美國地下水污染防治資金運營模式經驗及對我國的啟示

劉金淼, 李媛媛, 姜歡歡, 黃新皓

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

二十世紀七八十年代, 美國面臨著嚴重的地下水污染問題, 為防止地下水污染繼續惡化, 美國在地下水污染防治、 污染場地修復方面采取了一系列措施。針對地下水污染防治投資大、 修復困難等特點, 美國設立了超級基金來保障污染場地的修復, 同時將市場要素納入,形成政府和社會資本合作的投融資機制。至今, 美國在地下水污染防治方面已經積累了30 多年經驗。學習和借鑒美國經驗, 可為我國建立適合的水環境保護資金管理制度、 市場融資模式提供參考, 加速我國地下水污染防治市場機制的構建。

1 美國地下水污染防治概況

目前美國已頒布了多項涉及地下水污染防治的法律、 法規和標準, 形成了一套完善的法律體系和管理機制(見表1)。

地下水污染防治是一個系統工程, 常與土壤污染防治有關, 有時甚至涉及地表水污染防治。目前, 美國已形成了聯邦、 州、 部落和地方等職責明確、 相互協作的地下水污染防治管理體系, 與地下水污染防治相關的聯邦部門主要有：美國環保局(EPA)、 國防部(DoD)、 能源部(DoE)、 內政部(DoI)、 農業部(USDA)等。EPA 作為地下水污染防治的主管部門, 負責地下水污染防治措施制定、 治理、 執法、 基金扶持和執行等工作(見表2)。DoD 負責聯邦場地(包括地下水)的環境項目, DoE主要負責執行地下儲罐場地地下水保護及修復工作。

2 美國地下水污染防治資金運營模式經驗

2.1 以稅收和財政撥款保障資金來源, 實行稅收減免政策

1980年超級基金設立之初, 資金主要來源于對石油和42 種化工原料征收的專門稅及聯邦政府撥款。聯邦政府撥款授權期限為5年, 1981—1985年超級基金總額為16 億美元[1], 其中13.8 億來自稅收, 2.2 億來自聯邦財政撥款。1986年《超級基金修正及再授權法》出臺, 提高了對石油的征稅, 增設了化學衍生物稅和大型公司環境稅兩項新的稅收, 具體為對50 種化學衍生物征稅, 以及對年收入在200 萬美元以上公司所征收的環境稅, 稅率為超過 200 萬美元應納稅所得額的0.12%[2]。此外, 根據 《超級基金修正及再授權法》,聯邦財政每年向超級基金撥款2.5 億美元, 授權5年。1990年通過 《綜合財政協調法》 繼續向超級基金注資。1995年后超級基金未獲得征稅授權。2009年《美國復蘇與再投資法》 頒布, 向超級基金注資6 億美元。另一個與地下水污染防治相關的地下儲罐泄漏(LUST)信托基金, 其資金同樣來自汽車燃油稅, 該稅于1987年起征, 每加侖征收0.1 美分[3]。

表1 美國與地下水相關的主要法律法規

表2 美國環保局下設有關地下水污染防治的主管部門情況

此外, EPA 還頒布了 “土地振興計劃”, 以激勵棕地再利用, 鼓勵州和地方政府、 社區參與將棕地轉變為公園、恢復的濕地和新業務等, 并根據棕地性質將 “土地振興計劃” 劃分為超級基金場地、 棕地治理、 地下儲罐(UST)等幾個重點項目。其中, 美國地下水污染防治資金的設置和運營在地下水污染防治中發揮著重要的作用。

另一方面, 美國鼓勵多方合作改善棕地問題, 宣布實施 “棕色地塊全國合作行動議程”。1997年《納稅人減稅法》 通過免征所得稅來鼓勵更多資本注入棕地治理之中[4]。2000年依據該法修正棕地稅收激勵政策。據聯邦政府估計, 通過減免稅收的手段每年雖減少約3 億美元聯邦稅收, 卻能因此吸引34 億美元的私人投資和使約8000 個棕地恢復生產能力[5]。2002年《小規模企業責任減輕和棕色地塊振興法》 為中小企業免除部分責任, 帶動了棕地利用的興起。

