基于政府會計制度下高校經濟責任審計評價指標體系的構建

陳晶

摘 要：政府會計制度改革帶來高校管理意識、業務流程和內部治理的變革，且與高校經濟責任審計有著共同的目標，提高高校治理能力。本文通過研究政府會計制度改革的目標和內容，結合高校經濟責任審計的目標、對象和內容，構建基于政府會計制度核算體系的高校經濟責任審計評價指標體系，以科學評價各負責人的經濟責任履行情況，提高高校管理能力和水平。

關鍵詞：政府會計制度 ?經濟責任審計 ?評價指標體系

一、政府會計制度改革與高校經濟責任審計

（一）政府會計改革的目標及對高校的影響

由于原高校會計核算制度《高等教育會計制度》在高校資產管理、降低成本、提升效率、防范風險、促進高校長期可持續發展和推進治理現代化方面存在不足。因此，政府實施了一系列舉措推進政府會計改革，2014年財政部發布《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，提出了建立權責發生制的政府綜合財務報告制度的意義、原則、內容、措施和步驟;2015年以來，財政部陸續公布了基本準則和9項具體準則，以及相關應用指南;2017年，財政部印發了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，2019年1月1日起正式實施，標志著具有中國特色的政府會計標準體系初步建成。

根據財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，政府會計改革的目標是：全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。政府會計制度改革內容以全面引進權責發生制為核心，豐富財務會計體系，完善預算會計體系，構建新的會計核算模式，準確全面反映行政事業單位的預算執行情況及財務狀況。

對高校而言，從以收付實現制為基礎的會計制度，轉化為“雙體系”“雙基礎”“雙報告”的財務會計和預算會計政府會計制度體系，一方面，因經濟活動計量確認方式的轉變，會計數據的業務基礎也將隨之改變，例如合同、資產、信息化等方面的管理等相關業務流程的變化;另一方面，權責發生制的實施促進高校注重成本費用的核算和管理，倒逼高校樹立“成本費用觀”。因此，可以說政府會計改革不僅僅是一項會計核算方式的改革、一個會計基礎和假設的改變、或者說是一項經濟活動確認方式的變化，更重要的是高校管理意識、業務流程和內部治理等全方位的變革。

（二）高校經濟責任審計的目標

經濟責任是指當事人基于其特定職務而應履行、承擔的與經濟相關的職責、義務，即領導干部在其任職崗位上管理應用其管轄范圍內的資金、資源、資產過程中所應當履行的職責和義務。開展經濟責任審計，主要是為了加強對黨政領導干部的管理和監督，正確評價領導干部任期經濟責任履行情況;加強對權力的制約，促進領導干部樹立正確的權力觀和政績觀;促進領導干部勤政廉政，全面履行職責。

根據《教育部經濟責任審計規定》，高校經濟責任審計目標為：促進領導干部推動高校科學發展，以領導干部任職期間高校財務收支以及有關經濟活動的真實、合法和績效為基礎，重點檢查領導干部守法、守紀、守規、盡責情況，加強對領導干部行使權力的制約和監督，推進領導干部經濟責任履行和黨風廉政建設主體責任，推進高校教育治理體系和治理能力現代化。

（三）政府會計改革與高校經濟責任審計

政府會計改革和高校經濟責任審計的共同目標是提高高校治理能力。對比原有的高校會計核算體系，政府會計制度體系更能全面反映單位財務情況，可以說單位財務情況是高校內部治理水平的客觀反映，如果高校存在較高的成本費用和較差的績效評價，則說明高校內部治理水平較低和日常運轉效率不高。高校經濟責任審計就是對各負責人管理能力的評價，如果基于新政府會計制度核算體系，制定一套可供考核、操作性強的經濟責任約定及評價指標，則可以科學評價各負責人管理職責范圍內經濟活動的業績及問題，評價經濟責任履行的效果和效率，究錯防弊。政府會計改革在高校切實落地，高校經濟責任審計“追究問責”落到實處，提高各負責人管理能力和管理水平，增強其責任感和事業心。

