堅持分類施策，推進國企改革

陳利浩

商業一類國企處于充分競爭領域，先天既沒有“得天獨厚”，后天也不能“坐地分錢”，根本的機制和其他所有制企業一致。以此為機，取消各種限制，回歸企業本色，提高企業效率，是國企改革的邏輯結果和當務之急。

中共十九屆五中全會再次強調要“深化國資國企改革”。我國國有企業分布廣泛，資源稟賦、歷史沿革、戰略定位、發展目標、運行方式、競爭程度等各不相同，必須從各類國企的特點出發，實事求是、具體分析、區別對待，設計和實施改革方案，激發國有企業活力，提高國有企業效率，做大、做強國有資本。

2015年底，中央全面深化改革領導小組（簡稱“中央深改組”）審議通過的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，已經明確要求把國有企業分為“商業類”和“公益類”，其初衷就是為了“因企施策推進改革”。其后，“商業類”被進一步分為商業一類和商業二類，前者指處于充分競爭的商業類國企，后者指主業處于關系國家安全的戰略性領域的商業類國企。中央深改組當時提出了分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核的五個目標。四年多來，在混改進度、考核體系上的區別已經逐步呈現，但在與監管、定責等有關的各項法規、政策和各種審批流程上，“分類施策”亟待啟動、推進。

商業一類國企處于充分競爭領域，既無國家配置的專門資源，也無關系國家安全的特別業務。除了股東層面的“國資”，在資源獲取、市場競爭、日常經營、內部管理等方面都和其他所有制的企業并無二致，企業發展主要取決于企業家的創新精神、科技人員的研發動力、企業成員的整體活力，并無“國有股東”帶來的特別恩澤。因此，建議堅持分類推進改革的初衷，加快推進商業一類國企的各項改革。

一、率先實現國資保護和監管理念的常態化

國企改革初期，由于國資出資人的權力和職責分散在多個部門，審計、評估、紀檢等外部機制尚付闕如，在改制、轉讓、投資等過程中都出現了較為嚴重的資產流失、流損。因此，中央陸續出臺了《國有企業財產監督管理條例》等政策法規，并設立各級國資委，結束了“五龍治水”的局面。監管機構的健全、各項法律法規和監管制度的制定和完善，極大提高了國有資產的監管和保護力度。20多年后的今天，從國企內部，到相關合作方，再到社會各界，對于國有資產都普遍敬畏，任何對國有資產的損害都成了“高危行為”。如果說改革初期的國有資產是某種意義上的“唐僧肉”，現在則已成為人所共知的“高壓線”。

對國有資產監管和保護的高壓態勢，也在客觀上帶來了一些副作用，包括對國企的額外限制、對國資的超常評價、過嚴的監管取向、司法實踐中的各種爭議等，對監管者、經營者、科研人員和其他員工都造成不少的困擾。就連國家銀監會原主席提及自己任分管國資副省長的經歷時都感慨：“把一些自己管不好的‘壞資產‘爛資產也抓在手上不敢賣，不敢盤活，一盤活就害怕別人告狀說這是‘國有資產流失。這個帽子可不小。”

黨的十八屆三中全會指出：“國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢。”如果不對監管理念和保護力度進行與時俱進的完善，不但會從機制上束縛國企創新、發展的活力、動力，也會嚴重阻礙國企的市場化、國際化進程。既然國資監管理念已經“從管資產到管資本”，國資保護理念也應“從保護資產到保護產權”。建議國家以適當方式明確規定：對于商業一類國企，雖然控股股東是國有資本，但企業資產屬于企業法人財產;對于公司資產的經營、處置由公司經營管理層依照股東會的授權和董事會的決策執行;對公司資產價值的評估由專業的中介機構負責;對公司資產保值、增值的評價和監督由公司董事會、監事會、股東會負責;對于任何侵犯公司財產的行為，由國家法律統一約束、懲處。所有這些，都與股東的所有制類型無關。由此，逐步實現對國資保護、監管的常態化。

二、建立和完善市場化經營機制

建立和完善市場化經營機制的關鍵，是按照中央要求建設“國有企業家”隊伍，完善職業經理人制度，實現習近平總書記多次要求的“兩個一以貫之”。2018年10月的國有企業改革座談會明確提出“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”的原則和“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的目標，建議在商業一類國企加快實施、限期完成。在任期制和契約化管理的實施過程中，有幾點值得關注：

任期的短期化不可避免帶來企業經營管理的“短視化”，使得“做一天和尚撞一天鐘”成為理性選擇。因此，建議對商業一類國企制定任職期限的下限。同時，對于領導班子中的科技領軍人物、技術專家，除非公司董事會按照中長期業績、綜合評估等量化指標評判不合格，一般不作“正常調動”。

要提升企業價值需要設計競爭舉措，但互相競爭企業之間的“對調”（如三大移動通訊運營商的一把手就“對調”了幾次），使得競爭舉措的設計很可能變成給自己“挖坑”，不利于國企創新。建議對商業一類國企明示“豁免對調”，消除后顧之憂。

同一個企業的經營管理層成員的待遇“雙軌制”，即對“干部編制”和“市場化選聘”的高管實行不同待遇的做法弊大于利。建議對商業一類國企，不論管理層成員來源如何，都實行同一標準的選聘和管理。

商業一類國企基本沒有“先天優勢”，企業價值的提升主要取決于企業家、科技人員和職工的努力。他們的待遇應和績效掛鉤，不應人為干預，建議逐步取消對這類企業管理層的“限薪”。

