浙江縣域經(jīng)濟競爭力弱化的題與解

孫娜 蔡蕙

縣域長期以來是浙江經(jīng)濟的重要組成部分，是浙江區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要特色之一。縣域經(jīng)濟發(fā)展過程，也是浙江經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展向縱深推進的進程。在長三角一體化和大都市區(qū)建設(shè)的背景下，浙江縣域經(jīng)濟既面臨機遇也面臨挑戰(zhàn)，同中心城市和市區(qū)相比，近些年浙江縣域經(jīng)濟在發(fā)展中呈現(xiàn)出不同程度的競爭力弱化趨勢。

為此，浙江省相關(guān)部門、研究機構(gòu)建議實施“強縣”與“都市區(qū)”雙輪驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和推動強縣治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。作為先發(fā)地區(qū)，浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，對其他地方縣域發(fā)展具有極好的參考和啟示。

重要發(fā)展趨勢

縣域在浙江經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位，但在大都市區(qū)一體化發(fā)展趨勢下，縣域與市區(qū)在人口承載、綜合發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)等方面存在不同程度差距，資源要素有進一步向市區(qū)集中的趨勢。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

縣域是浙江人口承載的重要平臺，但縣域人口占全省人口總量的比重明顯下降。2019年浙江縣域年末常住人口占全省比重為53.5%，人口向市區(qū)集中的趨勢非常明顯。同10年前相比，50%以上的縣域常住人口明顯較少。當(dāng)前縣域人口密度僅為全省的70%、市區(qū)的40%。

縣域是浙江經(jīng)濟發(fā)展的重要陣地，但發(fā)展階段和綜合發(fā)展水平與市區(qū)已形成一定差距。與同階段市區(qū)發(fā)展相比，縣域呈現(xiàn)相對滯后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，2009年市區(qū)人均GDP為縣域的1.25倍，而2019年已上升為1.49倍。從浙江縣（市、區(qū)）的排名亦可體現(xiàn)這一情況，2012年浙江縣（市、區(qū)）GDP十強中有5個市、5個區(qū)，2018年全省縣（市、區(qū)）GDP十強中有僅有3個市，其他均為區(qū)。

縣域仍是浙江工業(yè)主戰(zhàn)場，但縣域與市區(qū)產(chǎn)業(yè)分工更加清晰。2019年縣域工業(yè)增加值占GDP比重高出市區(qū)6.3個百分點，市區(qū)服務(wù)業(yè)增加值占比高出縣域10.2個百分點，逐步形成市區(qū)特別是中心城市以服務(wù)為主和縣域以生產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。

縣域社會發(fā)展加速追趕，但是財政支出壓力明顯高于全省和市區(qū)。2009-2018年縣域地方財政支出占全省比重從35.3%提高到40.4%，縣域地方財政支出和地方財政收入之比為1.58，支出和收入的差距比2009年（1.42）進一步擴大，且遠高于浙江全?。?.31）和市區(qū)（1.17）。

強縣經(jīng)濟體量接近全部縣域的半壁江山，是浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎力量。2019年，浙江十強縣有六個縣GDP過千億元。同10年前相比，盡管十強縣內(nèi)部排名略有不同，但是十強縣名單并沒有發(fā)生變化，可見強縣在浙江縣域仍持續(xù)保持領(lǐng)先的競爭優(yōu)勢。2019年，占全部縣域國土面積15.7%的十強縣，承載了全部縣域38.3%的人口、創(chuàng)造了44.6%的GDP、47.3%的工業(yè)增加值、43.3%的地方財政收入和44.1%的消費。同2009年比，十強縣人口、GDP和工業(yè)增加值占全部縣域的比重均有所上升。資源要素有逐步向強縣集中的趨勢。

面臨的四個主要問題

首先，大都市圈和一體化發(fā)展趨勢下，輻射和虹吸效應(yīng)并存，縣域要素集聚能力難以滿足轉(zhuǎn)型發(fā)展需求。

雖然在區(qū)域一體化發(fā)展的大趨勢下，縣域承接了中心城市的溢出效應(yīng)，促進諸多方面的提升，但縣域也在實際發(fā)展中更多意識到資源要素正在逐步向中心城市集聚，縣域留住人才、特別是高層次研發(fā)人才、管理人才越來越難。浙江縣域常住人口占比明顯減少，亦可說明這一問題。調(diào)研中多數(shù)強縣也提到這個問題，比如一些縣域認為在都市圈的周邊容易產(chǎn)生“大樹底下不長草”的要素資源“虹吸效應(yīng)”，人才引進難度大且總數(shù)偏少，中端人才、實用性人才缺口長期存在。也有縣域提到由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)創(chuàng)新條件，部分行業(yè)存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、企業(yè)外遷、資本外流現(xiàn)象。