二、基于政府會計制度構建高校經濟責任審計評價指標體系

（一）高校經濟責任審計對象

經濟責任審計的對象包括：事業單位正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部”。高校第一經濟責任人是法人，但從學校內部管理和審計的角度，高校經濟責任審計對象包括：院、系、所、中心、學校直屬單位、機關部處、附屬醫院、附屬學校等所屬高校的正職或者主持工作一年以上的副職領導干部，以及資產經營公司等高校全資和控股企業的負責人。

從具體工作職責出發，將審計對象歸類為：一是教學部門：包括各學院院長、研究院負責人;二是機關部處：包括人事部門、財務部門、資產部門、基建部門、教學管理、科研管理、學生管理等部門負責人;三是服務機構：包括后勤部門、校醫院、資產經營公司等部門負責人;四是附屬機構：附屬院校、附屬醫院、附屬中小學、附屬幼兒園等負責人。

（二）構建高校經濟責任審計指標體系

財務預算和收支的真實性、合法性和效益性，資產管理完整和使用效率，重大經濟項目決策和管理，內部控制制度的建立和執行，目標經濟責任完成情況。以下依據不同的審計對象和內容，堅持“共性指標與個性指標相結合，定量指標和定性指標相結合”原則，構建經濟責任審計指標體系。

1、紀律方面

審計結果可以作為干部監督管理部門任免與選拔人才時所作的重要考量。

2、財務預算和實際收支的真實合法和效益

高校預算是高校進行資源配置的收支計劃，是一個控制過程，制約著高校的活動范圍和方向，實際收支是預算控制有效性的體現，也是預算是否合理的反映，因此應將預算與實際收支結合進行績效評價。

高校的預算審計主要是預算制定和調整程序是否合規，預算制定是否有利于學校事業的長遠發展，預算的準確性及精細化程度，及與財務收支結合考核的預算執行的有效性。財務收支審計主要側重財務收支的真實、合法和績效情況，資金使用效率及厲行節約反對浪費情況。

年度收入預算完成率反映領導干部任期內年度財務收入計劃完成情況、收入預算編制的合理性與可行性。

年度支出預算執行率評價被審計干部任期內所在部門年度財務支出計劃完成情況及其年度預算執行能力，應結合預算支出和實際支出的結構進行分析。

部門經費費用比率，部門人員經費費用比率，部門辦公經費費用比率這幾個比率要結合起來分析，反映部門各項經費支出的合理性。

部門招待費用比率要和學校招待費用比率結合分析，反映部門例行節約執行情況。

應收賬款是新政府會計制度要求應依據合同進度確定收入，如未收到資金則用應收賬款核算，應收賬款完成率則反映了部門經濟合同完成情況。

3、資產采購與管理情況

資產采購的合規性，資產管理完整及效益情況。包括資產采購是否按國家和學校規定的程序執行;資產完整程度，實物是否與賬務登記一致;資產使用效率如何，資產總量中有多少資產在用，在用資產使用年限長短，已提折舊占在用資產原值的比例;在任期間資產購置量占資產總量多少，購置資產是否符合部門發展需要。

表3：資產采購和管理評價指標表

[序號 指標性質 指標內容 17 定性指標 資產采購是否按國家和學校規定的程序執行 18 定量指標 資產完整率=資產盤點價值/資產賬面價值 19 定量指標 固定資產使用率=在用固定資產價值/總固定資產價值 20 定量指標 資產使用效率=在用固定資產累計折舊/在用固定資產價值 21 定量指標 資產保值增值率=（資產期末價值-資產期初價值）/資產期初價值 ]

資產完整率反映資產管理控制的合規和有效性。

固定資產使用率和資產使用效率反映固定資產的使用效率和購置浪費程度。

資產保值增值率反映領導干部任職期間對教育硬件的投入力度。

4、重大經濟項目決策管理狀況

重大經濟項目決策指領導人做出的對高校發展重要的經濟決策，各部門有關重大經濟項目的投資、建設和管理及效益情況直接關系著該部門未來的發展方向，反映部門領導干部的決策能力。

