行政檢察監督視角下完善“兩法銜接”制度研究

王次富

摘 要：發揮檢察機關在行政執法與刑事司法相銜接制度中的作用，有利于推進行政檢察監督工作，有利于維護社會公共利益和節約司法資源。當前行政執法與刑事司法相銜接工作存在案件信息共享不暢、證據轉換困難、立法不完善和監督機制缺位的問題。解決上述問題，要在堅持刑法謙抑性和“雙重責任”原則下完善立法，推進案件信息共享建設，強化檢察機關在“兩法銜接”制度中的主導地位。

關鍵詞：行政檢察監督 兩法銜接 檢察機關

行政執法與刑事司法相銜接（以下簡稱“兩法銜接”）制度是全面依法治國的重要組成部分，“兩法銜接”制度雖然在我國已初步建立，但在實踐中存在較多問題。黨的十八屆四中全會提出，“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關、監察機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”。[1]新時期，在全面深化司法體制改革和國家機構改革背景下，完善“兩法銜接”制度迎來了歷史機遇，“兩法銜接”工作是檢察機關行政檢察監督的重要組成部分，在完善“兩法銜接”制度工作中，檢察機關具有不可替代的作用和責無旁貸的義務。

一、“兩法銜接”制度的基本內涵及特征

（一）“兩法銜接”制度的基本內涵

“兩法銜接”制度是指，行政機關及相關法律授權組織在行政執法過程中，對發現的涉嫌刑事犯罪的案件線索及時移送至司法機關辦理，或司法機關在辦理刑事案件過程中，發現應當予以行政處罰的案件線索及時移送至行政機關辦理的制度。

“兩法銜接”制度中的行政執法是指，具有行政執法權的行政機關及依法獲得授權的組織實施的具體行政行為。

（二）“兩法銜接”制度的特征

1.參與主體復雜性。行政執法工作是國家實現社會治理的重要途徑，其范圍涉及社會各行各業，行政執法機關及具有行政執法權的組織眾多。不同的行政機關的行政執法權限和種類不盡相同，執法的規范性沒有統一的標準，行政執法人員的執法能力參差不齊。同時，各行政機關管理體制不統一，具體表現為有的行政機關上下級垂直管理，有的中央直屬管理，有的地方和上級雙重管理，有的是多部門聯合執法等，導致司法機關與行政機關在開展工作對接時會遇到諸多工作上的不便。

2.開展方式多樣性。“兩法銜接”制度在實踐中，行政機關在工作中發現涉嫌犯罪線索可以將案件線索移送至公安機關立案偵查，公安機關不立案的，檢察機關可以進行立案監督。行政機關也可以將案件線索移送至檢察機關，由檢察機關通知公安機關立案偵查，公安機關接到檢察機關立案通知后應當予以立案。

3.移送案件雙向性。“兩法銜接”制度中，案件移送是雙向的，既包括行政機關向司法機關移送案件，也包括司法機關向行政機關移送案件。在實踐中，大多強調行政機關向司法機關移送案件，而忽視了司法機關向行政機關移送應當予以行政處罰的案件，司法機關向行政機關移送的案件類型包括，不構成犯罪不起訴或免于刑事處罰案件，或構成犯罪同時應當予以行政處罰案件。

4.案件移送及時性。“兩法銜接”制度要求在辦案中，不但案件實體處理結果正確，同時要求案件處理程序的及時性。行政機關和司法機關在辦案中發現應當移送的案件后，應當及時向有關單位移送。案件及時公正的辦理有利于及時化解社會矛盾，更有利于及時發揮刑罰一般預防和特殊預防的積極效果，通過將不構成犯罪的案件及時予以行政處罰，也有利于及時制止行政違法行為，防止社會危害繼續擴大。

二、檢察機關開展“兩法銜接”工作的意義

（一）有利于充分發揮行政檢察監督作用

檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，其實施法律監督的類型可分為行政檢察監督和訴訟檢察監督。[2]當前，行政訴訟監督工作的基本思路在實踐中已經得到了初步明確，工作也取得了一定的成效。但是我們也應該看到，檢察訴訟監督案件數量相對較少，與全面發揮檢察機關法律監督職能作用的要求還存在較大差距。相反，行政檢察監督的對象更為復雜，涉及的領域更為廣泛，行政違法行為對人民群眾的影響更具有社會敏感性。

（二） 有利于促進全面深化改革工作

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革工作目標，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革目標要求，檢察機關開展“兩法銜接”工作有利于促進行政機關依法行政和司法機關公正司法。

