黑龍江省糧食收儲政策的問題及對策研究

王曙光 張澤群

[摘 要] 糧食問題事關國計民生。近年來，黑龍江省糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”，已成為名副其實的“中國糧倉”。針對黑龍江省糧食收儲價格政策不科學、糧食收儲科技政策不健全和糧食收儲監管政策不規范等問題，提出推進糧食收儲政策的市場化改革、完善糧食收儲科技政策管理機制和增強糧食收儲監管政策的正效應等政策建議。

[關鍵詞] 黑龍江省;糧食收儲;收儲政策

[中圖分類號] F327 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2020）03-0004-03

Abstract： The food issue concerns the national economy and people's livelihood. In recent years， three volume in terms of grain output， import volume， inventory is increasing in Heilongjiang province that has become a veritable "China granary".In order to solve the problems of unscientific policy of grain purchase and storage price， unsound policy of grain purchase and storage science and technology， and non-standard policy of grain purchase and storage supervision in Heilongjiang province， this paper puts forward some policy suggestions， such as promoting the market-oriented reform of grain purchase and storage policy， improving the management mechanism of grain purchase and storage science and technology policy and enhancing the positive effect of grain purchase and storage supervision policy.

Key words： Heilongjiang province， grain purchase and storage， purchase and storage policy

“洪范八政，食以政首”，糧食安全是治國安邦的頭等大事。目前，中國儲糧安全問題已從數量安全轉變為質量安全，并突出表現為人民群眾日益增長的優質糧食需求與供給不充分之間的矛盾。2018年習近平總書記在考察黑龍江省糧情時提出：“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食”。黑龍江省作為我國糧食主產區，在國家糧食收儲政策的宏觀指導下，結合省情制定了系列的糧食收儲政策措施，在提高糧食收儲質效和保證糧食安全方面均取得了良好成效，但實際糧食收儲工作中也存在著一些問題亟需深入進行收儲政策改革，推進糧食收儲產業加快發展。

一、黑龍江省糧食收儲政策工作的總體狀況

（一）黑龍江省糧食收儲工作的基本情況

1.糧食收儲規模。黑龍江省是全國糧食收儲工作中的“壓倉石”，根據2019年上半年糧食部門調查統計數據顯示，全省轄區內糧食收儲量1.26億噸，約占全國糧食收儲總量的11%;糧食收儲承儲庫點約1325個，其中以政策性糧食收儲的租賃、委托庫點收儲量占全轄區的75%;糧食總倉容量1.56億噸，其中優質倉容量為1.37億噸，占比87.82%。從收儲地區看，雙鴨山市、齊齊哈爾市、建三江地區收儲總量較大，其中雙鴨山市規模最大，收儲量1287萬噸，糧食存儲庫點約96個。

2.糧食收儲結構。糧食收儲結構與國家糧食收儲政策息息相關，黑龍江省自2004年實施托市收購政策以來，糧農不斷調整種糧結構，逐步形成了以玉米、水稻兩大農作物為主的糧食格局。根據黑龍江省糧食部門調查統計數據顯示，截止2019年上半年，玉米收儲量4474.21萬噸，稻谷收儲量8180.65萬噸，而大豆收儲量僅為55.29萬噸。其玉米、稻谷和大豆的種植面積如下圖所示：

從糧食作物收儲量與種植面積數據的對比分析看，糧食收儲結構失衡嚴重，影響了黑龍江省糧食收儲工作可持續發展。

（二）黑龍江省糧食收儲相關政策

1.國家層面的糧食收儲政策。糧食收儲政策是國家對糧食實施宏觀調控的重要組成部分。例如，“中央一號”文件提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略（2014），“藏糧于地、藏糧于技”科學發展戰略（2016）。有關行政法規和規劃等也明確了糧食收儲的政策要求，如《糧食流通管理條例》提出對糧食主產區重點糧食品種實行最低收購價政策（2004）;《關于進一步強化“四個共同”機制切實做好國家政策性糧食收儲和監管工作的通知》明確了從定點、啟動、收購、驗收、儲存和出庫各個環節的監管工作要求（2015）;《糧食收儲供應安全保障工程建設規劃（2015-2020）》對建設“糧安工程”進行相關工作部署（2015）;《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》進一步明確了各級政府在確保轄區內糧食安全方面的事權與責任（2016）;《關于印發小麥和稻谷最低收購價執行預案的通知》（2019）再次明確了黑龍江省是中晚稻預案執行區域。可見，國家對糧食收儲相關政策不斷進行調整，逐步形成一套適合我國國情的糧食收儲政策體系。

