博弈論視角下的扶貧再貸款制度深化研究

徐齊玲

2016年3月，人民銀行創設扶貧再貸款工具，引導地方法人金融機構加大對貧困地區信貸投放。本文對政策實施以來，吳忠市地方法人金融機構運用扶貧再貸款資金發放貧困地區貸款的情況和效果進行了分析，從博弈論視角分析了扶貧再貸款制度探索解決貧困地區信貸配給問題的途徑，總結了扶貧再貸款運用過程中發現的問題，并針對性的提出了政策建議。

2013年11月，習近平總書記在湘西調研扶貧攻堅工作時，首次提出“精準扶貧”的概念。為落實中央戰略部署，做好金融支持精準扶貧工作，中國人民銀行適時創設了扶貧再貸款政策工具，扶貧再貸款在改善扶貧金融服務、引導農村資金回流、降低“三農”融資成本、促進脫貧致富等方面起著極為重要的作用。

一、扶貧再貸款政策工具的實際使用成效

吳忠市扶貧再貸款的發放對象為同心縣和鹽池縣這兩個貧困縣內的農村商業銀行、農村信用社和村鎮銀行，目前借款機構共4家。自2016年3月至2018年末，吳忠市累計發放扶貧再貸款9.09億元，惠及轄內同心縣和鹽池縣2個貧困地區，為降低貧困戶融資利率、推動精準扶貧工作發揮了積極作用。

（一）引導金融機構增加扶貧信貸投放，推進精準脫貧。人民銀行吳忠市中心支行督促和引導地方金融機構尤加大扶貧貸款投放，支持貧困戶開展生產脫貧工作。截至2018年末，吳忠市金融精準扶貧貸款余額54.9億元，同比增長27.3%。

（二）為貧困地區金融機構提供低成本可貸資金，惠及扶貧對象。2018年末，吳忠市扶貧再貸款余額3.63億元，投放貸款加權平均利率4.35%，低于全市金融機構人民幣貸款加權平均利率2.62個百分點，獲貸貧困戶0.7萬戶，占全部獲貸戶數的97.5%。

（三）發揮扶貧再貸款示范引領作用，促進貧困地區生產發展。2018年全年，全市累計發放扶貧再貸款3.63億元，累計帶動金融機構發放扶貧貸款6.9億元，涉及1.56萬戶建檔立卡貧困戶。積極引導人民銀行同心縣支行運用4.4億元扶貧再貸款，對接政府八大基金3.3億元，通過構建“政府+銀行”的合作機制，撬動貸款25億元，重點對建檔立卡貧困戶給予貸款支持。

（四）精準發力，激發龍頭企業和合作組織帶動作用。通過運用扶貧再貸款，采用涉農涉小企業幫扶模式，創新“公司+農戶”信貸產品，精準發力，激發龍頭企業和合作組織帶動作用。如：人民銀行通過注入扶貧再貸款，支持同心2家金融機構為兩家涉農企業發放貸款2500萬元，帶動相關種養殖戶1000余戶，專業合作社10個，扶持建檔立卡貧困戶1484人。

二、博弈論視角的探索

（一）理論探索

假設貧困地區信貸市場有借款人（貧困戶）與貸款人（商業銀行）兩個博弈主體，借款人有守信與不守信兩種選擇，貸款人有貸款與不貸款兩種選擇，并形成四種組合及所得支付矩陣（見圖1）。D為貸款金額，r為貸款利率（r>0），R為項目收益率（R>r），L為貸款損失率（00），C'為貸款抵押物處置價值（C'>0）。由于貧困地區信貸市場存在信息不對稱，且借款人處于信息優勢方地位，在沒有外力介入的情況下，貸款人難以掌握借款人的信用狀況而作出不發放貸款的行為決策，雙方博弈的納什均衡是[不守信、不貸款]組合，雙方所得收益為[0，0]。如果通過雙方多次重復博弈，信貸市場均衡結果停留在[守信、貸款]組合上，所得收益即變為[D·（R-r），D·r]，博弈雙方收益都會增加。

為改進信貸市場博弈雙方收益，可以通過外力介入（如政府提供獎補資金、信用增級、道義勸告等），緩解貧困戶貸款難的問題。假設通過外力介入使得貸款人愿意提供貸款的概率為Px（0