三、簡化審批標準和程序

現有因“國有”的所有制性質而額外增加的審批標準和審批流程，客觀上阻礙著企業的創新和發展。諸如：

國企創新須對科技人員進行有效的激勵，上市公司的股權激勵是非常成熟的手段。律師、會計師等都會出具專業意見，證監會更有一整套規范性要求。股權激勵的收益取決于公司的股價，不兜底也不封頂是股權激勵機制的設計出發點。但只要上市公司是“國有控股”的，就有著“封頂”的規定：股權激勵收益不能超過正常薪酬的40%。這樣就根本偏離了股權激勵的機制，失去了股權激勵的意義。

為了鼓勵國有科研院所、高等院校的科研人員創新，國家出臺了職務科技成果可以由科研人員自行轉化、發明者本人可以享受轉化收益的政策，并規定可以在成果轉讓時豁免評估。但在同一法規內，同樣是科技人員，同樣有職務發明，國有企業就被要求必須遵循與科研院所和高等院校完全相反的禁止性規定。

企業資產要增值就要經營、投資。任何經營和投資，無論事先如何審慎、盡責，都不能完全避免風險。在一般企業，評價的是整體的經營和投資效果。但對國有企業的監管要求卻是每個項目都“不容有失”，經營、投資行為需要被“終身問責”的規定情形多達70余種，任何投資出現任何損失都要被調查、被追責，任何原因、時段的經營出現虧損都要向最上一級國資監管部門反復說明。以致某些混改企業被要求“任何一個子公司、任何一個月份都不能出現虧損”，完全脫離了公司的經營實際。

企業的項目申報、股權激勵、資產處置等事項有著正常的審批程序，但只要是“國有控股”，就往往要層層報送到國資委。如某一央企的子公司控股的上市公司需進行股權激勵，無論金額大小、人數多少，最后都要經由國務院國資委審批。

…………

所有這些，都是在正常的監管標準、審批流程以外，由于股東的所有制性質而額外增加的。建議以適當形式明確規定：對商業一類國企，原則上實施與其他企業相同的監管標準和審批流程，真正給企業“松綁”。

四、豁免額外的刑事責任

在國有資產是某種意義上的“唐僧肉”的年代，《中華人民共和國刑法》中為國企管理人員定制了五條罪名（“非法經營同類營業罪”“為親友非法牟利罪”“合同失職被騙罪”“失職罪”“低價出售國有資產罪”，第165條至169條），并規定對國企管理人員“以國家工作人員論”（第93條），連帶了幾十條罪名。這些罪名，完全是針對國企的所有制性質而額外增加的，對其他所有制企業的企業家都不適用。在這種刑責下，國企的企業家、高管在投資、經營、創新、競爭時，就要面對其他所有制的企業家基本不需要考慮、擔心的種種“困境”，無異于“戴著鐐銬跳舞”。這是影響國企活力、效率的重要原因。如果說對于享有國家特別授予資源的壟斷性、公益性國企高管，這種約束還有理由，那么，對于商業一類國企高管，他們的資源稟賦、經營和管理環境等與其他所有制企業相比并沒有特殊的“先天優勢”，他們也不應該承擔其他所有制企業高管不需要承擔的額外刑責。因此，建議由最高法、最高檢、國資委聯合做出明確規定：商業一類國企的管理人員不適用以上這些罪名，其法律責任特別是刑事責任與其他所有制企業的高管一致。特別要明確規定：參與混改的民營企業家，不因在商業一類國企任職而變身為“國家工作人員”。

五、強化和規范國企分類

國有企業屬于商業類還是公益類，目前由國資委劃分，法律效力不足。如果要作為分類改革的依據，特別是要成為某些法律豁免事項的依據，應該進一步增強分類的法律效力，建議至少由國務院以行政法規的形式予以公布，增強分類的法律效力。

目前判定商業一類的標準主要是“充分競爭”。但是，在某些領域，表面上的競爭雖然已比較充分，但其資源主要是國家專授而不是市場配置的（如移動通信、石油石化），或者涉及國家戰略及安全（如發電集團），處于這些領域的國企特別是特大型央企，應列為商業二類。

為保證分類施策的精準，對于集團公司國企內部的子公司或業務應進行進一步的分類。對于集團公司為商業一類（或二類），而內部的某子公司或業務屬于商業二類（或一類）的，應另行分類。

六、設立對應的管理和監督部門

在我國的監管體制中，對于需要“分類施策”的監管對象，一般都分設不同的監管部門。如國家銀保監會，對于作為監管對象的銀行，就按照“政策性銀行”“國有控股大型商業銀行”“全國性股份制商業銀行”“城市商業銀行”“農村中小銀行機構監管部”分設了五個監管部門。在國資監管機制中，雖然把監管對象分為了商業一類、商業二類、公益類，但部門設置還是沿用原有的按照監管業務的分類，客觀上不利于分類施策。建議在各級國資委設立專門的“商業一類國企”監管部門，既明確分工、落實責任，也可以倒逼“分類”政策的出臺，推進國企改革。

總之，商業一類國企處于充分競爭領域，先天既沒有“得天獨厚”，后天也不能“坐地分錢”，根本的機制和其他所有制企業一致。以此為機，取消各種限制，回歸企業本色，提高企業效率，是國企改革的邏輯結果和當務之急。

（作者為九三學社中央資源環境專委會、促進技術創新工委會副主任，遠光軟件股份有限公司董事長）

責任編輯：馬莉莎