破解城中村更新和新市民住房“孿生難題”的聯動機制研究
——以廣州市為例

葉裕民 張理政 孫 玥 王潔晶

一、城中村更新與新市民住房是我國城市治理的兩大“孿生難題”

城市治理是國家治理的有機組成部分。長期以來我國發達城市治理面臨著兩大歷史頑疾：即空間治理面臨著城中村更新難題，社會治理面臨著新市民(1)廣州市在2019年政府工作報告中，首次在官方文件中使用“新市民”的稱謂，并把“逐步改善新市民住房條件”作為政府工作內容。“新市民”的稱謂符合我國市民化發展的大趨勢，是指城市非戶籍外來常住人口。本文將統一用“新市民”概念替代外來常住人口、非戶籍常住人口、流動人口等。的市民化難題。黨的十八大以來，中央和地方政府高度重視這兩大難題，學術成果也汗牛充棟。但是，囿于部門化管理制度以及學科邊界的局限性，我國政府和學術界長期把這對“孿生問題”割裂看待，分別研究并找尋根本性解決方案，在理論和實踐上均未獲得突破性進展。我們通過長期觀察和研究發現，城中村更新難題和新市民的市民化難題同生共長，實質上是一個過程的兩個方面，具有明顯的“孿生性質”，需要建構關聯的方法，聯動解決兩大“孿生難題”。

(一)城中村更新與新市民住房是我國城市治理的兩大難題

1.城中村更新是我國城市空間治理難題

隨著中國城鎮化進入中期階段和經濟進入新常態，城中村更新成為很多城市尤其是經濟發達城市空間治理面臨的關鍵難題。(2)張磊：《“新常態”下城市更新治理模式比較與轉型路徑》，載《城市發展研究》，2015(12)。城中村是指在中心城區被城市包圍或者在城市邊緣區與城市建成區相連、全部或大部分農用地被征用、外來常住人口聚集的村莊。我們綜合運用發展經濟學和規劃學理論，將城中村的識別標準界定為外來人口比重大于30%、建設用地占村域總用地面積的比重大于40%的村莊。(3)張磊、葉裕民、孫玥、陳蛟：《特大城市城鄉結合部村莊分類研究與特征分析——以廣州市農村地區為例》，載《城市規劃》，2019(6)。城中村是我國發達城市普遍存在的空間形態。2017年北京市有城中村952個，常住人口370萬人(4)葉裕民：《首都城市城鄉結合部治理與非戶籍人口健康住房聯動解決方案》，研究報告，2019。；廣州市有城中村577個，常住人口627萬人(5)廣州市城中村數據根據本文作者主持的“廣州市城中村系統更新治理與規劃審批制度改革研究”課題的數據庫測算。；深圳市有城中村286個，常住人口1 200萬人(6)李景磊：《深圳城中村空間價值及更新研究》，華南理工大學博士學位論文，2018。。

我國發達城市的城中村大都具有“三低二高”的特征：土地利用效率低，產業技術水平低，居民收入低；犯罪率高，違法建設比例高。(7)李培林：《巨變:村落的終結——都市里的村莊研究》，載《中國社會科學》，2002(1)；葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，載《城市規劃》，2015(8)。廣州市是我國改革開放發展的前沿城市，城中村問題尤為突出。根據課題組測算，2019年廣州市城中村建設用地面積相當于城市建設用地面積的80%，常住人口占全市常住人口的43.3%，其中新市民有429萬人，占全市新市民的76.7%。同時，城中村的土地利用效率僅為中心城區的1/10，其居民工資水平相當于城市居民的1/2；城中村區域的刑事犯罪數量占全市的60%，無證建設用地和建筑面積超過50%。(8)廣州市城中村數據根據本文作者主持的“廣州市城中村系統更新治理與規劃審批制度改革研究”課題的數據庫測算。城中村的規模、產權復雜程度、市場化力量和社會博弈能力都十分突出，改造治理困難重重。城中村已成為我國大城市新二元結構頑疾的載體，是2020年全面建成小康社會亟待攻克的堡壘，也是發達城市實現整體高質量發展的最大障礙。

2.新市民住房是我國城市社會治理難題

我國城市社會治理直接面臨的問題是收入差距拉大，不穩定因素增加，其根源在于持續增長的新市民由于缺乏上升的通道，長期沉淀于中低收入階層。我國城市的刑事案件往往存在兩個70%的特征，即刑事案件發案主體的70%是新市民，受侵犯主體的70%也是新市民。(9)葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，載《城市規劃》，2015(8)。為新市民營造公平公正的發展環境，促進其市民化進程，是我國城市社會治理的歷史使命。2013年中央城鎮化工作會議明確提出：“推進以人為核心的城鎮化，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。(10)《2013年中央城鎮化會議公報》，http://www.gdupi.com/Common/news_detail/article_id/310.html。

住房是新市民及其家庭市民化的基礎性條件，住房難是新市民市民化的首要難題。根據國家統計局《2016年農民工監測調查報告》，在進城農民工中，租房居住的農民工占62.4%，其中租賃私房的農民工占61%。(11)國家統計局：《2016年農民工監測調查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html。在北京市的城中村中，40%的住戶人均使用面積低于5m2，90%以上的住房沒有獨立的廁所和廚房，所住社區發生刑事案件的比重高達 81%，其中1/4 的案件涉及人身傷害和死亡。(12)鄭思齊、廖俊平、任榮榮、曹洋：《農民工住房政策與經濟增長》，載《經濟研究》，2011(2)。我國發達城市的房價和房租呈現雙高態勢，完全依靠市場很難解決新市民的住房困難問題。黨的十八大以來，我國城市住房保障體系持續走向開放，但是面向中低收入新市民的可支付住房供給卻嚴重不足，成為影響市民化進程的首要因素。(13)陳春、馮長春：《農民工住房狀況與留城意愿研究》，載《經濟體制改革》，2011(1)。我國接近1億名跨省流動的新市民長期居無定所，不能擁有完整健康的家庭生活，未來存在極大的不確定性，難以積極投入就業創業、創新創造活動，造成人力資本的極大浪費。如何充分發揮市場作用，建構以市場為主、政府提供公共住房為輔的新市民住房機制，成為新時代城市社會治理的重大難題。

