國土管理視角下“大棚房”問題管理的難點及長效防控機制研究

郭強

摘? 要：自2018年9月28日重慶市農業農村委員會聯合重慶市國土房管局下發《重慶市開展“大棚房”問題專項清理整治行動方案》（渝農發〔2018〕249號）的通知起，重慶“大棚房”問題清理工作正式拉開序幕。隨著各級政府工作的扎實推進，清理工作取得了階段性成效，但根據國家“大棚房”問題調研組的反饋意見，指出重慶市各地還存在排查清理工作有死角、上報違法違規問題不全面、整治整改工作進度遲緩、追責未見事見人等問題，隨后市“大棚房”問題專項清理整治工作推進組辦公室積極響應，發布了“大棚房”問題“回頭看”再核查等有關工作的緊急通知，“大棚房”清理工作向縱深展開。2019年1月17日市“大棚房”問題專項清理整治工作推進組又發布渝棚房辦〔2019〕3號文，通知指出鑒于全國各地工作進展不平衡、清理整治任務艱巨，中央要求時間服從質量，將專項行動集中整治時間延長到今年3月份。此次“大棚房”清理工作開展近半年，由點及面，從局部向縱深，直面問題，層層深入，取得了豐碩的成果，但也發現了很多問題，為提高“大棚房”清理工作效率，構建長效監管機制，對前期工作做一個簡單的梳理就顯得尤為重要。

關鍵詞：大棚房? 國土管理? 長效防控

中圖分類號：C913 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2020）02（a）-0077-04

1? “大棚房”清理工作的背景和意義

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，把鄉村振興戰略上升到國家層面，可以預見的是農村將成為社會資本涌入的另一片紅海。但近年來農村開發亂象頻發，肆意占用耕地特別是永久基本農田建設非農設施，隨意揮霍土地資源，大量毀耕棄耕，更有甚者不管不顧國家三令五申明令禁止的到農村圈占良田，修建自己的私家別墅，這些現象如若不及時監管和制止，鄉村振興將無從談起。面對日益嚴峻的耕地保護形勢，面對農村粗放式發展的開發模式，“大棚房”清理工作正是帶著這樣的歷史使命，可謂正當其時。因此，黨中央以及各級政府始終以高起點、嚴要求、重質量來推動此次工作的開展，以此為嚴守耕地保護紅線、促進現代農業持續健康發展、加快實施鄉村振興戰略營造良好環境。

2? “大棚房”清理工作的難點

以重慶市長壽區為例，“大棚房”清理工作涉及769個圖斑，“大棚房”回頭看涉及77個圖斑，疑似大棚房圖斑3465個（見表1），一方面，基層工作者需要實地調查，并且這些圖斑數據量大，分布零散（見圖1），面臨著時間緊任務重等難題;另一方面，這些需要調查的數據有很大一部分為重復項目，這樣數據管理不統一，無形中降低了工作效率，加大了基層工作者的負擔。拋開這些普遍性難點，從技術角度上，清理工作主要面臨著以下3個難點。

2.1 認定難

“大棚房”清理工作，首要任務就得理解什么是“大棚房”，但從“大棚房”清理工作開展以前，各項政策法規對“大棚房”并沒有一個明確的定義，雖然市“大棚房”問題專項清理整治工作推進組辦公室，出臺了關于“大棚房”問題專項清理整治相關政策的指導意見，對“大棚房”有解釋，但是，指導意見并非法律法規，從法理上講，約束力還有待提高;另一方面，基層工作者對大棚房的理解更是存在偏差，而基層工作人員卻又是信息的一手來源，對清理工作的質量起著至關重要的作用，因此政府相關部門還需進一步完善和健全法律，讓執法者做到有法可依，讓違法者無所遁形。

2.2 執法難

“大棚房”清理工作不可回避的一個問題就是管理權限的問題，基層工作者去實地調查經常會遇到業主反映，農業部門相關文件是支持開展經營活動，為什么國土房管局的相關文件這又是違法違規的，這種政策之間相互沖突，到底以哪個部門的文件為準，最后應該又由誰為這“美麗的錯誤”買單。從某種程度上講，“大棚房”亂象跟管理混亂有很大的關系。只有厘清權責，才能擺脫“九龍治水”的怪圈。另一方面，“大棚房”問題又往往隱蔽性強，面臨著取證難，敏感程度高等一系列性問題，清理整治政策性強，面對“硬骨頭”，鑒于維護農村社會穩定大局的壓力，執法難度可想而知。以長壽區紫耘花海項目為例，此項目占地38.3畝，通過與2017年度變更調查數據庫地類疊加分析，占地全為耕地，其中基本農田6.86畝（見圖2），耕地非農化性質明顯，有圈占良田私建私家花園的嫌疑。但此項目為當地鄉村振興引進項目，同時房屋建筑已取得用地審批手續，面對這一情況，此項目的性質如何界定、執法力度如何把握，值得深思。

