結構調整是解決環境污染問題的根本途徑
——來自國際經驗的啟示

胡濤

(美國湖石可持續發展研究院, 美國 VA20170)

1 問題提出：解決環境污染問題的根本途徑是什么?

2019年11月29日在北京召開的中國環境戰略與政策學術年會上, 生態環境部副部長莊國泰表示：黨的十九大以來, 各地區各部門各領域聚焦打贏藍天保衛戰等標志性戰役, 全力以赴打好污染防治攻堅戰, 取得重大進展。“十三五” 規劃綱要確定的生態環境保護主要指標均達到年度目標和時序進度要求。他介紹污染防治攻堅戰的最新情況：2018年全國地表水優良(Ⅰ類～Ⅲ類)水質斷面比例同比提高3.1 個百分點, 劣Ⅴ類斷面比例同比降低1.6 個百分點。全國地級及以上城市空氣優良天數比例同比提高1.3 個百分點, 細顆粒物(PM2.5)濃度同比下降9.3%, 其中北京的細顆粒物(PM2.5)同比下降12.1%。2019年1—10月, 全國地表水水質好于Ⅲ類斷面同比上升2.3 個百分點; 劣Ⅴ類斷面比例同比下降1.9 個百分點。全國地級及以上城市細顆粒物(PM2.5)平均濃度同比持平, 其中北京的細顆粒物(PM2.5)平均濃度同比下降10.9%。莊國泰副部長同時也強調：污染防治既是攻堅戰, 又是持久戰。

的確, 污染防治攻堅戰仍面臨著諸多挑戰, 需要不斷克服困難、 解決問題, 才能贏得持久戰。我們需要認真總結前一階段的成就與現存的問題, 重新深入思考：解決環境污染問題的根本途徑是什么? 本文提出了一個環境經濟學的分析框架, 通過揭示發達國家環境與發展的經驗教訓與世界銀行的研究, 給出了對我國的重要啟示：結構調整是解決環境污染問題的根本途徑, 調整資源環境價格是實現結構調整的重要手段。生態環境政策所發揮的作用, 不僅是 “倒逼機制”, 更是為生態文明實行主動的 “正逼機制”。

2 分析框架：環境污染的驅動力與制動力

如果把環境也當作生產力要素看待, 從需求—供給的角度, 我們把環境變化分解成三個方面：社會發展對環境質量的需求、 經濟增長對污染物的供給、 環境治理體系與治理能力對環境質量的控制程度。

隨著生活水平的提高, 人民群眾對環境質量的需求越來越高。政府的公共政策就得提出新舉措, 以滿足人民群眾對日益增長的環境質量的需求, 切實落實習近平總書記關于 “人民對美好生活的向往是我們的奮斗目標” 的號召。

圖1 環境污染的驅動力與制動力

環境污染物主要來自經濟增長的驅動力：生產、 消費與投資、 貿易。經濟增長決定了污染物的供給結構與供給量。目前, 我國的環境污染主要還是來自生產環節; 消費造成的污染也在快速攀升, 未來將會成為主要的污染源。對外投資貿易也曾經大幅拉動了環境污染排放, 在入世后的前十年占到污染總排放量的近1/3[1]。

環境狀況惡化的制動力是環境治理體系和治理能力。一個好的環境治理體系可以反映公眾對環境的需求, 正確地認識到環境問題之所在, 有很好的科學決策機制保障環境政策法規的正確制定與實施, 有很好的反饋機制不斷糾正系統自身的錯誤。

現階段, 國家的環境政策重點放在污染治理、 工程減排、 提高效率方面。我們認為：長期來看, 結構調整才是解決環境污染問題的根本途徑。這不僅是歷史的證明和深入研究的結果, 也是發達國家實踐的結果。

3 環境污染治理的國際經驗

3.1 歷史證明：人類經濟活動, 特別是工業生產是環境污染的主要根源

回顧人類環境與發展的歷程, 工業化是最重要的階段, 也是人類環境問題的根源。在人類早期的發展史上及各國的發展歷程中, 除了戰爭與自然災害外, 很少有大規模破壞環境的人類活動。