國家行政機構改革工作正在深入推進，許多原有的利益格局被打破，新的利益格局正在形成階段，在新的形勢下，通過強化“兩法銜接”工作，尤其是強力推進行政機關與檢察機關案件信息共享工作，有利于行政檢察監督工作的順利開展，保障了行政機關權力的規范運行，完善了檢察機關法律監督職能，從而促進全面深化改革工作。

（三）有利于維護社會公共利益

嚴格落實“兩法銜接”制度，可以有效防范“以罰代刑”、有案不移、有案遲移等違法違規現象，有利于充分打擊行政犯罪行為，讓嚴重違反行政法、構成犯罪的行為受到刑事處罰，同時讓應當受到行政處罰的犯罪分子接受行政制裁，通過對行政執法活動的監督，讓人民群眾感受到社會公平正義，以人民群眾的利益需求為導向的行政檢察監督，是保障人民群眾權利免受行政權濫用之侵害的最后一道屏障。

（四）有利于節約司法資源

“兩法銜接”工作的順利開展，可以建立行政機關與刑事司法機關的案件互助機制，行政機關和司法機關在辦理案件中可以互相邀請專家協助辦案，提高辦案質量。由于部分案件證據具有時效性，司法機關難以在事后取證，認可行政機關的部分具有較強穩定性的證據可以保證刑事案件的順利辦理，既提高了辦案效率，節約了司法資源，也有利于強化打擊犯罪的力度。

三、“兩法銜接”制度存在的問題

（一）信息共享機制不完善，檢察機關工作開展被動

行政機關和司法機關案件信息共享是“兩法銜接”工作的基礎和前提。由于實踐中涉及行政機關主體復雜，權力運行方式多樣，司法機關與行政機關建立信息共享機制的工作情況，在不同地區、不同層級、不同行政領域存在較大差異，總體而言，基層和偏遠地區檢察機關案件信息共享平臺建設相對滯后。對于其他較早建立的案件信息共享平臺的地區，案件信息的錄入主動權也多掌握在行政機關，案件共享平臺信息錄入帶有選擇性錄入的特征。以率先開展案件信息共享平臺建設的上海市浦東區人民檢察院為例，案件信息共享平臺建成后一年內，共錄入不到200件行政執法信息，遠低于實際執法案件數，導致檢察機關開展行政檢察監督工作較為被動。[3]

對于檢察機關而言，“兩法銜接”制度的建立是行政檢察監督工作的重要組成部分，檢察機關在監督檢查中要保持主導監督的地位，主動獲得案件線索。被動接受行政機關有選擇性提供的案件線索，不利于對行政機關的法律監督，也不利于全面打擊犯罪。同時我們也應該注意到，被動接受行政機關提供的案件線索，不能開展主動有效監督，可能會導致司法機關行政檢察監督權異化為進一步強化行政權力的工具。

（二）證據標準不統一，證據轉換存在困難

行政案件和刑事案件的證據標準存在較大差異，與刑事案件相比，行政執法案件證據標準相對較低。一方面，由于行政執法案件較刑事案件數量多，且多與人民群眾日常生產生活密切相關案件，為了便于社會管理，及時恢復生產生活秩序，對行政機關的辦案效率提出更高的要求，從而對案件證據標準要求相對較低;另一方面，行政執法案件性質較刑事案件社會危害性相對較小，處罰的嚴厲性一般低于刑事處罰，因此，刑事訴訟法規定了更為嚴苛的證據標準，對保障人權和打擊犯罪也提出了更嚴格的程序性要求。行政和刑事證據標準的不統一，是“兩法銜接”制度運行中的一大障礙。

新修改的刑事訴訟法關于行政證據和刑事證據的銜接規定，在一定程度上解決了物證、書證、視聽資料、電子數據等證據的轉換問題。但在實踐中，對于證據的取證程序有更嚴格的要求，部分行政機關的證據材料因取證程序不符合刑事訴訟法的規定而不能得到法庭認定。對于言詞證據以及鑒定意見、勘驗、檢查、辨認、偵查實驗筆錄等證據的轉換，由于這類證據要求的特殊性，法律沒有明確規定轉換規則，實踐中需要司法機關重新制作相關證據，一些由行政機關移送至司法機關的案件，因時效性因素制約，增加了司法機關辦案難度。

行政處罰法規定，“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施”“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”實踐中的行政機關及其授權組織數量多，實施行政處罰的執法人員素質良莠不齊，部分行政執法人員辦案水平較公安機關偵察人員、檢察官、法官相對較低，也在一定程度上影響了證據轉換質量。行政機關與司法機關對證據標準的認識差異，也導致證據銜接出現一定障礙，如在一些地區煙草局以假煙的銷售價格為認定標準，公安機關以真煙的銷售價格為認定標準。[4]行政機關和司法機關對于案件是否應當移送產生了分歧。