（二）吳忠實踐

通過博弈論視角分析得出，若想提高金融機構發放扶貧再貸款意愿Px，可從幫助貸款人降低融資利率r、提高借款人融資項目收益率R（政府獎勵）及降低貸款項目損失率L（改善產業前景、提供優質公共服務、政府貼息）、提高貸款抵押物率C'（抵押物的處置價值）等方面進行探索，這與吳忠近年來貧困地區法人金融機構使用扶貧再貸款實踐一致。截至2016年2月末，吳忠市2個貧困縣地方法人金融機構支農再貸款余額2.52億元，限額運用率為41.67%，利用支農再貸款發放的涉農貸款加權平均利率為6.95%。2018年9月，人民銀行將借款人運用扶貧再貸款資金發放的貸款利率修訂為不得超過人民銀行總行公布的同期限（同檔次）貸款基準利率。當地政府對金融機構包括運用扶貧再貸款發放的建檔立卡貧困戶貸款給予貼息，并積極探索與相關金融機構簽訂合作協議，明確金融機構貸款投放與風險分擔比例，促使金融機構積極爭取運用扶貧再貸款發放建檔立卡貧戶貸款。截至2018年末，吳忠市扶貧再貸款余額3.63億元，限額運用率為65.2%，運用扶貧再貸款發放的貧困地區貸款均執行一年期貸款基準利率4.35%，分別比其發放的金融精準扶貧貸款加權平均利率和各項貸款加權平均利率低0.56個和3.13個百分點，有效降低了貧困地區信貸融資成本，相比較2016年2月，扶貧再貸款使用率及扶貧再貸款支持貧困地區發展都上了一個新的臺階。

三、存在的問題

（一）金融供給與需求信息不對稱，無法確保扶貧再貸款真實投入扶貧領域。一是商業銀行可能存在資金套利現象。扶貧再貸款的低成本資金屬性，有可能導致商業銀行用其置換原計劃投入扶貧領域的信貸資金，造成商業銀行在資產端的資金套利。以轄區貧困地區主要使用扶貧再貸款的2家金融機構為例，其上級行要求對符合條件的涉農貸款和扶貧貸款，全部以借用的扶貧再貸款資金進行發放，騰挪出更多自有資金，投向其他高收益領域，提高自有資金收益率。截至2018年末，2家金融機構存放同業余額達25.7億元，同比增長3.9%。二是扶貧貸款發放對象缺乏市場化檢驗。貸款名單由地方政府從建檔立卡貧困戶中選取，金融機構按照名單評級授信，扶貧部門出于提高扶貧貸款覆蓋率所選定的貸款對象缺乏自我發展和償貸能力，可能將部分借用資金挪作他用，造成貧困戶在資金端的監管套利。

（二）扶貧再貸款缺乏可持續性。一是扶貧貸款補償機制不健全，難以激發金融機構的放貸主動性。從調查反映的實際情況來看，吳忠各級地方政府對扶貧貸款的風險補償機制還未真正建立起來，雖然同心縣人民政府做了積極嘗試，但還未正式實施。二是扶貧再貸款資金主要流向建檔立卡貧困戶，難以發揮“造血”導向。從實際情況來看，目前地方法人金融機構主要將扶貧再貸款資金用于發放“精扶貸”。截至2018年末，扶貧再貸款80.99%投向建檔立卡貧困戶，16.25%投向農業企業，同比減少1.49個百分點。向建檔立卡貧困戶發放小額信用貸款雖然可以提高貧困農戶的獲貸率，但由于獲貸金額有限，可能導致信貸資源過多支持小額消費類貸款，無法精準對接生產經營類的有效信貸需求，難以發揮扶貧再貸款作為貨幣政策工具的“造血”導向。三是缺乏有效抵、質押品。在人民銀行和當地政府的積極引導下，吳忠市貧困地區涉農金融機構積極探索創新了一些金融產品，但范圍較小、推廣不足，尤其是農房抵押貸款等還存在法律和制度障礙，阻礙了金融產品創新效用發揮。四是利率政策約束下，扶貧再貸款的政策效果和可持續性受到影響。利率政策是把雙刃劍，利率優惠政策對提高貸款人的貸款意愿及降低貧困地區融資成本起到了積極作用，但是存在不利于金融機構制定差異化的定價策略，影響金融機構使用扶貧再貸款積極性的弊端。目前，一年期扶貧再貸款利率為1.75%，一年期基準貸款利率為4.35%，據此估算，金融機構使用扶貧再貸款的利差多為2.6個百分點，遠低于其發放一般貸款3—5個百分點的利差，制約了扶貧再貸款的政策效果。