人類對生態環境的破壞主要始于工業革命以來的人類經濟活動。工業革命啟動了人類經濟發展的飛躍歷程, 但也同時引爆了生態環境炸彈。英國工業革命爆發是以蒸汽機的廣泛應用為標志的, 而蒸汽機的廣泛應用卻需要大量的煤炭能源, 煤炭能源的開采又不斷地推動了鋼鐵等工業部門革命式的發展。隨著工業經濟的發展和科學技術的進步, 石油、 天然氣等大量的地下能源也被轉移至地表加以利用, 去推動日益擴張的經濟活動。這些化石能源的使用造成了空氣污染、 溫室氣體排放、水體污染、 固體廢物污染等。工業革命帶來的人類飛速發展對自身的生存環境帶來了災難性的影響。在這期間出現了許多典型的生態環境災難性事件, 如下：

1948年10月26日—31日, 在美國賓夕法尼亞州匹茲堡市郊多諾拉鎮發生因煙污染導致43%的人受二氧化硫氣味的刺激而病倒, 17 人死亡事件。

1952年12月5日—8日, 倫敦煙霧事件, 造成4000 人死亡, 8000 多人得病。

1946年、 1948年在美國洛杉磯發生兩次光化學煙霧事件。1955年8月—9月, 洛杉磯又發生光化學煙霧事件, 造成400 名老人死亡。在該地的250 萬輛汽車,日排放1000 多噸碳氫化合物石油烴廢氣、 一氧化碳和氧化氮, 鉛煙進入大氣與空氣中其他化學成分反應產生淺藍色煙霧, 由于地勢原因而長期滯留造成污染。

1970年7月8日, 在日本東京也發生了光化學煙霧和二氧化硫廢氣使萬人受害事件。

1955年在日本富山縣神通川流域發生骨痛病事件,因鉛、 鋅冶煉廠排放含鎘廢水造成污染, 居民食用含鎘稻米和飲用含鎘水后中毒。

1956年的日本熊本縣水俁市水俁病事件是因水俁氮肥廠乙酸乙醛反應管排出的汞使海產品受污染引起的, 造成50 多人死亡, 1 萬多人受害。

1964年日本四日市哮喘病流行事件, 是因煉油廠排出的廢水污染引起的。

1968年的日本九州四國等地米糠油事件, 引起幾十萬只雞突然死亡, 多人得病, 都是由于工業有毒氣體或過量廢氣、 廢水污染致病致害的。

現在回頭看, 這些環境污染都早已經被 “治理” 好了。那么, 看看這些環境污染治理的過程, 哪一個是通過采取環境污染治理工程措施解決的呢? 其實, 最核心的措施就是：結構調整, 即不再發展原來的污染產業。筆者2016年曾親自考察了美國賓夕法尼亞州匹茲堡市及當年嚴重污染的多諾拉鎮, 發現其產業已經轉型, 不再從事鋼鐵冶煉行業, 而專注于生物技術、 醫療健康、機器人制造、 金融服務、 教育、 旅游等產業。

3.2 實踐表明：發達國家實現環境污染治理主要靠經濟結構調整

二戰之后, 發達國家經濟得到迅速發展, 尤其因為工業化的迅猛發展, 不可避免地走過了一條 “先污染后治理” 的道路。自20 世紀70年代發達國家逐步開始采用強有力的環境法律和政策, 尤其是以市場為主導的有效環境經濟手段控制環境污染, 使環境得到很大改善,并逐步實現了經濟與環境協調發展。那么, 他們是怎么實現的呢?