(二)城中村更新與新市民住房兩大難題具有“孿生性”

在中國特定的城市化歷史進程中，城中村更新和新市民住房難題同生共長、互根自洽，具有“孿生性”，需要用關聯的研究方法，探討聯動解決方案。

1.城中村問題起始于城鄉二元制度，固化于新市民持續增長的住房需求

關于城中村形成原因和機制的研究成果非常豐富。在主流研究中，學者們將城中村的形成原因歸結為城鄉二元結構和城中村農民及村集體對利益的追求(14)劉玉娜：《城鎮化進程中有關問題的思考——“城中村”改造》，載《小城鎮建設》，2004(10)；謝志巋：《化解城市化進程中的“城中村”問題》，載《特區理論與實踐》，2003(8)；閆小培、魏立華、周銳波：《快速城市化地區城鄉關系協調研究——以廣州市“城中村”改造為例》，載《城市規劃》，2004(3)；藍宇蘊、張汝立：《城中村成因的探析——以廣州市石牌村為例的研究》，載《中國農村經濟》，2005(11)；何元斌、林泉：《城中村改造中的主體利益分析與應對措施——基于土地發展權視角》，載《地域研究與開發》，2012(4)；王金巖：《城中村的形態解析與改造策略——濟南市沃家城中村調查》，載《城市問題》，2010(10)；周銳波、閆小培：《集體經濟:村落終結前的再組織紐帶——以深圳“城中村”為例》，載《經濟地理》，2009(4)。，較少把新市民住房的市場需求作為直接原因，總體上尚未清晰揭示新市民住房市場需求與城中村問題之間的因果聯系。我們認為，我國發達城市普遍的、規模龐大的城中村的形成，是城鄉二元管理體制和新市民大規模住房需求共同作用的結果。城鄉二元結構只是城中村形成的必要條件，與新市民住房需求耦合共同構成城中村形成的充分必要條件。換句話說，城鄉二元結構不一定形成城中村，但是城中村的形成一定是以城鄉二元結構為前提的；同時，城鄉二元結構與新市民住房需求在空間上結合必然產生城中村，城中村也必然誕生和發展于具有二元結構與新市民住房需求的村莊。

一方面，城鄉二元結構為城中村的產生提供了必要條件。伴隨著改革開放的進程，城市開始大規模拓展空間，原來處于城市郊區的鄉村土地逐步被城市征用，而由于征收的高成本和復雜性，村民聚居的村莊及其宅基地沒有同步被征為國有土地，這些村莊逐步被城市包圍，產生了“都市中的村莊”(15)田莉：《“都市里的鄉村”現象評析——兼論鄉村—城市轉型期的矛盾與協調發展》，載《城市規劃匯刊》，1998(5)。，也即城中村。失去了土地的城中村居民同時也失去了生存的物質基礎，“失地即失業”(16)折曉葉：《合作與非對抗性抵制——弱者的“韌武器”》，載《社會學研究》，2008(3)。，如何找尋新的就業和收入途徑成為城中村村集體和村民面對的嚴峻挑戰。他們唯一可以利用的只有村莊居住區的土地資源，由于城鄉二元結構特性，城中村是城市規劃管理的空白區域，城中村得以大規模無證建房。

另一方面，新市民非正規住房的市場需求導致城中村問題固化。伴隨著改革開放和城市經濟的發展，我國鄉村人口持續進入城市就業，開啟了世界城市化歷史上規模最大的人口遷移過程。但是，進入城市就業的鄉村居民主要從事技術含量相對較低的行業，他們的收入不足以支撐在城市正規商品房市場上購房，政府也沒有及時提供相應的公共住房滿足其住房需求，他們便轉向了城中村的非正規住房市場，“租金經濟”成為城中村的主要經濟形態，集體和村民在“失地”以后終于有了新的就業渠道和收入來源，“租金經濟”為城中村長期的生存和發展提供了充分條件。

廣州市石牌村的成長歷程很好地說明了城中村形成的充分必要條件。據《石牌村志》記載，截至改革開放前，石牌村是廣州市東部郊區的一個普通村莊，已有700多年的建村史。(17)廣東省廣州市天河區石牌街道石牌村村志編撰委員會：《石牌村志》，9、45、47-54頁，廣州，方志出版社，2018。改革開放后，廣州市城市化進程加快，進入90年代，石牌村農田被迅速征用，到1996年，村集體的農業用地被征用完畢。同期外來人口居住需求增加，石牌村開啟了出租經濟的歷程，村民由種地轉向“種房子”，出租經濟開始走向繁榮。《石牌村志》記載：1995年以后，出租屋供不應求，全村宅基地上的房屋幾乎全部推倒重建，整個村成為大工地(18)廣東省廣州市天河區石牌街道石牌村村志編撰委員會：《石牌村志》，9、45、47-54頁，廣州，方志出版社，2018。。全村居民都“投身到一場轟轟烈烈的造房運動”(19)藍宇蘊、張汝立：《城中村成因的探析——以廣州市石牌村為例的研究》，載《中國農村經濟》，2005(11)。。2000年，石牌村本地戶籍居民9 317人，外來人口42 000人，人口密度為51 181 人/平方公里。2015年有戶籍居民9 747人，外來人口56 351人，人口密度高達68 669人/平方公里。到2015年，石牌村在不足1平方公里的土地上建了3 656棟出租屋，建筑總面積88.1萬平方米，還有2 000多家各類商業服務業店鋪，年租金3.96億元，平均每戶月租金2萬～3萬元，出租經濟得到蓬勃發展。(20)廣東省廣州市天河區石牌街道石牌村村志編撰委員會：《石牌村志》，9、45、47-54頁，廣州，方志出版社，2018。