其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制尚未完善，資源要素共建共享水平不高，縣域融入一體化發(fā)展仍然存在困難。

一是縣域融入到都市圈發(fā)展存在一定障礙，長三角一體化發(fā)展仍然存在體制機制壁壘，在跨區(qū)域合作中，合作雙方由于層級問題，缺少有效統(tǒng)籌對接機制，縣域在接軌發(fā)展過程中沒有話語權(quán)，在行政審批、資質(zhì)認定等方面各區(qū)域尚未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是地級市與強縣的協(xié)同發(fā)展機制尚未完善，長期以來，浙江縣域強而多，中心城市弱，真正具有集聚輻射能力的大城市只有杭州和寧波，很多地級市與強縣呈現(xiàn)的是均勢發(fā)展關(guān)系，由此帶來在資源要素、區(qū)域規(guī)劃、項目招引方面不可避免出現(xiàn)市縣無序競爭。三是縣域之間競爭加劇，縣域之間發(fā)展階段趨同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，客觀上仍然存在縣域之間爭項目、爭資金、爭資源等問題，特別是資源要素供給緊張的形勢下，這種競爭更為激烈。

再次，破除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)路徑依賴依然很難，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐力不足，創(chuàng)新能力弱是制約縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要因素。

縣域參與區(qū)域和全球產(chǎn)業(yè)分工水平較低，產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸不夠，缺少信息、技術(shù)、專利、品牌以及營銷網(wǎng)絡(luò)等高等要素競爭力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)長期占據(jù)大多數(shù)縣域經(jīng)濟的主體，高技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)尚未形成明顯優(yōu)勢。調(diào)研中強縣普遍反映創(chuàng)新能力薄弱是制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的最大困難，其原因一方面是缺少高能級的創(chuàng)新平臺，一方面是缺乏具備創(chuàng)新引領(lǐng)作用的龍頭企業(yè)。浙江縣域企業(yè)規(guī)模普遍較小，龍頭企業(yè)和具有國際競爭力的大企業(yè)較為缺乏。很多塊狀經(jīng)濟存在整體強、個體弱現(xiàn)象，大部分小微企業(yè)多為模仿生產(chǎn)或產(chǎn)品單一，產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，原創(chuàng)性技術(shù)研發(fā)較少，工業(yè)化關(guān)鍵技術(shù)和自主創(chuàng)新能力不足。

最后，事權(quán)與財權(quán)的不匹配形勢并未得到根本改變，金融去杠桿和減稅降費大政策背景下，縣域財政收支壓力依然較大。

雖然省直管縣財政體制改革在一定程度上增強了縣域財政實力，但并未從根本上改變縣域財政困難的現(xiàn)狀。2019年全省縣域人均地方財政收入7138元，十強縣人均地方財政收入8061元，僅達到浙江平均水平的62%和70%。浙江全省縣域一般公共預(yù)算收入占財政總收入的比重僅為59.6%，縣域自主支配財力明顯不足。與此同時，縣域財政支出責(zé)任日益加重，一些縣域基本事權(quán)支出基數(shù)大、剛性強、增長快，成為縣域財政的沉重負擔(dān)。2009-2018年，縣域地方財政支出年均增長15.7%，比浙江全省平均快1.8個百分點。2019年浙江52個縣域中，財政平衡率高于80%的縣域僅有11個。

破解之策：兩大戰(zhàn)略和六大機制

在大都市區(qū)經(jīng)濟加快形成的趨勢下，如何突破發(fā)展瓶頸，既享受區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶來的紅利，又減少中心城市對縣級城市的虹吸影響，這是所有縣域不得不面對的共性問題。為此，浙江一些研究機構(gòu)和智庫，建議加快構(gòu)建“兩大戰(zhàn)略”和“六大機制”，進一步破除縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙，進一步激發(fā)強縣發(fā)展活力。

兩大戰(zhàn)略，即實施“強縣”與“都市區(qū)”雙輪驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。

近年來，在長三角一體化和區(qū)域資源要素優(yōu)化配置驅(qū)動力的背景下，浙江加快謀劃推進大都市區(qū)建設(shè)，但都市經(jīng)濟的基礎(chǔ)是縣域經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟發(fā)展弱化，都市經(jīng)濟基礎(chǔ)也會不穩(wěn)。同時，縣域自身也存在諸多尚待解決的發(fā)展矛盾和問題，建議加快謀劃出臺助力“強縣”突破發(fā)展瓶頸的有力支持政策，堅持“強縣戰(zhàn)略”和“大都市區(qū)戰(zhàn)略”雙輪驅(qū)動，在“強縣戰(zhàn)略”指導(dǎo)下，深化縣域內(nèi)部分工;在“都市圈戰(zhàn)略”指導(dǎo)下，深化區(qū)域?qū)用娣止ぃ拍艽龠M區(qū)域更加協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