的確, 發達國家采取了一系列措施, 制定和調整完善相應的環境經濟政策, 例如增加環保投入、 發展環保產業、 提高環境意識、 強化環境法律法規實施等。但是, 最根本的措施還是結構調整。

如上所描述的, 環境污染是工業化的產物, 而污染物主要來自經濟結構中資源環境效率低下的污染產業。因此, 在全球20 世紀70年代以來的環境保護浪潮中,發達國家紛紛采取措施, 試圖盡快從工業化步入后工業化, 進入信息社會。具體來說, 就是去除其經濟結構中的污染產業, 提高資源環境效率。

那么, 發達國家調整經濟結構去除的污染產業向何處去? 事實上, 其主要污染行業通過貿易方式(包括貨物、 服務、 投資等)直接或間接地向他國轉移。畢竟世界上還有很多發展中國家正期待外國直接投資來改善就業和提高經濟發展水平, 且因環境意識的落后而無暇顧及環境污染。世界正處于一個全球化的時代, 發達國家隱藏在生產外包背后的就是污染外包。歐美日20 世紀70年代為保護環境開始的產業結構調整時期也恰好是我國改革開放的初期。

(1)德國鋼鐵產業轉移。德國產業結構調整是污染產業不斷轉移出境、 重化工產品出口不斷減少的過程, 以至于現在作為傳統的重化工產品基地的德國已開始大量進口重化工產品。從中國進口焦炭、 生鐵, 進口化工原材料, 其直接的環境效果是德國的生態環境大幅度改善,原來被污染幾百年的萊茵河、 易北河重新恢復了生機。德國是為數不多的幾個 《京都議定書》 附件一國家之一,且現在已經接近達到議定書規定的溫室氣體減排目標。

(2)西方的焦炭產業轉移及與中國的焦炭貿易爭端。在20 世紀90年代, 歐盟曾經連續不斷地指責中國的焦炭低價傾銷。之后發達國家紛紛為保護自身環境而逐步關閉其焦炭生產企業, 而中國卻迅速成為世界焦炭的生產和出口大國, 焦炭產量和出口量均占世界的50%以上。尤其是歐盟、 美國等發達國家和地區, 迫切需要中國開放焦炭出口市場, 并希望以穩定的價格和供給滿足其鋼鐵等行業需要。為此, 中國承受了巨大的資源環境代價。中國政府為了確保國內穩定需求和保護資源與環境的要求, 自2006年以來連續采用焦炭出口限制措施,為此引發與歐盟、 美國等國家和地區焦炭貿易摩擦。

中歐、 中美焦炭貿易摩擦與爭端表明, 中國配合宏觀經濟調控和節能減排目標所采取的 “兩高一資” 產品出口限制措施, 正面臨著WTO 規則和入世承諾的挑戰。盡管最近中國采取的 “兩高一資” 產品出口限制措施是依據WTO “環境例外” 條款, 但因中國對相應原材料產品均沒有同步采取有效的國內限制生產和消費措施而引起WTO 貿易爭端[2]。

焦炭生產造成的環境污染貫穿于其生產鏈各環節。首先, 煉焦煤的生產造成巨大生態破壞, 如地表塌陷、煤矸石堆積等; 其次, 焦炭生產過程中產生大量污染物。其中結焦過程中泄漏的粗煤氣含有苯并芘、 酚、 氰、 硫氧化物、 氯、 烴等; 焦爐煤氣燃燒產生二氧化碳、 二氧化硫、 氮氧化物等; 出焦過程中排放一氧化碳、 二氧化碳、 二氧化硫、 氮氧化物等; 粗煤氣冷卻過程中還產生各種復雜有機物和無機物, 如氨水、 酚、 氰、 苯等。因此焦炭生產需要付出巨大的資源環境代價。

同時, 從煤炭資源看, 由于國內的煉焦用煤產量不足, 中國每年還要大量從國外進口煉焦用煤, 其中2004年和2005年分別進口676 萬噸和719 萬噸。如此大進大出的加工型貿易, 使中國承受著巨大的環境成本。