短短20余年間，石牌村完成了由一個珠三角魚米之鄉的普通村莊向城中村的轉型。在這一過程中，城鄉二元結構下的土地制度和社區治理制度，以及石牌村村民和村集體對經濟利益的追求是石牌村成為城中村的基礎性原因，是必要條件，而新市民對居住和日常生活的大規模市場需求使城中村經濟得以發展，并終于導致石牌村形成“三低兩高”特征。

2.新市民住房問題根源于政府缺位，固化于城中村非正規住房市場供給的自組織機制

新市民住房屬于中低收入住房問題，是所有國家城市化過程中都必然面對的經濟社會難題。住房具有強社會屬性，為中低收入群體提供公共住房是政府的基本職責。(21)葉裕民、施昱年：《城市經濟學》，北京，中國人民大學出版社，2019。這既是規律，也是發達國家的共性經驗。

我國改革開放很長一段時期內，在新公共管理主流思潮的影響下，在增長導向的城市發展戰略指引下，地方政府在公共住房領域長期嚴重缺位，導致中低收入居民缺乏正規的住房供給。與此同時，城中村的村集體和村民完全同步地利用二元結構賦予的制度縫隙，自組織并適時、適質、適量地提供非正規住房，為城市中低收入新市民提供了棲身之所，彌補了政府在正規住房領域的調控失靈，并帶來多方收益：新市民贏得低成本住房，村集體和村民贏得租金收入，城市政府減少了公共服務支出，城市企業獲得低成本勞動力。各利益主體之間逐步形成正反饋體系，形成了新市民非正規住房供求均衡的社會調節機制和路徑依賴。各利益主體都不希望打破利益格局，政府對城中村治理的手段和策略也在寬嚴之間徘徊，城中村非正規住房在政府猶豫之間，甚至在政府的一系列“禁令”下一浪高過一浪地發展著(22)仝德、李貴才：《運用新制度經濟學理論探討城中村的發展與演變》，載《城市發展研究》，2010(10)。，逐步演變為新市民最重要的聚居地。

綜上所述，城中村治理難題起始于城鄉二元制度，固化于流動人口對非正規住房持續增長的市場需求；新市民住房難題起始于政府公共服務缺失，固化于城中村為建設可支付住房的自組織機制。兩大難題相伴相生，互為前提，具有顯著的“孿生性質”，是城市治理中的“孿生難題”。

二、城中村更新和新市民住房供給“孿生難題”的學術研究和實踐探索相互割裂

城中村更新與新市民住房是我國城市治理的“孿生難題”，但是囿于學科局限性和部門化管理的制約，長期以來的理論研究和政策制定都把這對“孿生問題”割裂看待，導致迄今為止兩大難題均未得到根本性破解。

(一)割裂的學術研究

1.城中村更新研究長期沒有把新市民住房問題納入分析框架

我國的城中村研究起始于20世紀90年代初，成果非常豐富，但是迄今為止的主流研究都沒有把新市民住房問題納入學術分析框架。

城中村的理論研究主要集中于規劃學、建筑學和地理學等工學領域，研究焦點包括城中村形成機制、更新改造路徑與模式等，大體可以分為3個研究階段。(23)葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，載《城市規劃》，2015(8)。

第1階段(1993—2002年)：起步階段。學界的研究熱點在于介紹海外的城市更新經驗，以及對城中村定義、特征與形成機制的分析。

第2階段(2003—2009年)：快速發展階段。學界重點研究城中村改造模式，探討以“政府—市場—村集體”三方利益沖突與協調為核心，建構城中村的改造路徑和模式。大部分學術研究更加關注政府、市場與本地村民的利益平衡，從土地、產權、政府監管等角度來提出城中村改造的路徑和模式。(24)姜崇洲、王彤：《試論促進產權明晰的規劃管制改革——兼論“城中村”的改造》，載《城市規劃》，2002(12)；邊寶蓮、張和利：《太原市城中村現象及其根治對策》，載《城市發展研究》，2007(1)；王曉東、劉金聲：《對城中村改造的幾點認識》，載《城市規劃》，2003(11)。新市民作為城中村居住和生活規模最大的群體，其利益訴求完全被忽視，驅趕新市民的“排斥性改造”正是在這一時期成為社會默認的共性特征。

第3階段是2010年至今，研究的核心內容是城中村更新的制度創新與體制機制。這一時期的研究跳出了“就城中村論城中村”的局限，解析了城中村更新與城市發展的關系(25)劉曄、劉于琪、李志剛：《“后城中村”時代村民的市民化研究——以廣州獵德為例》，載《城市規劃》，2012(7)；陶然、王瑞民：《城中村改造與中國土地制度改革:珠三角的突破與局限》，載《國際經濟評論》，2014(3)。，并開始把社會目標和經濟目標納入城中村更新研究框架，提出把新市民發展訴求納入城中村更新的必要性，強調多主體的合作治理和城中村更新的包容性(26)葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，載《城市規劃》，2015(8)。。但從整體上看，如何將新市民住房納入城中村更新的理論框架中，是一個沒有被解決的理論難題。包容性的城中村更新缺乏理論指導，導致城中村“排斥性改造”在實踐中繼續。