當(dāng)前縣域發(fā)展面臨的很多問題，可以通過經(jīng)濟治理、社會治理途徑，加以解決和突破，如加快構(gòu)建縣域產(chǎn)業(yè)鏈治理機制、采用縣域數(shù)字化治理方式，搭建開放共贏的技術(shù)平臺等，以縣域治理現(xiàn)代化推動省域治理現(xiàn)代化。同時，要建立完善六大發(fā)展機制。

一是建立完善強縣與中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展機制。由于城市能級水平較弱，全省除杭州、寧波外，其他地級市和強縣之間不同程度存在經(jīng)濟社會發(fā)展的均勢型關(guān)系，中心城市的集聚輻射力難以滿足縣域發(fā)展需求，形成區(qū)域間扭曲的競合關(guān)系，造成資源要素利用不效率。建議從財政分權(quán)、要素分配等角度構(gòu)建新型市縣關(guān)系，進一步給強縣下放一批權(quán)力，健全完善要素指標(biāo)區(qū)域競爭性分配制度，讓市場機制代替行政化手段在要素指標(biāo)分配中起到?jīng)Q定性作用。

二是建立完善以產(chǎn)業(yè)鏈治理為基礎(chǔ)的縣域組群化發(fā)展機制。浙江許多縣域，雖然所屬行政區(qū)劃不同，但地理空間毗鄰，產(chǎn)業(yè)分工相聯(lián)，風(fēng)俗文化相親，實質(zhì)上已形成明顯的產(chǎn)業(yè)帶和經(jīng)濟圈。比如永康五金產(chǎn)業(yè)輻射周邊武義、縉云等縣市的五金產(chǎn)業(yè)帶，已形成永康本地、周邊縣市、全國各地“三個千億”的特色產(chǎn)業(yè)集群。建議在省內(nèi)類似區(qū)域，淡化行政區(qū)劃概念，突出“經(jīng)濟區(qū)”理念，促進縣域之間分工協(xié)作和組群化發(fā)展，避免惡性競爭，完善包括價值鏈、企業(yè)鏈、供需鏈和空間鏈在內(nèi)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域協(xié)調(diào)機制。

三是建立完善強縣與重點產(chǎn)業(yè)集群、重大開放平臺的政策傾斜扶持機制。浙江十強縣中已有六個突破千億元大關(guān)，十強縣體量接近全部縣域的半壁江山，是浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎力量，同時這些縣域也擁有一批上百億元、千億元的特色產(chǎn)業(yè)集群。建立強縣政策支持傾斜機制，加大對強縣土地、能耗、環(huán)保等要素的傾斜，支持強縣做大做強。同時在縣域開放合作平臺對接建設(shè)中，省級層面更多地給予支持協(xié)助。

四是建立完善縣域債務(wù)風(fēng)險防范化解機制。在縣域財政收支壓力普遍較大的情況下，要重點關(guān)注縣域經(jīng)濟的風(fēng)險防范化解，從建立完善縣域政府信用評價體系、優(yōu)化政府投資項目管理和投融資體制機制，進一步明確劃分省級及以下各級政府間的財權(quán)與事權(quán)等角度，建立健全縣域政府性債務(wù)風(fēng)險防范化解體制機制。

五是建立完善強縣承擔(dān)重大試點的推進機制。推進更多的國家級、省級試點在縣域?qū)嵤环矫妫h級承上啟下、要素完整、功能齊備，是國家治理的基本單元，政策舉措可以有效推進。另一方面，通過重大試點實施，爭取更多的政策資源，同時通過試點實踐和經(jīng)驗尋求縣域經(jīng)濟發(fā)展的新突破。

六是建立完善縣域分類考核機制。根據(jù)縣域發(fā)展基礎(chǔ)和類型，可分為城市服務(wù)型、工業(yè)和綜合發(fā)展型、農(nóng)業(yè)生態(tài)型來體現(xiàn)差異性，實行分類分級考核，通過制定政策、設(shè)置權(quán)重引導(dǎo)特色化發(fā)展，有利于促進顯績和隱績、當(dāng)前和長遠的關(guān)系。同時，考慮到消費稅改革的重要趨勢，可鼓勵在有條件的地區(qū)形成消費增強的“馬太效應(yīng)”，可在考核中增設(shè)對地方消費情況評價的相關(guān)指標(biāo)。