公共服務能力概念界定及要素解析
——基于扎根理論范式的質性研究

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[1. 華中科技大學 武漢 430074；2. 青島理工大學 青島 266520]

一、問題提出

作為能力概念外延在社會管理領域的拓展，公共服務能力成為近年來頻繁見諸報端的熱詞。隨著各級政府推進公共服務供給側改革及社會民眾對高品質公共服務的期盼，公共服務能力不僅成為政策文本中的慣用概念，而且受到國內學者的持續關注。但是公共服務能力的概念卻始終陷于“識大矣而不知其細”邏輯中，不可否認這與能力概念本身的模糊性有關，同時也與不同視角解讀所產生的理論偏差密切相關。具體而言，學者站在不同立場對這一概念進行定義通常會有不小的差異，并且關于公共服務能力的構成維度也存在著諸多劃分方法，需要說明的是，這些觀點并非相互沖突，而是由于研究目的不同，研究背景相異所形成的。不僅如此，如果從已有公共服務概念對公共服務能力進行引申，其結果與現實情境相差甚遠。

已有研究中，學者主要從質量（Quality）、績效（Performance）、滿意度(Satisfaction)三個方面對公共服務進行研究，對公共服務能力領域有所忽視。從2002年起，公共服務一詞便被引入到主流話語體系，此后部分學者便將焦點放在公共服務能力上，產生了一系列研究成果。然而，公共服務能力概念的界定一直處于爭議中，主要因為學界在能力概念厘定上存在巨大分歧。有學者認為公共服務能力不隨公眾需求的改變而發生變化，也就是說公共服務能力是供給主體的固有屬性，體現在公共服務供給“過程”中。不管是魏珂、林莉所闡述的公共服務能力是服務供給主體所具備的內部可能性[1]，還是李曉園構建的包含資源統籌能力、分配能力等諸多要素的公共服務能力結構模型[2]，都基于一個共同的理論假設，即公共服務能力具有客觀實在性。還有一些學者也認同這個觀點，如張正巖將公共服務能力界定為獲取、整合、配置公共資源而表現出的特殊技能[3]；王敬堯將公共服務能力的構建比喻為一個多維度的系統工程，受到政治環境、財政水平等諸多因素的制約[4]；張立榮[5]、劉西濤和鄒曉晨[6]均持類似觀點。還有一部分學者從公共服務客體情感認知的角度來定義公共服務能力。比如，彭向剛、張世杰認為公共服務能力是以政府為主導的相關部門統籌社會資源來滿足人民群眾物質需要和精神追求的本領[7]；陳麗莎將公共服務的品質和績效作為公共服務能力根本要義[8]；何艷玲將公共服務能力概念界定為通過提供公共產品來縮小民眾實際需求與內心期望之間差異的能力[9]。還有不少學者傾向于這個觀點，如鄧治春和趙建偉[10]、張連英[11]等。

由于學界對于公共服務能力及構成要素這一基礎問題依然存在爭議，導致難以對其演化機理、量化評價、提升路徑等問題做深入研究。因為概念定義為相關研究提供指引，避開困難繞道而行是不可能的。所以，為解決這一理論困境，亟需利用規范的質性研究范式，并結合中國實際開展本土化研究，以定義公共服務能力并回答其要素組成問題，為后續研究和管理實踐鋪平道路，這正是本文力圖要完成的工作。

二、研究方法與數據收集

（一）研究方法

扎根理論（Grounded Theory）是目前定性研究領域最主流的研究方法，由Glaser和Strausss在他們著作《The Discover of Grounded Theory》 最早提出，建議利用數據開展理論研究，而不是在已有理論對可驗證性假設進行演繹，通過收集豐富的一手數據獲取新的觀點，進而抽象到理論層面，同時不斷補充新的觀點直至理論達到飽和，最終形成系統化的理論[12]，研究理路如圖1所示。

鑒于目前還缺乏有關公共服務能力的權威理論成果，同時定量分析還不太可行，本文采用扎根理論范式。扎根理論采用深度訪談或者文本分析等方式來完成數據收集，并利用編碼作進一步分析，產生忠實于原始資料且反映問題本質的理論，因此適用于公共服務能力這個概念模糊且要素構成存在爭議的理論研究。