(3)日本經濟轉型。促成日本經濟轉型最成功的經驗主要是兩個被動措施, 即20 世紀70年代的能源危機與20 世紀80年代開始的日元升值。

1973年10月, 第四次中東戰爭爆發。阿拉伯各國宣布停止對支持以色列的國家提供原油, 第一次石油危機爆發。石油從1972年的每桶2.6 美元一直飆升至1974年的 11.5 美元。1973年11月16日,日本內閣做出 《石油緊急對策綱要》 決議, 要求全國降低石油電力消費10%。該決議要求高速公路高速行駛 “自肅” (日文, 意思為自我約束)、 加油站公休日 “自肅”, 此外還要求關閉霓虹燈、 縮短紅燈區營業時間等。至今,日本電視還常播放那個時期的紀錄片,日本的官員與工薪族都氣喘吁吁地爬樓梯, 而霓虹燈與政府大樓的燈光逐漸晦暗乃至消失。當時日本政府測算, 只要貫徹這些規定,日本可以節約25%的石油消費。為了應對石油危機帶來的原材料、 人工成本上升, 當時日本社會推行 “減量經營” 法, 企業大量裁員、 員工無薪加班, 而工會組織竟與企業當局 “共赴國難”,日本出現 “官民一致、勞資協調” 的狀況。這是國民的巨大忍耐。石油危機促使全日本向能源節約型社會轉變。此后,日本鋼鐵業普及了連續鑄鋼法, 節省了大量能源。1973年第一次石油危機時, 川崎制鐵一家工廠能源的20%來自重油, 而1978年降至13%, 1983年更降至2%。

能源危機之后,日本采取了一系列的防范措施。其中, 最主要的手段就是對能源征收高稅, 以達到節能與提高能效的目的。目前,日本的能源價格幾乎是世界最高的, 但能效也是世界最高的。

此外, 20 世紀80年代美國迫使日元升值的 《廣場協議》 也對日本經濟的轉型起到了非常積極的作用。日元兌換美元幾乎從400 ∶1 上升為88 ∶1,日元升值幾乎4 倍多。同時,日本的出口急劇下降, 特別是那些高能耗、 高污染、 低效率的產品幾乎一夜之間就不生產、 不出口了。隨之而來的是環境污染的大幅度改善。那些重化工產業要么大幅度提高了經濟效率, 要么將制造業轉移出日本本土而留下研發與市場銷售部門。中國、 東南亞成為日本污染產業轉移的主要對象國。根據日本通產省的統計, 當時中日之間的貿易額大幅度上升, 而其中很大一部分是日本大公司內部之間的跨國貿易(Intracorporate trading), 即從同一家公司的位于中國的制造業部出口到日本的銷售部。

日本的高能價政策對提高資源環境效率也是很有成效的, 并催生了巨大的環保產業市場。在市場經濟條件下, 環保產業的發展沒有市場機制是很難推動的, 而價格又是市場經濟的靈魂。將資源環境成本內部化的各類法律法規、 特別是提高能源資源環境價格是發達國家環境經濟戰略轉型的絕對必要條件之一, 也是啟動環保產業市場的催化劑。目前, 尚未發現任何國家是在沒有充分資源環境成本內部化的情況下成功實現環境經濟戰略轉型的。凡實施低化石能源價格的國家, 都存在比其他國家更嚴峻的大氣環境問題。例如美國的低能源價格直接導致了美國的溫室氣體排放遠高于歐洲和日本, 伊朗的低油價也直接導致了德黑蘭是世界上空氣污染最嚴重的城市之一。

如果資源環境成本沒有充分內部化, 就無法形成污染治理的市場化機制, 導致環保市場狹小。如果資源環境成本充分內部化了, 資源環境的機制就通過價格信號傳導到市場中, 就可以形成污染治理的市場化機制, 環境產品與服務業可以迅速發展。例如, 由于日本、 歐洲的高能價與排放高標準, 使得日本與歐洲生產的汽車比美國生產的汽車燃油經濟性高許多, 這直接導致了目前美國汽車工業競爭力低下, 使得美國三大汽車公司瀕臨破產。而與此同時, 由于高能價,日本出現許多提供節能環保服務的環境服務公司, 許多節能的電子產品就出自他們的設計。

總之,日本的高能價、 強匯率政策促進了本國生產部門環境經濟效率的提高, 促進了其重化工污染產業向他國的轉移, 推動了環保產業的發展, 極大地改善了日本的環境質量。