預期結果實現率反映責任期內重大經濟項目的實現情況，指標值越高說明執行力度越大。

項目預算進度和項目實際進度結合考核，反映項目制定和實施效率，項目實際進度與預算進度越接近，說明經濟決策執行效率越高。

5、內部控制制度的制定和執行情況

高校內部控制是指高校內部建立相互制約的業務形式和職責分工制度，目的是進行有效制約和監督，內部控制制度能否有效執行對于部門日常管理極為重要。主要包括：各項規章制度是否健全，是否符合國家法律法規;崗位授權是否明確、責任是否清晰;不相容的職務是否進行分工，有無避嫌;對經濟事項的處理是否有明確規定，符合實際;各項檢查、核對、考核制度是否全面、有效。

6、目標經濟責任完成情況

目標經濟責任隨著經濟責任審計對象不同而不同，高校領導干部經濟責任審計的對象分為教學部門、機關部處、服務機構和附屬機構四大類，不同的部門負責人有著與之職位相應的經濟責任范圍，分析審計對象所體現不同的目標經濟責任，根據目標經濟責任制定相應的指標以評價領導干部績效情況。

教學部門主要評價具體學院或研究所單位經濟責任人在教學和研究活動中履行經濟管理職責的努力程度、經費支出預算精細化和結構合理程度、教學和研究產出效益的實現程度;機關部處屬于管理部門，不是具體的產出單位，其目標經濟責任主要是對具體履行經濟職責管理工作努力程度和效率，以及各項工作經費結構安排合理性;服務機構的主要工作是利用學校各項資源為師生提供各項服務，其目標經濟責任主要是配置各項服務資源的合理、經濟和有效程度，所提供服務的效益性;附屬機構主要是其自身經營狀況及上繳任務完成情況。以下指標只能作為考核該部門的參考依據，具體應以學校設定的目標經濟責任進行考核。（見表6）

三、基于政府會計制度下構建高校經濟責任審計評價指標體系的難點

政府會計制度很難真正落地，從而導致構建經濟責任審計評價指標體系數據基礎不準確。政府會計制度看似一項會計核算原則和方式的調整，實質是整體管理理念、體制和機制的變化，如果高校整體管理理念跟不上，相關的業務系統不相應調整，僅會計核算信息系統的調整并不能使政府會計制度真正落地。政府會計改革對高校而言是高校管理意識、內部治理水平和運營流程的大改革，這些改革要落實到位需要漫長的過程。

高校經濟活動多元，不僅在教學和科研方面，還存在新的管理體制帶來的經營活動，使得高校經濟責任審計對象復雜，難以制定統一評價標準，并且高校經濟責任目標不像企業有明確的量化標準，目標實現的周期不會很規律，難以制定量化的標準。因此，制定的指標體系可作為執行情況的體現，不能完全體現效益，有些成果短期無法看到效果，效益的發揮需要長時間的檢驗和積累，應結合實際情況進行綜合評價。

高校目標經濟責任制還在探索階段，表現為沒有建立起目標清晰和方法合理的目標經濟責任制，以及監督考核機制，因此設定科學合理有效的經濟責任評價標準體系比較困難，要建立完善的高校經濟責任制體系，應從“明確任務目標、強化責任落實、注重工作實效”三方面著手，根據不同審計對象的目標經濟責任，設定不同的績效評價指標體系。

經濟責任評價指標體系根據目標和業務不斷完善，高校經濟責任審計是一項長期工作，且審計的對象和內容會不斷拓寬和延伸，隨著政府會計制度逐步完善和切實落地，以及高校目標經濟責任制的成熟，建立一套高校具可操作性且實用性強的高效、科學、合理的經濟責任評價指標體系。

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