2.3 恢復難

面對“大棚房”的即成事實，整改拆除，復耕復綠是唯一的解救辦法。但是整改拆除不但耗工費時，而且也造成極大的浪費，與此同時，破壞容易，但恢復就需要下很大的功夫，但“大棚房”往往圈占的是良田良地，而復耕復綠能否恢復到破壞前的土壤肥力，能否持續保持農業生產能力，需要時間來檢驗。以長壽區葛蘭鎮高萬樹疑似“大棚房”為例（見圖3、圖4），此項目是典型的“大棚房”項目，占地10.43畝，從高清影像圖可以看到，該項目與周圍綠油油的莊稼顯得格格不入，猶如生機勃勃大地上的一塊瘡疤，顯得尤為刺眼。即使該項目能夠順利拆除，并且復耕，但能否恢復到和周圍一樣的生產能力，則需要打一個大大的問號。

3? 構建“大棚房”長效監管機制

“大棚房”清理工作只是“大棚房”管理工作的一個開端，如何防止“大棚房”問題死灰復燃，如何以此次專項行動為契機，構建大棚房”問題長效監管機制，值得各級政府深思。

3.1 創新監管方式，構建多層次監管體系

此次清理工作，暴露出我們的監管手段相對比較落后，近乎于形同虛設。為了對“大棚房”更好地進行管理，構建“天上飛，地上巡”的多層次監管體系勢在必行。首先，運用大數據通過對我們掌握的各項基礎數據，例如，歷年來遙感監測圖斑、衛片執法圖斑等，深入挖掘，可以充分地發揮其指向性、預測性作用，準確地把握當前主要矛盾及潛在風險隱患，確定重點監管區域、容易演變成“大棚房”問題的各類項目，從而實現對問題的精準打擊及前瞻性介入。同時，監管部門還應定期分析各類熱點投訴問題，深入探討成因，嚴格督導各責任部門進行整改落實。另外，還可以建立“大棚房”問題獎舉報制度，積極發揮村民的監督作用。村民作為農村的“主人翁”，對農村的各項事務，有知情權、參與權和監督權，但是礙于溝通機制不暢通，致使我們的監管和群眾訴求始終隔著“最后一公里”。通過整合數據資源搭建的公開平臺，使用大家日常使用的各種通訊工作例如微信、QQ等，在線舉報，實時上傳照片，這樣有助于實現政府監管工作和群眾生活的深度融合，實現指尖上的群眾監督，提升基層組織治理現代化能力和水平。以重慶市長壽區3465個疑似“大棚房”圖斑為例，通過數據整合和分析（見圖5），我們可以發現，大量的疑似圖斑分布在渡舟街道、鳳城街道以及葛蘭鎮，在以后的監管過程中，這3個街鎮應該成為我們的重點監督區域。

3.2 完善管理制度，加強政策解讀

此次“大棚房”清理工作還暴露出，我們的管理制度存在諸多弊端。我們往往重事后管理，而忽視事前監管，常常深陷各種微觀事務的管理，又忽視了宏觀把控，這樣不但加大了執法成本，降低了工作效率，又容易造成資源浪費。因此，各級政府應該未雨綢繆地做好引導和風險把控，運用底線思維，加強設施農業精細化管理，對設施大棚、溫室等普遍建檔立卡，同時還應建立社會資本準入制度和投資清單制度，結合當地實際情況，編制社會資本投資規劃和指南引導社會資本在鄉村投資進入良性循環。對工商資本進入農業利用耕地的規范管理，完善配套規章制度，強化流轉土地用途管制。根據實施鄉村振興戰略的需要，抓緊研究制定完善農村一、二、三產業融合發展、鄉村產業振興和設施農業等用地政策和管理辦法。另一方面，還要做好政策解讀和輿論引導工作，不要因為此次清理工作打消了大家對鄉村振興的積極熱情。在此次清理工作中，發現業主對耕地保護制度、設施農用地管理辦法等法律法規理解模糊，因此，可以以此次清理工作為契機，對農業相關政策，農村土地管理辦法等法律法規，加大宣傳力度，讓社會企業家對農村工作有更深刻的理解。

“大棚房”清理工作雖然告一段落，但國土監管工作只有進行時，沒有完成時。新時代國土空間管理面臨著新情況、新問題和新挑戰，如何從以前的粗放式管理向精細化管理轉型，這就要求我們轉變思維，主動作為，勇于擔當，創新監管方式，綜合運用“互聯網+”、大數據、人工智能等一系列高科技技術手段，為國土監管工作提檔升級貢獻自己的力量。

參考文獻

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[3] 胡春華在全國開展“大棚房”問題專項清理整治行動電視電話會議上強調全面清理整治“大棚房”問題堅決遏制農地非農化亂象[J].城市規劃通訊，2018（18）：2.