城市“三項改造”不能急于求成

賀雪峰

城鎮老舊小區改造、棚戶區改造、城中村改造（以下稱“三項改造”），一直是全國大中城市進行城市建設提檔升級的重點工作。這些改造極大地提高了城市品質，改善了市民居住質量。但三項改造是否是百利而無一弊的好事，這顯然不可能。

那么，三項改造的問題在哪里呢？

當前全國大中城市正在推進的三項改造，首先要求做到的是財務平衡，即改造一個小區，資金投入與資金收入能平衡，就算好項目。在改造的小區上面建設新樓盤，新樓盤大幅度升值，且小區容積率也大幅度上升，所以，小區改造所創造的收益大于改造小區的投入。改造一個小區，提升了城市品質，提高了市民生活質量，這種好事大家當然都愿意做。

問題在于，這種好事還有另外一個敘述的層面，就是三項改造為了實現財務平衡，往往通過提高容積率以及主推商住樓來應對。一個城市主要商住市場都由三項改造項目所占，就會出現商住供給過剩。地方政府為了消化這個過剩，在進行三項改造時傾向利用國開行長期貸款進行現金補償，并刻意推高當地城市房價。高房價為三項改造實現財務平衡也提供了保證，卻進一步大幅度提高了城市化成本。

事情的另一面還在于，即使三項改造可以做到財務平衡，三項改造提供了商住供給就擠占了之前正常的商住市場，而之前通過招拍掛獲得商住建設用地并開發出來的商住市場，正是地方政府獲得土地財政的主要來源。土地財政又是城市基礎設施的主要來源。也就是說，三項改造局部財務平衡是以地方政府喪失土地財政為前提的。從這個意義上講，三項改造的投入其實不過是地方政府失去的土地財政收入。地方政府沒有直接投入財政資金進行三項改造，卻因為三項改造而損失了本來應有的土地財政收入。

三項改造造成舊城風貌的喪失，讓城市生態的多樣性喪失，也讓進城農民工失去了一個在城市廉價的棲身場所，從而大幅度推高了城市成本。沒有經濟持續增長，再高品質的城市也是持續不下去的。

因此，三項改造應當與城市發展階段相適應，而不能急于求成。