2.新市民住房解決路徑的研究長期“繞道”城中村更新

國內對新市民住房的研究文獻汗牛充棟，但是迄今為止的主流研究沒有充分尊重城中村長期提供新市民住房這一歷史事實，沒有從城中村更新中找尋新市民住房的解決方案。

新市民住房研究主要集中于房地產經濟學、人口與社會學以及公共管理學等學科領域，研究重點聚焦于新市民住房現狀、特征及解決住房問題的路徑。關于新市民住房問題的解決路徑，學者提出了市場手段和住房保障兩種解困對策。在市場手段方面，有學者認為，新市民內部存在明顯分化(27)鄭功成、黃黎若蓮：《中國農民工問題:理論判斷與政策思路》，載《中國人民大學學報》，2006(6)。，部分新市民有能力承擔更好的住房(28)Siqi Zheng,Fenjie Long,C.Cindy Fan,and Yizhen Gu. “Urban Villages in China: A 2008 Survey of Migrant Settlements in Beijing”.Eurasian Geography and Economics，2009(4)：425-446。，不必將所有新市民都納入住房保障體系(29)黨國英：《解決農民工住房問題應有一個大思路》，載《城市規劃》，2012(3)。，應以租售同權為導向大力培育住房租賃市場(30)黃燕芬、王淳熙、張超、陳翔云：《建立我國住房租賃市場發展的長效機制——以“租購同權”促“租售并舉”》，載《價格理論與實踐》，2017(10)。，以市場化的方式來解決居住問題，更有利于新市民融入城市(31)侯慧麗、李春華：《梯度城市化:不同社區類型下的流動人口居住模式和住房狀況》，載《人口研究》，2013(2)。。通過人力資本投資提高非戶籍人口素質，很多社會問題會迎刃而解。(32)葉裕民、黃壬俠：《中國流動人口特征與城市化政策研究》，載《中國人民大學學報》，2004(2)。

更多的學者關注如何通過住房保障解決非戶籍人口的居住難題。他們呼吁地方政府擴大公租房對非戶籍人口的覆蓋率，改革公共住房供給不公平制度(33)丁富軍、呂萍：《轉型時期的農民工住房問題——一種政策過程的視角》，載《公共管理學報》，2010(1)；楊菊華：《制度要素與流動人口的住房保障》，載《人口研究》，2018(1)。，調整政府層級間的住房保障責任和事權，建立與人口流動規律相匹配的財政轉移支付制度(34)齊慧峰、王偉強：《基于人口流動的住房保障制度改善》，載《城市規劃》，2015(2)。，適當吸引社會資本進入住房保障領域，為新市民提供多樣化的住房形式(35)郭燕芬、馬骦：《公共住房政策:新型城鎮化背景下的路徑選擇》，載《湖北民族學院學報》(哲學社會科學版)，2014(4);婁文龍、楊春江、唐學慶：《農民工住房保障供給機制存在的問題及其解決路徑》，載《城市問題》，2016(10)。。新市民的保障住房應分類制定面積、套型等空間設計標準，以滿足不同人群的需求(36)吳曉：《我的城市居所在哪里——農民工居住空間的供給芻議》，載《城市規劃》，2011(1)。，并建立廉租房、公共租賃住房、經濟適用房和限價商品房的階梯式多層級住房保障模式(37)吳海瑾：《城市化進程中流動人口的住房保障問題研究——兼談推行公共租賃住房制度》，載《城市發展研究》，2009(12)。。

可見，關于城中村更新和新市民的住房問題的研究成果十分豐富，并且源自不同的學科，自成體系，較少交叉，對于這兩個問題的“孿生性”缺乏解析，從而也就缺乏對兩大“孿生難題”聯動解決的理論探索。

(二)實踐探索的割裂

黨的十八大以來，我國各大城市都加大了城中村改造和新市民住房建設力度，但由于缺乏對這兩大問題“孿生性質”的充分認知，其對策相對孤立，導致兩大問題至今沒有得到根本性破解。

1.“排斥性改造”導致城中村更新無解

我國城中村改造實踐可歸納為三種模式：政府主導、市場主導和村集體自主改造，這三種模式都具有“排斥性改造”的共性特征。(38)葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，載《城市規劃》，2015(8)。“排斥性改造”是指在城中村改造過程中，無視原城中村中大規模新市民聚居的事實，改造后新提供住房的數量和質量都不能滿足原租住的中低收入新市民需要，迫使他們向中心城外圍遷移。新市民住房需求的空間轉移又直接導致城鄉結合部新一輪城中村的產生。“排斥性改造”模式使得每一個“城中村改造的過程就是新的城中村誕生的過程”，導致城中村改造永無止境(參見圖1)。

圖1 排斥性城中村改造的邏輯架構

“排斥性改造”導致中央提出的“到2020年，基本完成現有的城鎮棚戶區、城中村和危房改造”(39)《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm。等一系列政策目標難以完成。“排斥性改造”性質不改變，城中村改造不解決新市民住房問題，城中村改造將永無止境地循環往復下去。

2.當前住房政策格局難以廣泛解決新市民的住房難題

黨的十八大以來，新市民住房問題被逐步納入黨中央、國務院的各類文件和規劃之中，地方政府按照國家的制度安排也都出臺了相應政策。圖2展示了國家和廣州市新市民住房政策的基本軌跡和邏輯。