2.2 設立超級基金, 建立有效融資機制

自設立以來, 超級基金以政府資金注入為引導, 建立多方籌措的融資機制。其資金來源不僅包括石油和化學品原料專門稅及具有一定規模企業的環境稅, 還包括違法者所繳納的罰款和懲罰性賠償金、 從污染責任人收回的場地修復成本、 基金利息收益等。1995年前, 為確保資金來源穩定, 政府支持力度很大, 稅收占到超級基金的67.5%。1996年超級基金規模達85 億美元, 其中包括年收入200 萬美元以上企業所繳納的環境稅25 億,聯邦普通稅27.5 億, 基金利息3 億, 費用承擔者追回的款項3 億等[6]。

2011—2015年, 超級基金修復清理撥款大幅削減了18%。其中, 2015年為5 億美元。雖然超級基金自身縮減, 但在超級基金帶動下場地污染治理市場已經形成,其他聯邦機構、 軍方和私有企業已成長為美國污染場地修復的三大主要資金來源方(見表3)[7]。2015年EPA為超級基金修復場地撥款6.56 億美元, 為地下儲罐項目撥款0.83 億美元; 美國能源部在地下儲罐項目上的撥款至今已超過500 億美元。

表3 美國污染場地修復市場資金投入 單位：百萬美元

2.3 污染場地治理程序完善, 資金使用規范

依據 《超級基金法》, 總統擁有做出反應的最高權限, EPA 具有執行 《超級基金法》 的全面領導責任。對于污染責任不明的情況, 超級基金先行墊付場地治理費用(包括調查、 可行性研究、 評估、 清理等)(見圖1), 再由EPA 向責任方追討。《超級基金法》 賦予EPA無限期的追溯權力, EPA 可向多個污染責任方的任何一方提起全額賠償要求, 然后由此責任方自行通過法律程序向其他潛在責任方追討治理費用, 而沒有必要花費精力認定污染責任[8]。

圖1 EPA 分配聯邦撥款至超級基金項目的過程

《超級基金法》 規定, EPA 在對超級基金場地決定采取任何修復行動前, 須與受影響的一個或多個州商議; EPA 也可通過簽訂合作協議的方式將必要的資金或管理責任轉移給州, 實現EPA 和州政府共同管理。對于EPA 主導的反應行動, 州不承擔主要任務, 只負責某些特定部分; 對于州主導的反應行動, 州負有監督潛在責任人清理行動的責任。州主導的行動所產生的費用同樣由超級基金負擔[9]。

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一般超級基金場地治理過程包括尋找潛在責任人并進行協商、 修復、 清理活動及和解(見圖2)。如若和解不成功, 則發布行政指令強制潛在責任人清理; 如若責任人依然不遵守, 則進行起訴及處罰, 并進行追償。進入NPL 的場地分兩類, 一類是常規污染場地, 由EPA主管, 另一類是聯邦設施場地, 由其他聯邦部門所有或管理[10]。截至 2019年6月, 美國列于 NPL 上的清理場地數為1344 個, 包括非聯邦場地1187 個, 聯邦場地157 個[11]。

圖2 超級基金場地治理過程

2.4 鼓勵州、 地方政府和社區參與污染場地治理

對于污染場地的治理, 美國不僅僅局限于利用超級基金項目, 還通過多個項目從不同方面分工協作促進其恢復和再利用。從2003年開始, 國會通過EPA 直接撥款給 “棕地項目”。對于未列入NPL 的污染場地, EPA通過提供場地評估資金、 場地清理資金、 職業培訓、 技術援助、 州和部落響應計劃等形式[12]或為棕地清理提供無息/低息貸款來鼓勵州、 部落、 地方政府和社區等參與進來。據估計, 美國有超過45 萬個棕地。

EPA 對州、 部落、 地方政府和社區等提交的棕地資助提案進行評估、 打分, 根據排名確定獲資助的提案。每個符合條件的場地可申請不超過20 萬美元的棕地評估資金, 用于棕地財產情況和棕地性質調查、 評估。對于某些符合豁免條件的場地, 可以申請高達35 萬美元的棕地評估資金資助。每個符合條件的場地可申請不超過20 萬美元的棕地清理資金, 用于處理受石油和有害物質或污染物污染的場地。在申請提案時, 申請人需提供配套資金(申請資金的20%), 配套資金可包括金錢、勞動力、 材料或服務等形式。如果配套資金在授予期間沒有履行, 則EPA 會重新考慮資金的撥付問題。2017年EPA 宣布172 個社區獲得279 項棕地評估和清理資金資助, 共計5684.9 萬美元。2018年, 美國國會重新授權棕地項目的法定權限, 將單個棕地清理資金的上限提高到50 萬美元[13]。

