中國環境戰略與政策學術年會分論壇三：生態環境治理體系和治理能力現代化暨第五屆中國環境社會治理研討會嘉賓觀點摘要

主題一：生態環境治理體系和治理能力現代化

生態環境部宣傳教育司司長劉友賓：推動公眾參與生態環境社會治理促進生態環境治理體系和治理能力現代化

劉友賓首先強調了公眾參與的重要性。他指出，公眾參與是推進環境治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是推進環境決策科學有效的重要舉措，是強化生態環境監管能力的重要補充，也是減少生活性污染排放的重要力量。他認為，積極引導和推動公眾參與，實現政府主導和社會自我調節、居民良性自治的生態環境社會治理生動局面，是推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重要方面。他建議，一要強化信息公開，加大對生態環保工作進展與成效的公開，曝光環境違法典型案例，持續推進各類環保設施向公眾開放，增強公眾對生態環保工作的了解、理解、認同和支持。二要暢通參與渠道，充分利用網絡和新媒體平臺開通意見表達和反映問題渠道，解決群眾關心的生態環境問題。三要加強宣傳教育，幫助公眾科學理性地認識和判斷生態環境相關問題，提高公眾參與能力。四要強調法治思維，增強公眾法律意識，使其知法、懂法、守法。五要做到知行合一，鼓勵引導公眾積極參與生態環境保護實踐，踐行簡約適度、綠色低碳的生活方式。

中國社會科學院政治學研究所所長房寧：談談中國模式問題

房寧從政治學的角度分析了中國模式的優勢及制度體制存在的問題。他指出，環境治理是國家與社會治理的重要組成部分，中國與任何一個處于實現工業化、現代化關鍵轉型階段的國家一樣，正處于社會風險的高發期。生態環境保護領域是社會風險的高發領域，要防止社會風險在一定條件下轉化為政治風險。

生態環境部環境工程評估中心副總工程師任景明：國家環境保護治理體系和治理能力現代化探索

任景明從元治理的角度對環境保護治理體系和治理能力現代化理論進行了探索。他提出，要重視政府的內部元治理，打造“強政府”，同時也要加強對市場和社會的外部元治理，培育“大社會”。他強調，在設計生態環境治理體系時應遵循三項原則，一是尊重歷史與立足現實的統一原則，二是適度超前與循序漸進的統一原則，三是借鑒與消化吸收再創新的統一原則，最終構建“智慧政府—活力市場—理性公眾”三角穩定、正向耦合的治理模型。

在對話環節專家們圍繞“十四五”時期生態環境治理體系和治理能力現代化展望與建議展開了熱烈討論

國務院發展研究中心研究員周宏春認為，近期中央全面深化改革委員會會議審議通過的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，打通了上下左右前后的環節，上下是從中央到地方，左右是經濟部門、社會部門、生態環境部門等，前后是對中國生態環境部門從改革開放之前、之后到未來的展望。他強調，一方面，環境治理過程中要更多地運用系統的思想；另一方面，既要借鑒國外先進經驗，也要學會在國際上講好中國故事。

中國政法大學教授王燦發認為，國家治理體系和治理能力現代化的核心應落腳于法律，推動依法治國。他認為，推進生態環境治理體系和治理能力現代化，最主要的就是要探討如何將生態環境治理體系和治理能力建設納入法治軌道，按法律辦事，并進一步強調了科學立法、嚴格執法、全面守法對于生態環境保護工作的重要性。

中國人民大學教授王華認為，為了實現生態環境保護和經濟發展的最優平衡，我國國家生態環境治理現代化應遵循兩項可持續發展決策原則：一是底線原則，即中國應該走強可持續發展道路，界定生態環境底線，不逾越底線；二是邊際原則，即在底線范圍內追求弱可持續發展，所有的投資項目、發展規劃、管理政策都要做成本效益分析，保證凈效益為正。

主題二：環境社會治理理論、政策及展望

中國政法大學教授王燦發：生態環境共治下的環境保護主體責任

王燦發教授表示，實現生態環境共治應做好以下工作：一是樹立共治理念，打破“環境靠政府”的單一治理模式，政府應放權于社會；二是實現信息共享，各主體要依法公開環境信息，排除影響信息傳輸的不利因素；三是優化治理結構，建立滿足多元需求的組織架構，包括政府主導、平等開放、協同合作的共治結構；四是建立健全制度，包括生態環境資源的產權制度、治理主體行為規范制度、環境信息公開制度、保障公眾參與權的制度等，為環境共治提供法律保障。