圖2 國家與廣州市新市民住房政策的變遷

總體上看，迄今為止的新市民住房解決政策主要包括三類：第一類是政府提供的公共住房，包括廉租房、共有產權住房和公共租賃住房等；第二類是企業和開發區的集體宿舍；第三類是利用集體建設用地建設的租賃住房。根據國家統計局《2018年農民工監測調查報告》，在進城的農民工中，19%購買了商品住房，2.9%享受了第一類政府各種性質的保障性住房，12.9%享受了第二類企業和開發區單位雇主提供的住房，其余65.2%的新市民絕大部分依靠租賃城中村非正規住房。

在集體建設用地上開發租賃住房是我國最新推行的政策，但是由于政策前期研究不夠充分，特別是在實踐中缺乏盈利模式導致難以推行。以廣州市為例，《廣州市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案》中提出，“至2020年，全市計劃利用集體建設用地建設租賃住房建筑面積300萬m2”。然而，截至2019年8月，僅有10個項目作為第一批試點納入項目庫，總建筑面積56.26萬m2，預計可提供租賃住房9 373套，且尚無一個項目開工。即便10個項目全部建成，按照新市民家庭戶均2.5人計算，也只能解決2.34萬新市民的居住問題，而廣州市現有550萬新市民，這些項目只能滿足0.4%的住房需求。

綜上所述，我國所有新市民住房政策涉及的三類住房供給方式，都難以滿足大規模新市民住房的需求，導致大規模新市民住房長期欠賬，可謂“債臺高筑”，已經構成“歷史性問題”。

我們認為，歷史問題，要尊重歷史邏輯，用歷史的方法來解決。既然在過去長達40年的時間里，城市郊區鄉村可以自組織地為1億～2億的非戶籍人口提供可支付住房，我們就需要尊重這樣的歷史選擇，借助城中村更新的機會和市場力量，讓本地居民繼續為新市民提供可支付住房，延續他們的合作關系，我們要做的是變非法為合法。

三、創建城中村更新與新市民住房供應的聯動機制

習近平總書記強調：“改革越深入，越要注意協同，既抓改革方案協同，也抓改革落實協同，更抓改革效果協同。”(40)《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十六次會議》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/26/c_1121211704.htm。城中村更新和新市民住房兩大“孿生難題”都是新時代發達城市深化改革的重點難點領域，需要借助歷史的邏輯，用系統改革的思維，創新城中村更新和新市民可支付住房包容性發展的協同聯動機制，使城中村更新與新市民可支付住房供給在政策上相互配合，在實施中相互促進，在改革成效上相得益彰。為此需要對排斥性城中村改造模式進行全面反思，創建包容性城中村更新模式。(41)葉裕民、施昱年：《城市經濟學》，北京，中國人民大學出版社，2019。

(一)創建包容性城中村更新模式

所謂包容性城中村更新,是相對于排斥性城中村改造而言的城中村更新模式，是指在城中村更新規劃中，將為新市民提供可支付住房作為城中村更新的重要目標，把城中村更新的過程同時發展成為新市民可支付住房供給的過程，避免新市民大規模向外遷移，避免外圍地區產生新的城中村,把城中村問題徹底解決在城中村更新的過程中。包容性更新模式框架如圖3。

圖3 包容性城中村更新的邏輯框架

與圖1顯示的排斥性城中村改造的邏輯相比較，包容性城中村更新具有以下三個特點：第一，為新市民提供了可支付住房。新市民有了體面和穩定的社區住房，可以實現帶家屬遷移；政府跟進以社區常住人口為基準配套公共服務，新市民依靠社區享受均等化公共服務，促進健康資本積累；通過社區交往增進信任與合作，新市民得以積累社會資本；有尊嚴的生活將有助于新市民奮發精進，增進自己的智力資本。包容性更新可以激發新市民的全面發展，我國得以實現“經濟發展條件好的地區要承載更多產業和人口，發揮價值創造作用”(42)習近平：《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，載《求是》，2019(24)。。第二，城中村更新成為可以完成的目標，新二元結構一體化進程得以推進。由于新市民在原地獲得可支付住房，不再會隨著城中村更新向外圍不斷遷移，新的城中村將失去市場基礎，這是對城中村問題的根治方案。城中村更新成為一個可以完成的有限過程。第三，本地村民和村集體房屋的租住率提高，租金上升，贏得了可持續增長的資產性收入。

我國傳統城中村“排斥性改造”治標不治本，導致城中村改造治理陷入“改造—遷移—改造—遷移”的惡性循環。包容性城中村更新可以同步解決城中村“三低兩高”難題和新市民可支付住房難題，實現“孿生難題”的協同治理和聯動解決。

這里需要特別指出的是：我們把傳統的排斥性改造模式稱之為城中村改造，將包容性城中村模式稱之為城中村更新。城中村改造可以理解為“renewal of villages in the city”，來自urban renewal，相當于美國早期的城市部分地區拆除和重建。城中村更新可以理解為“regeneration”，來自“urban regeneration”,是指通過更新，對失去環境質量和經濟活力的地區進行整體和系統的改善，以實現地區經濟、社會和物質空間振興和發展的過程。本文的城中村更新是指通過城市空間結構調整達到改善居民住房、增加就業、激發經濟活力和提高居民生活品質的過程，其目標將從空間的物質性改造轉向經濟社會可持續發展。城中村更新是一個系統優化的過程，謀求空間問題與社會經濟問題聯動解決，關注系統的整體最優，減少問題的空間轉移；關注未來的可持續發展，盡可能把問題解決在當下，而不是積累問題，留待未來解決。