2.省級層面糧食收儲政策。黑龍江省在結合國家糧食收儲相關政策的基礎上，也積極出臺了相關的政策文件。例如，《黑龍江省科學技術進步條例》強調與高校聯合提高糧食收儲科技成果轉化率（2015）;《倉儲科技五年科技發展規劃（2015-2019年）》明確了作業機械化、智能化水平要求，增強糧食收儲科技自主創新能力（2015）;《黑龍江省玉米和大豆生產者補貼工作實施方案》明確將大豆目標價格補貼政策調整為大豆生產者補貼政策（2017）;《關于進一步加強庫外儲糧監管工作的通知》明確從“人防”“技防”“法防”三個方面進行轄區糧食監管工作;《關于加強糧食定向銷售監管工作的意見》提出建立糧食行政管理部門和農發行機構建立經常性巡查制度，督促承儲企業按規定出庫，及時協調各類糾紛等。

二、黑龍江省糧食收儲政策問題分析

（一）糧食收儲價格政策不科學

1.糧食收儲價格調整缺乏時效性。我國實施深化糧食流通體制改革后，因價格政策的導向作用使得我國糧食產量實現“十二連增”的繁榮景象。但也正因收儲價格逐年遞增，糧食產量與收儲量也隨之增加，造成產量、庫存量、進口量“三量齊增”的發展困局[1]。

黑龍江省作為國家糧食主產區執行托市收購政策，從2004至2017年間糧食產量由3135萬噸上升到7410萬噸，同比增長136%，但省內糧食倉容存儲在2015年已基本達到飽和狀態。2016年收購粳稻價格最低由2700元/噸下調到2660元/噸，因政策價格調整較晚效果并不顯著，全省糧產依舊居高不下，倉容存儲愈加趨緊且糧價倒掛愈加嚴重。

2.價格政策導致糧食種植結構失衡。價格支持政策是政府調控糧食生產經營的重要手段，但分品種的糧食價格支持差異直接改變了糧食種植生產結構。黑龍江省長期受該政策的影響，糧食種植結構失衡，造成生產資源錯配。以黑龍江省執行糧食臨時收儲政策的大豆和玉米為例，從2007至2012年間大豆收儲價格從3700元/噸增長到4600元/噸，同比增長24.32%，而同期玉米臨時收儲價格從1500元/噸增長到2240元/噸，同比增長49.33%，玉米價格支持增長幅度約為大豆的2倍。

黑龍江省大豆種植面積由398萬公頃降至286萬公頃，同比下降28.14%，而玉米種植面積由405萬公頃增長到610萬公頃，同比增長50.61%。可見，不同的農產品因價格支持政策的影響，農業生產主體會選擇種植價格補貼水平較高的農作物。價格政策的調整直接影響到黑龍江省糧食種植結構，結合上圖可以看出，黑龍江省糧食種植結構已產生扭曲化，農作物種植品種結構已發生不可逆的結果。

（二）糧食收儲科技政策不健全

1.糧食收儲科技政策缺乏系統性。主要表現在：一是糧食收儲科技政策尚不健全，黑龍江省的糧食收儲政策主要包含在農業科技政策中，尚未形成獨立的糧食收儲科技政策體系;二是政府對科技儲糧扶持力度較小，現行糧食收儲偏重于理論研究，政府對糧食收儲的科學化管理、激勵和支持力度明顯不足[2]，阻礙了糧食收儲事業的科學化發展;三是糧食收儲科技推廣進程緩慢，如對農機推廣支持力度不夠、糧農接受農業科技服務意識淡薄等，使得科技儲糧進程緩慢[3]。

2.糧食收儲科技政策缺乏普惠性。自2006年中央一號文件提出提高糧食主產區機械化作業水平以來，黑龍江省針對重點產糧區域進行相應的政策扶持，如《倉儲科技五年科技發展規劃（2015-2019年）》《內環流控溫儲糧技術標準》《糧食儲藏技術規范》等均是對重點產糧區及中央儲備庫進行科技政策支持。目前，黑龍江省重點產糧區及中央儲備庫均已使用新技術，例如通風籠、內環流等科技儲糧技術，其在保糧控溫方面具備突出優勢。