南京大學教授孔祥濤：科學推進新時代環境社會風險治理

孔祥濤認為，制定“鄰避”風險治理戰略，應該基于我國社會主要矛盾發生歷史性轉變這一立足點，考慮到大家對環境、安全、民主有更多的期盼，環境到了敏感期。同時，他強調，防范“鄰避”風險，應處理好安全與發展、環境與經濟、維權與維穩這三對辯證關系。若處理得好，就會形成一個相互支撐的穩定結構，從而實現人與自然的和諧以及社會關系的和諧。

生態環境部環境與經濟政策研究中心社會治理中心主任郭紅燕：我國環境社會治理理論及實踐狀況

郭紅燕系統闡述了開展環境社會治理的必要性及緊迫性，環境社會治理的內涵、特點及相關理論，以及國內社會治理實踐。她指出，當前生態環保工作和全社會都在呼喚環境社會治理，很多社會敏感型環境政策和環境問題都需要社會參與來推動或解決，且需求越來越強烈。她認為，盡管我國環境社會治理制度正在逐步建立和完善，環境信息公開取得較大進步，公眾環保知識、意識和參與意愿不斷增強，但各類治理主體監督參與環保和踐行環境行為的水平和程度存在較大差異，相當一部分公眾在某些環境行為領域存在“知行不一”現象。她認為，要解決這些問題，未來應在建立和完善相關制度、促進企業關鍵實質性信息強制披露、提高公眾環境知識和意識水平、搭建公眾踐行綠色行為的平臺和渠道等方面下功夫。

在交流討論環節多位專家就“如何推動政府—企業—社會共治”展開了熱烈討論

中國人民大學教授王華認為，要推動政府、企業、社會共治，應開展幾方面的工作：一是改革環境體制，進一步明確政府、市場、社會的職責分工；二是推動環境社會治理制度建設；三是加強環境社會互動機制建設；四是搭建社會督政平臺；五是開展社會治理試點示范。王華教授還以近期一些人錯誤地認為搞生態環保導致了生豬存欄數大幅度降低、豬肉漲價的問題為例，特別強調了政府和社會互動機制建設的重要性。

中華環境保護基金會副秘書長王振剛提出，應充分發揮好社會組織的橋梁和平臺作用，打通政府、企業、社會的聯系，讓相互之間的信息流、物質流、管理流能夠高速運轉、準確傳遞，從而構建生態環境保護的統一戰線。此外，社會組織還可以在習近平生態文明思想的傳播、推進和實踐方面開展很多工作。

江蘇省環境保護宣傳教育中心主任朱玫分享了江蘇省環境治理實踐進展和經驗，包括政府部門如何通過完善法律標準、創新差別化的企業監管政策、出臺環境經濟政策和完善生態環境監測監控能力等在環境治理中發揮主導作用，企業層面大企業如何幫扶小企業，以及社會組織和公眾如何參與等。她認為，不斷創新完善制度機制并推進實踐能夠很好地促進政府、企業、社會共治。

阿拉善SEE 基金會副秘書長張博文認為，要推動環境保護多元共治，應該更好地發揮大型環保基金會和社會組織的橋梁和樞紐作用，積極鼓勵和支持環保組織的發展，同時積極引導企業對污染防治和環保工作的投入。她認為，環境治理體系中，政府在環境治理方面具有必然的權威性，但民間力量的參與也非常重要和必要，多元治理就像自然生態系統一樣特別需要多樣性的參與和保護。

主題三：生態環境法治體系變革與發展

最高人民檢察院原副檢察長姜建初：環境司法改革進展與展望

姜建初指出，生態環境法治需要關注幾個問題：一是目前編制環境法典還不夠成熟，需要在立法、法學研究方面加以重點研究；二是生態法治應該從內容、質量以及更新的制度融合方面進行提質升級；三是需要編制一部綜合執法手冊,解決執法司法碎片化、非中心性等突出問題；四是生態法治建設需要社會、民眾的力量參與。

