要集中在三個方面：

（1）責任終身制。即在執法人員管理進程中詳細記錄每個人員的工作日志，保證出現重大事故時，向正確的人員追責，避免執法人員因僥幸心理而出現工作態度消極。

（2）加強工作流程監管。即監管人員工作進程中要加強隨時抽查與實地尋訪，保證執法人員工作的規范性，減少執法工作中重大事故的產生，保證森林資源的安全性。

（3）合理開展公開處理與加強公民監督意識。即在相關法律中降低公開處理的標準線，將更多的違法行為進行公示；同時，與主流媒體合作宣傳森林資源的重要性，加強林區民眾的監管意識，最大程度發揮公民的監督作用。

3 結論

森林資源是重要的戰略資源，對國家的長期發展有重要意義。相關部門及林業行政執法人員應注重林業法律的完善、提升執法隊伍能力、加強監管力度，確保我國森林資源的合理利用開發，促進我國可持續發展。