排斥性城中村改造和包容性城中村更新最大的區別在于是否為新市民提供可支付住房以及相關的公共服務，其中可支付住房是基礎和關鍵環節。如何建構在城中村更新過程中為新市民提供可支付住房的機制是問題的關鍵。

(二)基于包容性城中村更新模式的可支付住房供給機制

包容性城中村更新模式的關鍵在于建構新市民可支付住房的供給機制，其基本邏輯是：

1.解析城中村更新方案中租賃住房的問題

在城中村更新中，給本地居民補償房屋建筑面積，補償面積往往大于其自住面積，富余部分用于出租，這是城中村更新的共性特征。當前的規劃方案：把用于出租的面積規劃為60m2以上的大面積住房，不符合新市民的住房需求，成為無效供給。問題的解決答案顯然是縮小出租住房面積，使房屋出租結構與新市民的市場需求結構相匹配。

2.測算新市民可支付住房需求結構與規模

(1)測算依據。根據城市經濟學基本原理，以“住房價格—收入比”小于8為買得起住房的測算依據，以“租金—收入比”小于25%為租得起住房的測算依據。(43)張清勇：《房價收入比的起源、算法與應用:基于文獻的討論》，載《財貿經濟》，2011(12)；陳立中、陳淑云：《住房何時是可支付的:識別方法和政策選擇——兼對房價收入比指標的評析》，載《中國軟科學》，2014(10)。

(2)測算基本邏輯。

第一，通過對具體城市新市民收入水平與該城市住房的銷售價格及租賃價格進行比較，可以測算出新市民的可支付住房結構。

根據2014年我們對廣州市新市民的抽樣調查，并結合當時廣州市房地產市場價格進行測算，結果顯示：19%的新市民能夠買得起60m2以上的住房，72%的新市民能夠租得起20～60m2的住房，還有9%的新市民租不起任何住房。

這里需要關注的是：大部分新市民的可支付住房需求主要表現為20～60m2的租賃住房，而不是原有城中村改造以后提供的60～150m2的大面積住房。

如果在城中村規劃中，將補償給村民用于出租的面積直接規劃建設成20～60m2的小面積健康住房，那么城中村更新將可以為新市民提供較大規模的可支付住房。假定一位村民扣除自住面積以外富余120m2的住房面積，在排斥性城中村改造模式下往往會規劃建設為一套120m2的住房出租，租金為5 000元。而在包容性城中村更新模式下，將該120m2的出租面積規劃建設為6套20m2，或者4套30m2，或者3套40m2，或者2套60m2的小面積住房，使得每戶村民可以為2～6戶新市民提供可支付住房。住房的有效市場需求可以使村民自愿壓縮自住面積，而把更多富余面積用于出租以增加收入，形成正向激勵和正外部性。由于住房面積減少，單套租金下降，為新市民增加了可支付住房供給；對于原居民而言，由于小面積住房具有更高的單位租金，其多套小面積住房的總租金收入多于傳統改造模式下出租一套120m2大面積住房的租金，而且出租率顯著提高，村民得到更高的可持續資產性收入。

第二，測算城市中的城中村更新可提供的總住房數量以及新市民對住房的總需求數量，并探討其可能的均衡區間。新市民住房數量，可以直接以新市民戶數的統計數據為依據，也可以根據新市民帶眷系數做間接測算。

第三，建構新市民可支付住房供給方案。根據黨的十九大報告提出的“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的基本住房制度特征，以及對廣州、北京兩市的調研和初步匡算，建議我國發達城市可以建構“二二四二”的新市民可支付住房供給方案，即：20%的高收入新市民在市場上自行購買或租賃住房；20%的中低收入單身新市民居住在企業或開發區的職工宿舍中；40%的中低收入者通過包容性城中村更新所提供的可支付健康租賃住房解決居住問題；剩余20%的最低收入者則依賴于政府提供的公共住房。這個方案可以最大限度地降低特大城市市民化的公共成本。如果租賃住房供給充裕，政府對20%的最低收入者還可由“補磚頭”轉向“補人頭”。

可見，新時期城中村更新要做的不是打破或者割斷市場均衡，而是要強化政府元治理，把新市民可支付住房需求納入城中村更新規劃框架，重構市場均衡。(44)葉裕民：《特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考》，載《城市規劃》，2015(8)；王海龍：《新型城鎮化背景下的城中村改造問題研究——以海淀區為例》，中國人民大學博士學位論文，2015。

(三)包容性城中村更新中可支付住房供給機制的經濟學解釋

城中村問題源于新市民高度聚居，是村民和村集體大規模無序“生產住房”以及城市管理缺位導致的“三低兩高”現象，新市民住房問題固化于城中村大規模建設低成本住房所產生的路徑依賴，兩者同生共長。

可支付住房市場均衡是一切問題的核心。在城中村，可支付住房市場達到均衡，市場均衡使村集體、村民以及新市民成為利益共同體。應該看到，市場均衡本身不是問題，相反，市場均衡符合規律，并具有正外部性。市場均衡彌補了政府在可支付住房領域失靈的缺陷，為新市民在城市就業和生存提供了基礎條件。包容性城中村更新正是要延續這樣的市場邏輯，變隱性市場為顯性市場，變非正規市場為正規市場，形成新的市場均衡。其經濟學過程如圖4和圖5。