全國人民代表大會環境與資源保護委員會法案室主任翟勇：生態環境法治能力建設進程

翟勇著重指出，未來生態環境法治能力建設需要反思國家立法“宜粗不宜細”的立法模式,使法律更有效地發揮調整或者規范行為的作用，解決執行難的問題。需要加強法律的結構邏輯、行為邏輯、語言邏輯研究，特別是資源環境類法律，還需要加強自然邏輯研究。需要借鑒西方國家經驗,建立國際條約對國內影響的評估機制，以調整國際法適應國家需要。

生態環境部法規與標準司副司長趙柯：生態環境立法重點問題研究

趙柯指出，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，要求堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。他認為，國家治理體系和治理能力現代化，體現在生態環境制度措施上，第一要契合黨的執政理念，實現生態文明建設和依法治國這兩條主線的結合，對具體工作而言就是污染防治攻堅戰和依法行政的結合；第二要符合當前社會、經濟、技術的實際情況，順應社會發展趨勢，并充分考慮到相關參與方的認知和意愿；第三要確保生態環境管理目標的實現，保證制度的有效性和可達性，取得實實在在的效果；第四要形成公平的成本分攤和惠益共享機制，實現相關參與方利益的平衡。

主題發言后相關領域專家就“生態環境法治體系變革與發展”展開了熱烈討論并分享了各自的體會

全國人民代表大會環境與資源保護委員會法案室副主任王鳳春指出，環境法制體系正在經歷轉型過程，將會面臨新舊法律概念和規范的交叉重復及沖突問題、黨的全面領導同近現代國家行政管理法律體系調和重組融合的問題、生態文明建設目標與實際環境治理能力差距擴大的問題。

清華大學環境資源能源法學研究中心主任王明遠提出，生態環境法律體系需把法律制度理性、生態環境科學技術理性以及社會理性有機結合起來。我國的決策、執行和監督三種突出權力的配置體制，是生態環境領域建構與完善治理體系和治理能力現代化的政治法律基石與框架。

重慶大學法學院副院長秦鵬提出，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，關鍵在于落實好各項制度，堅持用法治的思維和法治的方式回應和破解生態環境領域的矛盾和問題。

美國環境法研究所中國項目主任劉卓識提出，中國生態環境治理體系和治理能力的提升可以基于全世界具有共性的一些問題，吸取國際經驗。在充分吸取國際最佳比較實踐的基礎上，針對我國國情創造性地提出解決方案。

生態環境部環境與經濟政策研究中心法規部主任殷培紅從流域立法角度分享了對“最嚴格的制度、最嚴密的法制”的認識看法。她提出，我國環境單要素立法體系基本建立，地方流域立法非常活躍，但還遠不能滿足流域生態環境綜合治理的要求；解決跨界影響、調節區域利益沖突、統一執法、構建流域多元共治利益共同體等重要法律制度明顯不足。要織密織嚴流域生態環境治理的法制之網，任重而道遠。每條流域都是一個完整的生態系統，流域立法要實現突破，希望在于地方立法的實踐與創新。

主題四：生態文明體制改革

中國社會科學院城市發展與環境研究所環境經濟與管理研究室主任李萌：深化生態文明體制改革

李萌表示生態文明領域改革的頂層設計日臻完善，未來進一步深化生態文明體制，需要通過不斷優化生態文明體制改革的方案設計、健全生態文明體制改革的推進機制、完善生態文明體制改革的支撐配套條件，增強改革的系統性和完整性。

生態環境部環境與經濟政策研究中心法規部主任殷培紅：變革轉型中的中國流域水環境管理

殷培紅指出，我國水環境管理體制已從早期轄區水質管理逐步轉變為國家統一監管、統籌管理。要實現區域、流域的共治、共建、共享，一是要依據社會特征，構建流域多元共治的利益共同體，做到同向發力；二是依據自然特征，按照山水林田湖草是一個生命共同體的原則，構建流域統籌、區域履責、協同推進的生態環境要素綜合管理新格局。

浙江省磐安縣五水共治工作領導小組辦公室主任厲旭陽：創新機制，走符合山區實際的特色治水之路

厲旭陽分享了浙江磐安縣“五水共治”的制度建設經驗，指出推行河長制治水，是推動“突擊式治水”向“制度化治水”“長效化治水”轉變的重要途徑。推行河長制要多方聯動，營造人人參與治水、人人監督治水、人人為美麗鄉村建設添彩的治水氛圍，以河長制信息化系統管理為基礎，構建縣、鄉、村三級河長與公眾的監督互動平臺。