（二）數據收集

本文采用規范的質性研究方法，注重數據來源的多樣性，以深度訪談獲取的原始資料為主，并加以文獻資料作為輔助。從這兩個方面進行數據采集，有兩個原因：一是公共服務提供者主要為政府、事業單位及社會組織，它們的從業人員扎根于公共管理的各個領域，對于公共服務的內涵有比較深入的理解，而公共服務的對象能夠直觀感受到公共服務的質量，對于公共服務能力的理解有一定的參考價值，對這兩個群體進行訪談，保障了研究的代表性；二是隨著公共管理研究領域的拓展，學者對于公共服務能力的研究也在不斷深入，他們對公共服務能力的維度、度量及提升有較為深度的思考與見解，能夠從學術的角度對公共服務能力進行分析，保障了研究的專業性。此外，政策文件已經成為研究政府活動的重要載體，政府關于公共服務的改革意見主要通過政策文件進行傳播，政策文件中傳播的思想已成為政府意志的重要組成部分，對于從多層次研究公共服務能力而言，有一定的借鑒意義，故本研究在數據收集中還特意加入了部分政策文件的內容。

1.訪談。由于公共服務能力的模糊性，且公共服務牽涉諸多利益攸關方，本研究依照理論抽樣選擇58位對象開展深度訪談來獲取一手資料，由公務員、新聞媒體工作者、向社會提供服務的企業和社會組織管理者、普通民眾組成，他們可以從不同角度對公共服務能力提出多樣、新穎的觀點，訪談人群信息如表1所示。訪談內容將圍繞以下三個主題：（1）引導訪談對象表達其對公共服務現狀的看法，存在的突出問題及改進措施；（2）政府公共服務能力內涵、要素組成和主要內容；（3）不同主體公共服務能力存在的差異。

表1 受訪人群信息表

2.文獻分析。扎根理論不單單局限于分析一手資料，已有研究成果也可以作為輔助材料進行數據分析。本文所使用的二手資料有相關學術論文、新聞評論，還有國家層面的政策文件，經過篩選比較，最終使理論類屬飽和所分析的資料有8篇CSSCI論文、5篇評論員文章以及《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》《簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》四項政策文件。

三、編碼與范疇提煉

在扎根理論的具體實踐中，編碼是指對數據段落用簡練的術語來表示并進行聚類，進而作解釋說明。本文采用扎根理論方法進行數據處理時，經歷了開放性編碼、主軸編碼和選擇性編碼三個階段。

（一）開放性編碼

開放性編碼是通過挖掘早期的數據進而提取反映數據內容的概念與范疇，并用簡短的話語予以命名[13]。為確保研究過程的客觀性和精準性，本研究對之前收集的素材按段落逐行編碼，為防止主觀性判斷的介入，盡量采用原始資料中的表達。經開放性編碼分析處理得到168個初始概念，對初始概念精簡聚攏后，提煉出112個真實概念和19個范疇，編碼示例見表2。最終挖掘得到的19個范疇為：A1信息透明、A2渠道暢通、A3服務匹配、A4反饋有效、A5基礎教育、A6社會保障、A7就業支持、A8醫療衛生、A9公共安全、A10食品安全、A11文化休閑、A12體育活動、A13環境保護、A14交通運輸、A15營商環境、A16住房保障、A17決策能力、A18辦事效率、A19學習提升。

表2 開放性編碼舉例分析

（二）主軸編碼

主軸編碼是將前一過程形成的眾多范疇用若干個主范疇來歸納，并分析主范疇與子范疇之間的邏輯關聯。本研究通過對開放性編碼得到的19個范疇深度分析，“萃取”出三個具有較高概括力的主范疇，分別是需求識別（A A 1）、服務供給（AA2）、學習成長（AA3）。各主范疇及所屬子范疇的內涵如表3所示。

（三）選擇性編碼

形成主范疇之后還需要進一步挖掘彼此間的關系，即通過一條“故事線”將所有主范疇串聯起來，形成最終的核心類屬，構建初步的理論體系，這是選擇性編碼過程所要完成的工作。本研究在回顧原始資料的基礎上，通過對概念、范疇深入剖析，提煉出“公共服務能力概念及維度”這一核心類屬。繼而故事線可以概括為：政府公共服務能力由需求識別能力、服務供給能力及學習成長能力構成，其中需求識別以獲取民眾實際需求為目標，服務供給以滿足民眾需求為目標，學習成長以民眾持續滿意為目標，進一步分析可知，需求識別對于服務供給具有靶向作用，學習成長則是戰略引導下影響需求識別和服務供給能力的關鍵驅動因素，三者之間既存在差異又相互影響，共同構成了公共服務能力的概念模型。