圖4 排斥性城中村改造模式下村莊租賃住房的均衡格局

圖4中A點代表排斥性城中村改造模式下的市場均衡點。排斥性城中村改造為原住民提供的住房套數多于原住民自住住房需求，富余部分規劃為60m2以上較大面積住房，S1為原住民租賃住房供給曲線，總供給量為M1’。D為新市民住房需求曲線，二者在A點達到均衡，P1為平均租金。本地居民得到租金為M1×P1。這時，處于D需求曲線上的大部分新市民的支付能力低于價格P1，他們的租房需求不能得到滿足，無法支付高額租金而向外遷移；而S1供給曲線上的原住民出租住房也因為高價格而租不出去(或者違法群租，多數會被發現而取締)，M1至M1’房屋空置，形成無效供給。圖中黑色陰影部分顯示了住房市場無效供給的租值消散。這表明排斥性改造模式導致大規模無效供給與無力需求并存。

包容性城中村更新則表現出全新的市場均衡模式，如圖5。

圖5 包容性城中村更新改善租賃住房的市場機制

圖5描述了包容性城中村更新改善租賃住房、提高市場效率的作用機制。包容性城中村更新提供了全新的規劃方案，在原有的合法出租面積不變的情況下，由60m2以上的大型住房調整為20～60m2的小型套間，單套房屋面積減小，出租屋套數增加，因此形成新的供給曲線S2。S2與新市民需求曲線D相交于B點，形成均衡價格P2。由于P2遠遠低于P1，單套價格下降，更多的新市民具有可支付能力。在新的市場均衡格局下，房屋有效供給套數由M1增長到M2，更多的新市民得到可支付住房。原住民出租住房的有效供給量增加，原住民得到的租金為M2×P2。由于小面積住房每平方米的租金價格高于大面積住房，在出租總面積不變的情況下，M2×P2>M1×P1，原住民租賃收入上升。小面積套間市場需求旺盛，出租率高，使得原住民租金收入穩定。包容性城中村更新實現多元共贏。

可見，新時期城中村更新要做的不是打破或者割斷市場均衡，而是要強化政府元治理，創新包容性城中村更新模式，并重構市場均衡，變非正規住房市場為正規住房市場，變排斥性改造為包容性更新。

四、包容性城中村更新為新市民提供可支付健康住房的廣州方案

我們以廣州市為例，根據廣州市城中村和流動人口的基礎數據，采用上述城中村更新過程中可支付住房供求測算的方法和思路，對廣州市城中村更新過程中可支付住房的供給和需求作初步測算，結果顯示，通過包容性城中村更新，以市場的方法，可以為廣州市全部新市民提供可支付住房，實現帕累托改進。

廣州市方案的目標是：實現城中村更新提供的可支付健康住房供給與新市民可支付住房需求之間的規模與結構均衡，到2030年實現550萬全體新市民住有所居。

(一)修正“二二四二”框架構建廣州市新市民住房供給方案

鑒于廣州市城中村更新可提供的住房面積資源較為豐富，廣州新市民對住房質量要求也相對較高，為了滿足新市民較高的住房需求，我們將廣州市新市民住房的供給方案調整為20∶15∶50∶15的結構，即在“二二四二”供給框架的基礎上，將集體宿舍和政府租賃住房供給比例調低5個百分點，將通過城中村系統更新改造提供住房的比例提高10個百分點。

(二)可支付健康住房供給的廣州市方案測算

為了實現可支付健康住房供給與新市民住房需求之間的規模與結構的均衡，本文分別計算包容性城中村更新的新市民住房供給能力和新市民住房需求。

1.廣州市城中村更新的新市民住房總供給能力測算

2017年，廣州市剛性村、彈性村和村居混合村莊共有524個，包含村民76.85萬戶。所有村莊條件成熟并且村民有80%以上同意更新，均可以參加城中村更新，并將滿足新市民的可支付住房需求納入城中村更新規劃，作為更新的主要目標。

在供給方面，依據廣州市的政策，以城中村更新補償戶籍居民住房面積320m2來計算，假設戶籍居民自住房面積存在兩種方案，方案1為自住房面積100m2，方案2為自住房面積150m2，富余部分用于建設新市民的可支付健康住房，據此可分別計算出廣州全市通過城中村更新可以提供的新市民住房面積。根據對新市民住房面積需求調查的結果，新市民對20m2、40m2和60m2的住房的需求比例分別是25%、40%和35%。結合城中村更新可提供的住房面積，計算出廣州市通過更新可提供的可支付健康住房的套數與戶型結構。如表1。

表1廣州市通過城中村更新產生的新市民住房供給能力表

可見，如果全面完成城中村更新，方案1可以為新市民提供402.5萬套，共計16 906萬m2的可支付健康住房；方案2可以為新市民提供311萬套，共計13 063.7萬m2的可支付健康住房。可見，通過包容性城中村系統更新，可以為新市民提供大規模可支付健康住房。

當然，大規模的城中村更新不可能一蹴而就，應該分階段有序推進。假定城中村更新的進度為2020年完成更新改造10%，2025年完成30%，2030年完成50%，2035年完成70%，不同方案全市分階段可以達到的新市民住房套數供給能力如圖6所示。

圖6 廣州市城中村有序更新分階段新市民住房供給量

2.廣州市新市民可支付健康住房的需求測算

根據調整過的廣州市新市民住房供給結構，廣州市新市民中低收入家庭的住房需求也有兩個測算方法：第一，按照城中村更新需要滿足50%的中低收入新市民的住房需求來計算，形成需求方案1。我們綜合考慮新市民的教育結構以及不同受教育水平戶均規模的差異，得到廣州市新市民的住房總需求為247.9萬套，其中50%的中低收入新市民家庭需要通過城中村更新滿足其可支付健康住房需求，總需求量為123.9萬套。第二，鑒于城中村更新過程中新市民住房供給可能遠遠大于需求，則15%的最低收入新市民也可以充分利用這些住房，形成需求方案2。城市政府可以采取“補人頭”策略，給予住房補貼而不必新建公共住房，在這種情況下，廣州市新市民對城中村更新產生的住房需求總量增長到161.1萬套。