3 美國地下水污染防治資金運營模式成效及缺陷

超級基金是美國地下水污染防治主要的資金運營模式, 迄今已運行三十多年, 在保護社區及生態系統健康、 清理危險廢物場地、 消除社區潛在威脅等方面產生了積極影響, 對地區經濟社會帶來了積極作用。地下水污染防治涉及領域涵蓋了有害土壤、 廢棄物和沉淀物、有害液體、 受污染地下水及地表水等。完成了一定數量的場地污染控制及修復。截至 2019年6月, 完全從NPL 名單上刪除的場地有413 個[11], 推動了美國污染防治的進程。截至 2019年5月, 通過 EPA “棕地項目”, 已評估的30153 處房產, 86131 英畝閑置土地可再投入使用。此外, 利用棕地資金, 社區創造了150120個就業崗位和吸引力超過280 億美元的公共和私人資金投入[13]。

EPA 頒布 “超級基金再利用計劃” 使超級基金場地變為新的公園、 購物中心、 運動場、 野生動物保護區、 住宅、新的道路和基礎設施中心等[14], 對國家、 區域和地方的經濟發展具有很大的促進作用。EPA 評估了2011—2016年超級基金再利用計劃產生的經濟影響(見表4)。以2014年為例, 全年帶動相關企業年銷售額315 億美元, 場地從NPL名單刪除之后, 其周邊3 英里(約4.8km)以內地區住宅物業價值平均上升18.6%～24.5%[15]。

表4 2011—2016年超級基金再利用計劃產生的經濟影響評估[16]

然而, 超級基金運行仍存在一些問題。NPL 中場地數量不斷上升, 更多復雜、 花費巨大的場地被列入, 尚未完成修復的場地中難度系數較大的場地逐漸增加, 使得污染場地修復資金需求增加。而較高的行政支出比例也影響著超級基金運行。此外, 墊付追償模式導致EPA的實際回收率低, 隨著聯邦財政撥款的減少, 使超級基金治理難以維持。2017年7月, EPA 對超級基金流程進行評估, 并提出了相應措施。

4 我國地下水污染防治資金投入面臨的問題

近幾年, 為進一步保障地下水安全, 加快推進地下水污染防治, 我國開展了大量工作, 包括開展地下水環境狀況調查評估, 加強地下水環境監管, 綜合運用法律、 經濟、 技術和必要的行政手段, 開展地下水污染防治和生態保護工作, 以預防為主, 堅持防治結合, 推動全國地下水環境質量持續改善。但是, 在我國地下水污染防治資金投入方面仍存在資金缺口大、 水專項資金機制有待完善、 社會資本參與度低、 企業責任落實有待加強等問題。

4.1 地下水污染防治資金投入優先級靠后且資金缺口大

2015年國務院發布 《水污染防治行動計劃》, 中央財政設立水污染防治專項資金(水專項資金)。水專項資金按重點流域、 飲用水源地、 地下水保護和治理等因素進行分配, 加大對南水北調工程水源區, 長江、 黃河流域治理的支持, 特別是近年來集中加大了對水質良好湖泊保護的支持力度[17]。2018年6月發布的 《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》 對加強生態環境保護、 打好污染防治攻堅戰作出新部署。今后我國水污染防治將以城市黑臭水體治理、 渤海綜合治理、 長江保護修復、 水源地保護、農業農村污染治理等為重點工作, 隱蔽性較強的地下水污染在水污染防治領域優先級仍靠后。

《全國地下水污染防治規劃(2011—2020年)》 (以下簡稱 《規劃》)指出, 到2015年, 基本掌握地下水污染狀況, 全面啟動地下水污染修復試點。根據 《規劃》估算, 目前迫切需要開展的項目和重點項目需投入資金346.6 億元。2016年財政部下達70 億元水專項資金用于重點流域、 重點區域水污染防治; 2017年水專項資金整體預算安排為 120 億元[17]。從 2016年、 2017年水污染防治領域資金來看, 在資金投入排名靠后的情況下,地下水污染防治資金投入規模與 《規劃》 中估算的差距較大。