但黑龍江省75%的政策性糧食存儲于租倉、委托庫點中，而租倉、委托庫點仍處于政策重點扶持的盲區，存在建設資金不足，儲糧設備簡陋等情況。據不完全統計，黑龍江省70%的中央事權糧存儲在鋼結構倉房和簡易糧食設施中，如鋼結構平房倉、簡易罩棚、露天存儲堆垛等，部分鋼結構倉房已接近或達到金屬疲勞期，貨位發生病變導致檢測困難，甚至難以滿足國家要求的安全儲糧要求。黑龍江省收儲科技政策實施主要針對重點產區和局部發展向好的地區而未能實現普惠性，從而無法推動全省糧食收儲質量邁上新臺階。

（三）糧食收儲監管政策不規范

1.糧食監管政策存在滯后性。糧食作為國家穩定發展的命脈，1953年國家為確保糧食安全開始實施“統購統銷”政策后不斷進行調整，政策在保障農民利益，穩定糧食市場上發揮了重要作用。但在2011年以后，黑龍江省轄區內不斷出現以虛假收購套取現金、以“轉圈糧”騙取補貼、以虛假手續獲取糧食代儲資質等違規操作，同時也表明了黑龍江省在長期糧食收儲工作中監管制度的缺失。

黑龍江省始終依照《糧食流通管理條例》（簡稱《條例》）進行宏觀性工作指導，對糧食收儲監管工作重要及細化程度弱于糧食收儲工作，尤其是缺乏針對省內具體收儲監管制度的規定。盡管黑龍江省在2015年實行“四個共同”機制、2016年健全糧食安全省長責任制后不斷強化監管工作，但后續的“追趕”仍顯得捉襟見肘，前期收儲風險不斷積壓，導致黑龍江省糧食收儲工作達不到預期監管的政策效果。

2.糧食監管政策法規不完善。2007年“中央一號”文件強調“加快農業立法進程，加強農業方面執法檢查”等有關要求，2008年和2009年“中央一號”文件再次強調農業要加強監管立法，體現了對政策完善急迫性。國家在2013年、2016年分別對《條例》進行了修訂，但《條例》仍體現在宏觀層面的指導，缺乏對糧食收儲具體環節的規定。

上述情況就要求各省市糧食管理部門要根據其實際情況制定相應的具體實施方法。為此，黑龍江省制定了庫外存儲、定向銷售、儲備糧輪換等監管配套管理辦法，但也僅限于對特定收儲品種、特定時期的監管工作，未能制定全方位、系統性的管理制度，導致黑龍江省糧食收儲監管工作呈現片面性和零散性的發展態勢。

三、政策建議

（一）推進糧食收儲政策的市場化改革

1.加強糧食收儲市場化的政策導向作用。黑龍江省自2016年取消玉米臨儲收購實行“市場化收購+補貼”新機制以來，基本扭轉了托市收儲政策所造成的玉米價格不斷上漲、庫存只增不減等畸形狀況，但大豆種植仍舊偏少，因而應不斷完善玉米收儲“市場化收購+補貼”和大豆補貼辦法，強化糧食收儲政策的導向作用。

隨著糧食供給側改革特別是“去庫存”工作的不斷推進和強化，黑龍江省轄區糧食庫存壓力大且不平衡。據2019年上半年糧食部門調查顯示，全省稻谷庫存壓力高于玉米;建三江轄區收儲庫存總量約970萬噸，其中玉米僅為10萬噸。因此，應完善稻谷價格機制，逐步取消最低收購價政策，實現價補分離[4]，以促進黑龍江省糧食收儲結構的調整優化。

2.充分平衡政策相關利益關系。黑龍江作為“中國糧倉”在全國糧食收儲工作中具有舉足輕重的作用，保障糧農收益是確保糧食穩定收儲的前提。2004年糧食政策收購價格以高于市場價格進行定位，盡管對大豆和玉米仍有一定的補貼，但補貼額度遠遠不能彌補糧農的損失，同時加大了財政壓力。為此，應協調好價格政策與補貼政策，將價格虧損分攤到良種和農機等補貼中，綜合各方利益逐步完善糧食收儲價格與補貼政策。