（三）扶貧再貸款支持范圍有待擴大。一是非貧困地區貧困人口無法享受扶貧再貸款優惠政策。按規定，人民銀行一年期支農再貸款的發放利率為2.75%，高于扶貧再貸款1個百分點。實踐中，建檔立卡貧困人口并不完全集中于貧困地區，吳忠市38.54%的貧困人口在非貧困地區，這就造成扶貧再貸款政策不能精準惠及非貧困地區貧困人口的現象。同時，如果非貧困地區地方法人金融機構運用成本相對較高的支農再貸款發放扶貧小額貼息貸款，利差相應比貧困地區少1個百分點，客觀上將制約非貧困地區扶貧小額貼息貸款規模的擴大。二是扶貧再貸款發放對象比較單一，作為扶貧主力軍的農行、郵儲等銀行未納入發放對象。截至2018年末，吳忠轄內農行、工行、郵儲銀行扶貧貸款余額17.48億元，貸款加權平均利率為5.08%，如用扶貧再貸款發放利率較低的扶貧貸款，可極大降低資金成本，提高其發放扶貧貸款的積極性。三是寧夏紅寺堡移民開發區未納入扶貧再貸款發放范圍。紅寺堡移民開發區于2009年設立，主要搬遷安置寧夏8個國家扶貧開發工作重點縣的農村貧困片帶上的群眾以及封山育林和水庫淹沒區的農業人口，貧困程度和貧困發生率至今位居寧夏各貧困縣之首，是寧夏脫貧攻堅的重點縣。但是由于在確定集中連片特殊困難地區縣的統計數據沒有紅寺堡區2007-2009年的經濟社會發展數據，因而，未將紅寺堡去納入全國680個片區縣范圍，致使紅寺堡區相關地方法人金融機構無法納入扶貧再貸款發放對象。

四、政策建議

（一）提高扶貧再貸款使用成效的精準性。健全由金融管理部門、政府扶貧主管部門及商業銀行等多方參與的金融精準扶貧信息共享機制，加大對扶貧再貸款的效果評估和貸后核查力度，杜絕沒有實際項目用途的資金套利，建立市場“黑名單”制度，提高扶貧再貸款的違規使用成本，維護市場配置資源的基本功能，確保扶貧再貸款資金真實進入扶貧領域，從而發揮扶貧再貸款資金的精準扶貧作用。

（二）以多方聯動來緩解貧困地區信貸配給問題。一是發揮財稅政策作用，可由財政資金建立風險補償基金，存入發放扶貧貸款金融機構進行專戶儲存，主要用于主辦金融機構在規定范圍內發放貸款的風險防控。二是增強財政政策、產業政策、扶貧政策的聯動效應，優化產業規劃，引導貧困戶發展具有當地特色的優勢產業。三是不斷優化再貸款資金投向，充分發揮扶貧再貸款的“造血”功能。考慮以產業扶貧為主導，優先精準支持帶動貧困戶就業發展突出的產業經濟體，加大對高效、特色農業產業項目以及新型農業經營主體的支持。四是加快推進農村“兩權”的確權、頒證和評估、流轉等工作，有效解決貧困地區信貸投放缺少抵押物的問題。五是采取更為靈活再貸款利率政策，提高金融機構使用積極性。

（三）進一步拓寬扶貧再貸款發放對象。一是調整非貧困地區再貸款政策。對非貧困縣法人金融機構既可發放扶貧再貸款，也可發放支農再貸款，對其發放精準扶貧貸款的資金需求，給予扶貧再貸款支持，適用扶貧再貸款相關政策。二是將扶貧再貸款的發放對象擴大至農業銀行、郵儲銀行，以及在產業扶貧中確實發揮了比較大作用的城市商業銀行，引導更多的金融機構加大貧困地區信貸投放，擴大政策覆蓋面，提高政策效果。三是建議總行考慮將紅寺堡區內的相關地方法人金融機構納入扶貧再貸款發放對象。（作者單位：中國人民銀行吳忠市中心支行）