3.新市民住房的供需均衡

通過上述對供給與需求的分析，可以得到廣州市城中村更新為新市民提供可支付住房的供需平衡表(見表2)：

表2廣州市城中村更新提供新市民住房供需平衡方案

對比圖6與表2，我們可以看出：若樂觀估計，以供給方案1來滿足需求方案1，那么在2025年更新達到30%的村莊時，便可以提供120.8萬套住房，滿足97.5%的新市民住房需求；到2030年城中村更新達到50%時，可以為新市民提供住房201.3萬套，相當于需求方案1的162.4%，完全滿足需求。若保守估計，以供給方案2來滿足需求方案2，那么在2025年更新達到30%的村莊時，可以提供93.3萬套住房，滿足需求方案2的57.9%；到2030年城中村更新達到50%時，可以為新市民提供住房155.5萬套，相當于需求方案2的96.5%，基本達到供求均衡狀態。

綜上所述，當城中村更新達到30%時，可以基本滿足60%以上中低收入新市民家庭住房需求；當城中村更新達到50%時，可以基本滿足全部中低收入新市民家庭住房的需求。加上20%的市場型住房和15%的集體宿舍住房，廣州市在不增加住房用地的情況下，能夠解決全體新市民可支付住房難題，做到居者有其屋，完成習近平總書記的戰略構想：通過政府與市場化手段相結合，不斷實現全體人民住有所居的目標。

五、結論與建議

(一)城中村更新和新市民可支付租賃住房供給的“孿生難題”需要聯動解決

城中村更新與新市民住房是我國城市治理的一對“孿生難題”。城中村更新如果不考慮新市民住房問題，則改造過程永無止境；新市民的住房問題如果不能通過城中村更新獲取最大比例的供給，則居者有其屋和市民化的目標很難實現。城中村更新和新市民住房問題共生共長，俱榮俱損。為此，本文構建聯動解決方案，通過將城中村更新中補償給村民合法住房面積扣除村民自住部分以后的富余部分，規劃為新市民可支付的小面積租賃住房，解決大城市治理中的空間治理難題和社會治理難題，消除城市新二元結構，促進城市高質量發展。

包容性城中村更新可以同步實現多元共贏，實現帕累托改進：(1)流動人口全面實現居者有其屋；(2)本地原住民獲得可持續的資產性收入；(3)市場化路徑，不增加財政支出；(4)不新增土地，不新增建筑面積，能極大地促進土地集約利用；(5)政府負擔的公共住房降到最低程度；(6)為全面推進市民化奠定基礎。這是一個帕累托改進方案。

(二)包容性城中村更新的實現仰賴于各治理主體的職能轉變

為了實施包容性城中村更新模式，真正實現城中村更新和新市民住房問題的聯動解決，本文提出以下政策建議：

1.政府完善政策設計，激勵開發商建設小面積住房

政府編制城中村系統更新規劃，把全部城中村納入更新框架下，研究頒布《城市更新條例》等相關政策文件，規范補償標準和市場規則，明確將建設新市民可支付住房納入城中村更新目標，滿足不同利益主體的合法訴求。

在城中村更新過程中，企業建設小面積、可支付健康住房需要增加衛生間、廚房等空間，必然會提升其建設成本，因此，需要有適當的激勵措施調動開發商的積極性。對于廣州市而言，需要將這部分成本列入政府核算的全面改造成本中，從而保證開發商的盈利空間。

2.企業依托城中村更新市場，實現市場化運行

在廣州市公共資源市場上專門開辟城中村更新專業市場，獨立運行。在城中村更新專業市場上，村(社)是供給方，達到城中村更新條件并同意政府統一改造標準的村(社)可掛牌上市。企業是需求方，達到政府準入條件的企業(例如具有良好的信用級別、信用記錄、資產規模和城中村更新經驗)“生產”城中村更新這一特殊產品。政府在市場上公開建立城中村更新企業“灰名單”制度，降低信譽不佳的改造企業的信用評級。

在城中村更新市場上，形成村與村之間、企業與企業之間、企業與村莊之間多元合作的公平競爭機制，信息公開透明。通過競爭壓縮村莊和企業在城中村更新中謀求超額利潤的企圖，減少釘子戶、村集體和企業的不合理博弈。所有經濟摩擦和沖突全部依靠法律程序公開公正解決，城中村更新依法治理將極大地推進城市法治的現代化進程。

3.村集體的職能需要轉變和強化

村集體需要采用宣傳、說服等動員方式，幫助村民明晰建設小面積住房的利害關系，最終如何分配自己的補償面積仍需尊重村民的意見。村集體需要在方案表決之前，與村民、開發商討論確定每家每戶的補償面積分配情況，并簽訂合同避免村民反悔。

此外，本文在測算廣州市新市民住房的需求時，并未考慮新市民數量在時間序列上的增長，但根據測算結果，即使未來廣州市新市民數量繼續增長，依然有足夠的城中村空間可以提供可支付健康住房。而且，本文更多的是提供一種思路，在實踐中尚需地方政府因地制宜，研究政策細則，使得包容性城中村更新能夠真正落地實施，實現多方共贏。

結語：城中村更新是我國發達城市解決新二元結構，實現高質量發展的必要前提和關鍵舉措。對廣州市案例的研究顯示，建構城中村系統更新治理和新市民可支付住房聯動解決機制，不僅必要，而且可行，其方案對于我國新二元結構問題突出的發達城市具有普遍的借鑒意義。