糧食收儲價格政策是政府對糧食市場進行宏觀調控的政策手段，全部的糧食價格調控或市場化都會背離經濟發展的規律，引起市場紊亂并產生新問題[5]。針對當前黑龍江省糧食市場價格失衡、庫存加壓、過渡進口等現狀，要堅持推進市場對糧食價格定價的決定性作用和政策調控的輔助作用，協調、規范政府與市場關系，加快黑龍江省糧食收儲改革的步伐。

（二）完善糧食收儲科技政策管理機制

1.強化糧食收儲科技政策支持力度。科技是第一生產力，提升儲糧科技水平是實現糧食收儲提質增效的前提。黑龍江省糧食收儲科技政策較少，需要建立一套針對糧食收儲的科技政策支持體系，重點是設立黑龍江省糧食收儲科技創新專項基金，以確保穩定轄區糧食基本產量的同時，實現“科技興糧”的戰略目標，改善品種品質，提升收儲質量。

此外，還以深化糧食購銷體制改革為契機，建立糧食主產區和優質糧食產業帶科技研發體制;以糧食科技示范基地為紐帶，改革糧食收儲科技轉化方式;加強收儲科技重點攻關，充分利用第三方科研資源和科技化基地，組建以科研院所、高等院校、企業為主的多元化糧食收儲科技研究體系，如東北農業大學、黑龍江八一農墾大學、黑龍江中儲糧分公司、黑龍江北大荒農墾集團等，實施“人才興糧”工程，培養省內糧食收儲科技領軍人才隊伍，實現黑龍江省糧食收儲高效發展。

2.健全新型糧食科技推廣及服務機制。黑龍江省耕地面積為1590萬公頃，人均耕地面積為0.4公頃，均位居全國首位。完善黑龍江省糧食科技推廣機制就是讓糧農熟知糧食科技政策、倡導糧食創新，保證糧食科技創新成果在糧食收儲工作順利推行。

黑龍江省應不斷完善高技術糧食服務體制，積極推廣新型烘干及裝卸設備，降低糧食收儲損耗風險。一方面轄區內大部分糧農因缺乏烘干機械設備仍采用傳統晾曬方式，效率低且損耗大;另一方面，以國家儲備庫為主的糧食收儲企業雖具備較為先進的烘干處理能力，但受資源和倉容的限制，短期內無法滿足市場的需求。為此，應建立黑龍江省專業化的糧食產后服務體系，在合理范圍內有償為農民提供“代烘干、代儲存、代銷售”等服務，解決“地趴糧”問題，提高轄區科學儲糧能力，從而更好發揮糧食“壓倉石”作用。

（三）增強糧食收儲監管政策的正效應

1.健全糧食收儲法治監管體制。黑龍江省糧食收儲政策不健全、監管水平不平衡，以及轄區內收儲庫點覆蓋面廣、監管人員有限、委托庫點風險較大等問題，應加強糧食收儲監管政策的法治引領作用，加強糧食行業專業性法治教育培訓，提高對糧食收儲監管工作重要性的認識，并通過法律手段推進糧食收儲監管制度化進程。

此外，應完善黑龍江省糧食收儲全程追蹤法治監管體制[6]，如在糧食收購前加強對糧食收儲主體資格的監管，嚴格審查經營者收購資格，從源頭把控風險;在啟動、收購、驗收、儲存和出庫等環節嚴格監管，保障糧食收儲全程“零盲點”;在糧食出庫后實行糧食數據留痕控制，動態掌握糧食走向，確保糧食流通市場健康有序發展。

2.健全糧食收儲安全責任制。結合黑龍江省糧食收儲庫點分散的現實特點，要全面加強糧食安全監管領導機制，形成以相關部門間各司其職、密切配合的工作機制，對庫存規模及監管壓力大等情況實行法制化、規范化管理。認真貫徹國家糧食安全戰略，高度重視糧食安全治理，不斷完善糧食安全保障責任制。

依據黑龍江省省長責任制的相關要求，省級政府應進一步明確糧食收儲安全監管責任主體及其要求，并建立市長、縣主管和相關單位負責相結合的糧食收儲安全保障系統，全面掌握糧食產出、收儲與運轉體系，保障糧食收儲政策的認真落實，充分調動糧農的積極性，確保糧食收儲數量真實、品質優良、安全可靠，實現糧食大省向糧食強省跨越。

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[責任編輯：高萌]