主題發言后相關領域專家就“生態文明體制改革”展開了熱烈討論并分享了各自的體會

原中央機構編制委員會辦公室一司司長、現中國機構編制研究會常務副會長兼秘書長洪都指出，職能體系是制度體系建設的重要內容之一。推進生態文明制度體系建設，一是要加快機構內部職責和業務整合，實現體系構建的“化學反應”；二是在落實“三定方案”過程中，探索推動“三定方案”法定化；三是將實踐證明成功的有效改革方案、措施、經驗向更加成熟、更加定型的制度靠攏。

中國人民大學公共政策研究院執行副院長、教授毛壽龍表示，在關注解決政策調控和法律關系的具體問題時，要關注基本的政治秩序、政府秩序、市場秩序、社會秩序和法治秩序之間互為消長關系。政策和法律的關系，往往是政治和法治的關系。若依法治國的相關秩序沒有確定，就很難形成真正的法律，法治也缺乏穩定基礎。解決政策調控和法律關系的具體問題時，要關注基本的政治秩序、政府秩序、市場秩序、社會秩序和法治秩序之間互為消長的關系，不僅投資于政策工具和現實政治，更要關注多個方面的秩序因素，從而奠定法治的秩序基礎。

南開大學周恩來政府管理學院院長、教授孫濤表示，區域環境治理要確定治理價值理念，區域大氣環境治理比流域治理難度更大，要運用管控型政策工具，既要有中央的頂層設計，更要有區域協作的地方細則；同時，運用自愿型政策工具通過專業化社會組織和市民力量，并借助司法機制來化解區域治理沖突。

安徽省環境科學研究院副院長、正高級工程師陳紅楓提出，要加快構建生態空間管控法治保障，通過立法進一步明確生態空間相關的規劃體系、管控要求和監管體制機制，為生態空間管控提供法治保障。同時，加強生態保護綜合執法體制改革的立法保障，落實依法行政。

沈陽環境科學研究院院長、教授級高級工程師邵春巖表示，生態文明制度體系包括黨和國家層面的治理體系、生態環境的治理體系、生態環境的統一監督管理體系三個層面。生態環境系統在生態文明建設中承擔的責任和壓力較大，任重道遠。

生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤做總結發言

吳舜澤在談及此次年會主題設計思路時說，中國環境戰略與政策學術年會之所以安排了“生態文明與綠色發展”“污染防治攻堅戰和政策創新”“治理體系與治理能力現代化”三大主題，是從宏觀戰略層次、中觀實務層次、制度建設層次做的安排，三者之間有邏輯遞進關系。具體到分論壇三的四個主題，設計初衷是希望在明確生態環境治理體系和治理能力現代化框架的前提下，讓從事社會治理、法律、體制等不同領域研究的研究者通過交流凝聚更多的共識，形成合力，把治理體系和治理能力現代化、生態文明制度體系建設相關問題研討清楚。

吳舜澤針對分論壇會議討論的部分熱點、焦點進行了回應。關于生態環境領域的法典化問題，他認為，這是一個趨勢，對于一些相對成熟的領域可以法典化，對于仍處于較大變化中的生態環境領域特別是污染防治之外的領域來說，法典化還有大量的工作要做。關于部門職責與部門間關系，應該按照“優化、協同、高效”的原則進行處理。關于體制機制等問題，他認為，在討論這個問題時要注意一些新趨勢，包括從過去單純按照行政區域考慮向流域區域綜合統籌發展轉變、地方環境事權適度上收而不是財權下移等趨勢。關于生態文明制度體系的邏輯關系，他認為，生態文明制度的構建之初是問題導向、單項的，黨的十九屆四中全會最大的特點是體系化，雖然仍需完善和健全的制度政策較多，但這是生態文明制度體系的第一次系統設計、全面呈現，是未來美麗中國建設的藍圖。在未來的工作中，制度體系要變為治理效能還有很長的路要走，尤其要充分發揮出地方的積極性、創造性和改革精神，堅持基層實踐與頂層設計相結合，創新和制定地方法。

最后吳舜澤表示，生態環境治理體系和治理能力現代化是個長期的課題，研究空間巨大。大家一定要在黨的十九屆四中全會制度體系建設精神指導下做好理論研究和實踐工作，政研中心也一定搭好交流溝通平臺，邀請不同學科、不同領域專家學者坐在一起碰撞謀劃，共同推進生態環保工作。