但日本成功的經濟轉型經驗用于改善環境的同時,也得到一定的教訓。日本在經濟轉型過程中經濟總量持續低迷, 常年GDP 維持在低增長狀態。雖然其海外投資很多, GNP 每年增長也很快, 但畢竟不利于提升國內的就業水平。此外, 由于日元升值后外匯儲備大幅度增多, 導致貨幣的流動性提高, 最終形成了日本的泡沫經濟。這也是深刻的教訓。

3.3 世行研究：經濟活動強度、 特別是經濟結構決定環境污染程度

回顧發達國家環境與經濟的發展歷程, 國際經驗表明：環境問題與經濟發展存在高度的一致性, 主要的環境破壞都是源于人類工業化后的經濟活動。經濟活動強度決定對環境的影響與壓力程度。

表1 全球7 個主要污染行業對環境質量的貢獻 單位：%

經濟活動強度的大小取決于經濟總量、 產業結構與資源環境效率。經濟總量越大, 對環境的壓力也越大,即所謂的總量效應。產業結構中的污染行業多, 產業的萬元產值能耗物耗高, 對環境的壓力就大; 反之則小,即所謂的結構效應。資源利用效率越高, 則環境壓力越低。反之, 資源利用效率越低, 則環境壓力越高, 即所謂的技術效應。

在總量效應、 結構效應與技術效應中, 在總量持續增長的情況下, 結構效應對環境質量的貢獻遠大于技術效應。世界銀行的總結大概是, 結構效應貢獻70%, 而技術效應貢獻30%。這是因為：環境污染的邊際治理成本是逐步遞增的, 而結構調整的邊際成本并不遞增, 如果考慮到調整后的土地增值成本, 其邊際成本甚至是在減少的。所以, 在環境污染治理的初期, 可以通過采取污染治理設施實現; 在環境污染治理的后期, 就很難再通過技術效應來實現, 就不得不通過結構調整來實現了。

世界銀行的研究也表明：在過去的幾十年內, 全球的環境污染產業結構并沒有發生很大變化, 主要都是7個污染行業組成。而發生變化的不過是空間的變化, 污染行業從地球的一個地方轉移到另外一個地方。表1 展示了全球主要污染行業對全球環境的貢獻率。例如, 一個以重化工產業為主的經濟體, 其污染必然嚴重。當重化工產業從英國轉移到歐洲大陸的德國, 再到北美大陸, 然后到日韓, 污染也是隨著這個同樣的軌跡在遷移, 污染核心地帶也逐步地從西歐到北美再到東亞[3]。

4 重要啟示：結構調整是解決環境污染問題的根本途徑

國際經驗教訓是前車之鑒。以上國際經驗對中國的重要啟示是：結構調整是解決環境污染問題的根本途徑, 調整資源環境價格是實現結構調整的重要手段。比照發達國家的發展軌跡, 中國環境污染問題的根本解決程度取決于經濟增長方式的轉變速度, 也就是經濟結構調整與效率提高速度。中國淘汰并改造綠化工農業的速度越快、 發展服務業的速度越快, 則進入后工業化時期的速度越快, 中國環境問題解決越快。結構減排的潛力遠大于工程減排。因此, 筆者認為：結構調整是解決我國環境污染問題的根本途徑。

另外一個啟示是：將資源環境成本內部化, 調整能源資源環境價格, 是實現機構調整的重要手段, 是促進經濟增長方式轉變的既最有效果又最有效率的方式, 也是環保產業發展最有效的催化劑。

關于結構調整、 經濟增長方式的轉變, 中國確立此目標已多年, 但并沒有有效的手段來促使轉變目標的實現。日本與德國的經驗都表明：高資源能源價格、 強勁的匯率作為市場經濟手段, 是促進經濟增長方式轉變的最有效果、 最有效率的手段。這是中國最值得借鑒的經濟轉型手段。中國可以通過稅收定價主動人為制造 “能源危機” 與人民幣升值, 迫使中國經濟主動超前轉型。讓生態環境政策所發揮的作用不僅是 “倒逼機制”, 更是為生態文明實行主動的 “正逼機制”。