表3 主軸編碼形成的主范疇

（四）理論飽和度驗證

當新鮮數據不能產生新的理論見解，也不能為核心類屬提供新的范疇時，可以認為理論達到飽和，本文將此前預留的8份材料按照上述編碼過程進行處理，結果發現，所構建的概念模型已非常完備，未發現頻繁出現的新范疇。因此，可以確定本文的理論模型通過飽和度驗證。

四、公共服務能力內涵闡釋

要全方位地解釋公共服務能力的內涵，首先要界定能力這一概念的類型與范疇。經過對能力理論研究文獻的梳理，可以看出雖然學者們的研究興趣不盡相同（遍及社會學、經濟學、管理學），但對“能力”內涵的解讀卻不謀而合。歸結起來，可以將“能力”看作是完成特定任務所具備或表現出來的素質[14]。這意味著需要關注能力的兩個維度，一是能力的潛在性，二是能力的外顯性。能力的潛在性指的是還未表現出來的特征、技能，也可以是隱性知識，其在特定的情境下，可以發展成為現實能力。能力的外顯性指可以通過觀察個體行為的實際效果判斷其是否具備某種能力，外顯能力強調實現預期目標、完成任務的效率和效果。相應地，對于外顯能力的測度也是結果導向的，即立足于能力產生的適應性結果進行評測。

前文在扎根理論的指導下得到公共服務能力概念模型，經過對模型解讀，本文認為這三種能力在整個概念模型中發揮完全不同的作用。需求識別能力是公共服務內在能力，在公共服務供給過程中起著決定性作用，直接影響公共資源的配置，并對公共服務供給的數量和質量有著間接影響，所以說有效識別公眾需求是保證公共服務精準化的前提。服務供給能力是公共服務外顯能力，是公共服務供給主體統籌社會資源向民眾提供公共產品及服務所產生的實際效果，具體涉及教育、醫療、養老等民生問題，因此，服務供給能力的高低是民眾能否有更多獲得感的關鍵節點。學習成長能力是公共服務核心能力，是公共服務供給主體發現問題、解決問題以及不斷成長的能力，具有非即時回報性的特點，但是學習成長能夠長期影響整體公共服務能力發展，對提升需求識別和服務供給水平有著顯著影響。

本研究結合能力概念及公共服務能力三個維度的闡釋，對公共服務能力概念界定如下：社會公共組織通過獲取、配置、運用資源，識別公眾需求并進行服務供給，來提升公眾滿意度并不斷自我優化的本領。對這一概念進行透視可以發現，該理論不僅體現了“為誰供給”“如何供給”的工具理性，還蘊含著民眾本位、需求導向、互動治理的價值理性。

（一）民眾本位

民眾本位作為公共服務行為的價值取向是我國社會主義制度的應有之義，主張將民眾的期待、意愿、訴求作為公共服務實踐的出發點和歸宿。以政府的代表的供給主體如果把提供公共服務看成自己內部的事情，同時，加之信息的不對稱，很容易引發機會主義行為，使得“民本”實踐流于形式。民眾本位視閾下的公共服務既要求公共組織轉變服務理念，把提升公眾獲得感作為終極追求，同時要求公共部門把公共服務的改革和提升趨向于“公平、公開、簡化、共享”等層面。在理想的圖景下，惠民、利民是公共服務的基本屬性，但現實中的制度藩籬使得服務效能低下，公眾滿意度不高，無形中加大了公眾與公共組織的隔閡感，所以公共服務改革還需進一步釋放管理權限，使公眾切實感受到發展帶來的成果。與此同時，應確保公眾在公共服務績效評估中有較多的話語權[15]，評估的參照系應由公眾確定。同樣，評價指標也要體現公眾價值立場，目標要素考核的過程和結果要進行公開和監督，“使用者介入”機制的引入，使得公共服務能力的評估結果更具可信性與參考價值。更為重要的是，可以通過公眾積極參與實現公共服務理念的轉變，進一步鞏固和發揮民眾本位思想在公共服務實踐中的指引作用[16]。