4.2 水專項資金機制有待完善, 制約地下水污染防治資金投入

目前來看, 水專項資金預算執行并不理想。據統計, 2016年水專項資金支持的850 多個項目中, 截至2016年底, 仍有360 多個項目未開工建設, 許多省份開工率低于30%[17]。另外, 部分地區資金使用規范程度尚需加強, 因地制宜使用資金比例有待提高。個別地方存在專項資金用于支出工作經費等現象, 沒有充分發揮資金有效使用的最大效益。還有一些地區只是將資金按因素法簡單分配到基層單位, 并未結合地方實際情況,有針對性地規劃、 確定重點治理工程項目, 致使資金使用對重點項目保障不夠。我國目前尚未建立完善的基于績效的專項資金分配機制和獎懲機制, 資金的不合理使用和浪費使得資金使用效果大打折扣, 嚴重制約著資金支出優先級靠后的地下水污染防治進程。

4.3 社會資本參與度低, 企業責任落實有待加強

水具有準公共物品屬性, 其保護和治理主要依賴政府主導。為避免財政撥款不足, 我國政府鼓勵和引導更多社會資本參與到水污染治理中, 如以PPP 模式吸引市場資金推動水環境整治。截至2016年底, 通過項目簽約以及在9 省區設立省級PPP 子基金兩種方式, 累計簽約517 億元, 涉及項目總投資金額約8000 億元[18]。然而, 一方面在PPP 模式績效管理中, 政府與社會資本角色、 職能等尚需規范化[19]; 另一方面涉水領域環保產業項目主要集中在污水處理項目建設和水環境綜合整治(河道、 黑臭水體、 公園等)項目, 治理難度大、 修復時間長的地下水污染防治項目基本沒有涉及。

此外, 許多企業在水污染防治方面的注意力主要集中在對污染源達標排放監管上, 對悄無聲息、日積月累的污染物滲漏問題管理不足, 治理責任不強。企業管網老化, 污染物在通過管網流入集中處置裝置過程中 “跑冒滴漏” 現象時有發生。再加上資源環境產品的價格機制沒有理順, 水、 氣、 電、 油、 熱等沒有完全將環境成本通過價格轉移出去, 消費者也未承擔相應的環境治理成本[17]。

5 對我國地下水污染防治資金運營模式的建議

5.1 設立環保基金, 確保地下水污染防治資金投入穩定

我國應完善基于績效的專項資金分配機制和獎懲機制, 提高資金使用效率, 強化專項資金在地下水污染防治領域的支持。在完善專項資金機制的基礎上, 考慮設立與地下水污染防治相關的環保基金, 鼓勵和吸引地方政府、 社會資金投入, 形成以環境稅、 違法者所繳納的罰款和懲罰性賠償金、 基金利息收益、 社會投入等為來源的融資機制。

此外, 2018年1月1日起, 《中華人民共和國環境保護稅法》 施行, 對大氣污染物、 水污染物、 固體廢物和噪聲四類征收環境稅。后續可增加與土壤、 地下水污染相關的化學品種類的稅收, 進一步加強地下水污染防治工作。

5.2 引導社會力量參與, 促進政府和社會資本合作

環境經濟政策作為一種調控環境行為、 促進經濟人理性選擇的政策工具, 是綠色發展的重要手段和核心內容[20]。建議我國充分利用環境經濟政策工具, 考慮制定合理收費制度, 以 “誰污染誰付費” 原則, 調動治理市場的動力。結合環保基金, 完善綠色采購政策, 推進PPP 模式及第三方治理的應用。如水污染防治領域的相關項目在直接經濟效益方面表現較弱, 可考慮將其與周邊土地再開發及公園、 旅游等經營性較強的項目組合開發, 建立政府和社會資本合作的投資回報機制。

5.3 增強環保投資力度, 促使企業落實污染治理責任

為改變當前政府環保支出占比過高的局面, 考慮協調理順政府與市場關系, 基于 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》, 通過制度體系建設強化各環節利益相關方落實污染治理責任。如建立嚴格的污染場地(包括地下水)責任追究制度, 明確責任認定、 處罰、 賠償、 治理措施等內容, 倒逼相關企業、 土地所有者、 土地開發者落實主體責任, 增強環保治理的內生動力, 更大范圍地鼓勵引導社會資金進入。