深刻認識中國城市特色構建城市發展新格局

鄧智團

摘要：當前中心城市和城市群正在成為我國承載發展要素的主要空間形式，遍地開花的城市建設一去不返。應深刻認識我國城市具有的包含農村、戶籍制度、用地管理和行政等級等自身特色，積極探尋我國城市發展的客觀規律，優化城市發展政策，著力構建以中心城市和城市群為主要空間形式的城市發展新格局。

關鍵詞：區域協調;城市特色;中心城市和城市群;新格局

2019年12月習總書記的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》指出，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式，要增強中心城市和城市群的綜合承載力和資源配置能力。這一重要判斷，明確了我國新一輪城市和區域發展的方向和路徑，將深刻地影響新一輪城市發展。當前我國城市發展的“要素紅利”不再，以往遍地開花的城市建設一去不返，應深刻認識我國城市的特色，優化城市發展政策，更好地適應我國區域發展格局的新形勢，構建城市發展新格局。

一、深刻認識中國城市特色

與歐美發達國家城市相比，我國城市在空間范圍、人口管理、土地管理和行政管理上存在明顯不同。需要客觀地理解這些不同，以形成更具針對性的城市政策，釋放城市發展的潛在優勢。

一是包含農村的城市。在英語中，“city”和“urban”都有城市的含義，但卻有一些差別：前者是管理概念，表示行政區范圍;后者是功能概念，是城市功能區。通常而言，歐美發達國家的“city”空間范圍小于“urban”，我國的“city”空間范圍則大于“urban”。歐美發達國家的城市基本上都是城市化區域，城市與農村相互區分、獨立。而我國城市更多是一個管理概念，空間范圍包含兩大戰略空間：“城市”和“農村”，即一個歐美意義上城市化區域的“城市”以及“城市”外圍包含若干中小城鎮的農村區域，城市管理著市域中的農村。

二是戶籍制度中的城市。戶籍制度是我國城市發展與歐美國家城市發展相區別的關鍵點。這一制度導致我國城市人口有常住人口和戶籍人口的分別，而常住人口中的大量非戶籍人口，穩定性較低，流動性大。這一特性容易造成城市間公共資源重復配置，間接增加流動人口城市化成本，讓城市政府只是盯著外來人口的人才，忽視其他流動人口的生產能力和消費能力對城市發展的推動力，將這些人口的“落戶”視為財政負擔。與此同時，戶籍制度配以等級化的城鎮管理體制，提升了高等級城市落戶門檻，降低了流動人口的城鎮化預期，在一定程度上弱化了這些城市人口和經濟的增長動力。

三是用地管理中的城市。區域經濟發展的客觀規律，是產業和人口向經濟發展的優勢地區流動和集聚。我國的土地政策主要包括土地利用規劃政策、城市建設用地管制政策和耕地占補平衡政策。土地利用規劃政策通過由土地利用總體規劃來完成，一般制定一個較長時期（10～20年）內一個地區的新增建設用地總量（或占用耕地的數量）。而城市發展是迅速的、分化的，對發展優勢地區來說，土地指標變得十分緊缺，雖然利用效率很高;而對于其他地區而言，土地指標相對寬松，則可能存在囤地和低效利用現象。因此在城市間、區域間和城鄉間，出現建設用地與發展效率的不匹配。

四是行政等級中的城市。我國城市間存在行政等級差別，如正部級的直轄市、副部級的省會城市與計劃單列市、準副部級的省會城市、地級市、副地級市和縣級市等。等級化的城市行政管理體制，使各個行政等級的城市擁有不同的獲取資源分配的權限，高行政等級城市獲得資源的能力更強。行政等級也可能決定資源分配的走向，高行政等級城市可以通過行政手段和行政等級優勢獲得下級城市的資源，同時部分市場要素進一步跟進，隨著行政資源流向高等級城市。

二、構建城市發展新格局

我國城市存在的特色，也注定發展路徑的差異。當前，中心城市和城市群正在成為區域承載發展要素的主要空間形式，應深刻認識我國城市的特色，深化戶籍制度改革，優化建設用地制度，用好城市行政等級的資源配置能力，更好地構建以中心城市和城市群為區域承載發展要素主要空間形式的城市發展新格局。

一是徹底改革戶籍制度，完善建設用地制度，做大做強“中心城市和城市群”，提升區域發展整體效率。當前農村剩余勞動力從“劉易斯拐點”后的“有限供給”變得“日近枯竭”，整個社會的流動人口規模相對穩定。在中心城市和城市群成為承載發展要素主要空間形式的當下，應降低非城市群地區的人口增長預期，聚焦中心城市和城市群，以中心城市帶動城市群，增強其產業和人口承載力：降低附著在戶籍制度上的社會福利差異，放開除個別中心城市外的中心城市和城市群的人口落戶限制;建設用地指標向中心城市和城市群傾斜，構建全國統一用地指標交易市場，用市場化手段破解優勢地區建設用地瓶頸。在提升我國區域發展整體效率的同時，以人口流動和有效集聚實現發展公平。

二是結合區域發展實際，形成與發展階段相適應的多元城市發展路徑。我國區域經濟發展分化明顯，發展動力極化，形成發展勢頭分化的東部、中西部和東北地區，應結合實際，因地制宜地推進多元化的城市發展道路。加強東部沿海地區長三角、粵港澳大灣區和京津冀等城市群建設，積極利用北京、上海、香港、廣州、深圳等中心城市的引領帶動作用，促進要素合理有序的自由流動與有效集聚，加快城市群的區域一體化發展，構建大中小城市協同、城鄉統籌、區域一體的城市群發展新局面。中、西部和東北地區要重點發展各省省會的中心城市和以地級市為主的區域中心城市，通過中心城市的發展帶動區域發展水平的提高，分擔中心城市的壓力和帶動小城鎮的發展，以改善區域內的城市規模體系結構，積極培育和推動形成新的區域級城市群建設，如成渝雙城經濟圈等，提升區域整體發展水平。

三是利用好城市的第二戰略空間，提升中心城市和城市群的城鄉統籌和協同發展水平。我國“城市”包括真正的城市化區域以及外圍包含中小城鎮的農村區域，強化中心城市兩大戰略空間差異化的城市人口規模調控政策，限制第一大戰略空間（中心城區）的人口規模，進一步提升中心城區的產業密度、經濟能級和發展動力，同時發揮中心城市第二大戰略空間（“中心城區”外圍包含大大小小城鎮的農村區域）的區位優勢，在分流中心城市中心城區人口的同時，也可吸引外部流入中心城市的人口向這些區域集聚，最大可能地釋放中心城市和大城市的發展優勢，優化人口在城市群大中小城市間的合理分布，促進城市群大中小城市的協同發展。