（二）需求導向

公共服務需求是進行公共服務生產的依據，也是保證供給精準化的前提。當前公共服務需求爆發式增長與有限的公共資源之間的矛盾成為公共服務供給面臨的現實困境，尤其是“互聯網+”時代的到來，公眾借助信息平臺表述自己的意愿進而形成規模化倡議，如果出現公共服務“供需錯位”且調整不及時的情況，很容易引發所謂的“群體性事件”。此外，公共服務需求表現出的多元化、個性化的特征也給公共服務供給提出更高要求。因此，公共服務供給優化要重視需求管理，提供與需求層次相匹配的服務產品，努力實現需求與供給的協調平衡，使公共服務供給更具“靶向性”[17]。在公共服務能力概念中強調需求導向，實際上是回歸公共服務本質，公共服務不單單是表層的職責活動和制度體系，更是公共服務需求指引下的具體實踐。公共服務能力作為公共服務有效性的體現，也應該堅持需求驅動的價值導向。以往研究成果在公共服務能力評價的認知上存在一定的誤區，即將公共服務能力評價“窄化”為單獨的過程評價，忽略了其與公眾需求的契合性。實際上，系統完善的公共服務過程理應包括需求獲取、需求分析、需求轉化等環節，從而將自下而上的需求表達與服務供給決策連接起來，彌合供需錯位，因此，堅持需求導向并加強需求管理是保證公共服務精準化進而提升公共服務能力的實踐路向。

（三）互動治理

從一定意義上說，公共服務供給是政府、市場機構、社會組織、公眾之間的合作互動過程，這一過程也包含供給主體之間的利益博弈，而其間關鍵是要厘清各方責任鏈，平衡各種利益關系，以謀求多元主體的整體優勢[18]。治理理論主張公共服務供給主體之間保持一種非科層的依賴關系，擁有相同的價值基礎，共同制定公共服務供給決策，從而使整體公共服務供給更具效率。公共服務供給中引入多元主體互動機制一方面可以打破行政壟斷，使公共資源配置更加市場化和社會化，同時，多種力量的合作治理能夠與公共需求多元化的態勢相適應，解決單一供給模式回應不足的困境，推動公共服務能力和水平提升。需要注意的是，這種多元主體互動治理模式也并非盡善盡美，也存在公共責任流失、問責困難、獨立性喪失等弊端，因此需要政府從中擔當“元組織”者的角色，承擔遠景規劃、組織協調、沖突處理的責任，保證互動治理能夠順暢有序進行[19]。公眾參與也是公共服務互動治理的重要一環，作為提升公共服務供給效率的有力工具，公眾參與機制能夠為增強決策科學性提供智力支持，同時也是實現公共管理民主化的重要途徑。如何保證公眾參與的有效性和持續性是需要引起重視的問題，筆者看來，政策的著力點應在暢通參與渠道，培育公眾的參與意識和參與能力以及構建信息溝通平臺上，努力構建多元互動、理性協商的民主生態，使公眾成為提升公共服務能力的重要力量。

五、結論與討論

（一）研究結論

本文的主要貢獻在于，采用扎根理論方法對公共服務能力和維度進行了探索性研究，為該領域的后續研究工作進行了鋪墊，豐富了公共服務層面的現有理論，還補充了治理領域的文獻與研究。

主要研究結論：第一，界定了公共服務能力的概念。本文從利益相關者的視角對公共服務能力進行了重新認識，厘清了其在當今社會情境下所被賦予的含義，之后引入公共服務能力的三個結構維度，構建了公共服務能力概念模型。第二，析出了公共服務能力的結構維度。本文借助質性研究方法，探索出公共服務能力是由3個主范疇和19個范疇構成，繼而提煉出“公共服務能力概念及維度”這一核心類屬，圍繞這一核心類屬，在編碼過程中形成的三個主范疇：需求識別、服務供給、學習成長作為公共服務能力的核心要素。其中，需求識別作為內隱能力，服務供給是公共服務能力的外在表現，而學習成長則是公共服務能力的核心。第三，闡釋了公共服務能力的內涵。在公共服務能力概念基礎上，對概念中所蘊含的價值理性進行了剖析，認為民眾本位、需求導向和互動治理應作為公共服務供給過程中所遵循的價值原則，并從這三個層面就公共服務能力提升途徑進行了討論。

（二）研究局限和展望

本研究所用數據來源于深度訪談和文獻分析，但數據樣本容量較小，且概念模型的信度和效度尚缺乏大樣本實證數據的檢驗，今后還需為模型中涉及的因子設計測量量表，并在實證基礎上觀察各變量之間的關系。其次，研究對于公共服務能力僅作為“黑箱”處理，旨在回答“是什么”的問題，沒有深入探討公共服務能力形成的根源問題，因此三種能力之間如何形成合力，以及它們相互作用關系將是未來研究工作的重點。此外，公共服務供給牽涉多方主體，不同主體之間的公共服務能力的差別，本文并未給予有充分解釋力的回答，進一步的研究可圍繞公共服務能力的共性與差異性、公共服務成長的主體動因等展開，從而拓寬該方向的理論研究。