（三）立法不完善，沒有形成長效機制

關于“兩法銜接”制度的相關立法，主要有《行政處罰法》第22條和《刑事訴訟法》第177條規定的規定。[5]行政處罰法和刑事訴訟法是關于“兩法銜接”制度法律位階最高的規定，為行政機關和檢察機關之間案件移送提供了基本依據，但規定的內容較為原則。對于公安機關刑事偵查工作中發現的行政案件線索、檢察機關或審判機關發現的應當同時予以刑事處罰和行政處罰的案件線索的移送、案件移送的程序、案件信息共享機制、不及時移送的法律后果等方面都沒有明確規定。

實踐中，司法機關及行政機關為了解決“兩法銜接”制度存在的問題，單獨或聯合出臺了一些規范性文件，2001年以來，國務院及各單位聯合出臺的主要規范性文件匯總如下：

從上述規范性文件從內容上來看，在當前“兩法銜接”制度運行缺乏頂層具體設計的情況下，各單位單獨或聯合出臺的規范性文件大多是為了解決部門之間協調問題，具有明顯的臨時性和行業特征，如當前社會比較關心的環境保護問題、假冒偽劣問題、食品藥品安全問題等方面。從會簽文件的主體上來看，會簽主體較為復雜，有單個行政機關與多個司法機關、多個司法機關與多個行政機關或多個行政機關與單個司法機關。部分文件的出臺與當時的專項行動密切相關，沒有形成長效機制。

（四）法律監督機關缺位，強制執行力較差

長期以來，行政檢察監督工作沒有得到檢察機關的足夠重視，取而代之的是自偵案件在檢察機關占據十分重要的地位。隨著司法體制改革的深入推進，檢察機關自偵部門轉隸至監察部門，行政檢察監督工作在檢察機關中的地位得以凸顯，檢察機關辦理“兩法銜接”案件的工作力度明顯增大。2017年，全國檢察機關開展了嚴厲打擊破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項監督活動，通過檢察建議的“兩法銜接”案件共計2015件，同比上漲39%。[6]檢察機關在破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪領域，“兩法銜接”工作取得的良好效果與最高人民檢察院、環保部、公安部共同會簽的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》是分不開的，全國各級環保部門、公安機關、檢察機關密切合作，有的地方根據本地區的實際情況制定了實施細則，各單位在全國范圍內強力推進該項專項活動，取得了令人滿意的效果。

通過全國檢察機關開展的“打擊破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項監督”活動，我們同時也應當看到，在這兩個領域加大工作力度后可以在短時間內發現大量的“兩法銜接”案件線索，在其他行政領域也有可能存在大量類似的“兩法銜接”案件線索，但由于工作機制障礙，導致沒有能及時予以監督。由中央各單位的強力推動才能取得的“兩法銜接”效果，要在全體行政機關予以推廣存在較大難度。上述專項活動取得良好效果的核心在于，檢察機關充分發揮了行政檢察監督作用，使得行政犯罪案件能夠被及時移送司法機關。其更廣泛和深遠的意義在于，應當建立一種讓檢察機關在所有行政機關都能充分發揮檢察監督作用的機制，建立檢察機關具有對行政機關有強制約束力的法律監督體系。失去自偵權的檢察機關發送的檢察建議在實踐中的法律效果大打折扣，亟需國家立法機關通過立法的形式強化檢察機關的法律監督權，從而完善我國的“兩法銜接”制度。

二、“兩法銜接”制度的完善

（一）明確“兩法銜接”的基本原則

1.刑法謙抑性原則。刑法的謙抑性是指，刑法應控制處罰范圍和程度，能用其他方式打擊違法、保護合法時，就不使用刑法手段，能使用較輕刑罰手段保護法益時，就不使用較重刑罰。[7]刑法的謙抑性原則是刑事立法和刑事司法的基本原則。在刑事立法方面，對于能夠使用行政手段解決的社會問題和矛盾，盡可能不規定為行政犯罪，行政法規中部分條款規定“情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任”，實踐中對是否“情節嚴重”的標準把握要以刑法的規定為準，不能僅依靠行政機關的標準來認定。能否達到刑法定罪標準對于行政執法人員來說存在一定困難，需要在“兩法銜接”工作中與司法機關密切配合。

在刑事司法活動中，刑法的謙抑性體現在刑事強制措施和量刑的寬宥性。在辦理“兩法銜接”案件過程中，尤其在辦理民營企業家涉嫌犯罪問題時，既要防止“以罰代刑”，又要防止出現違規拔高處罰力度、將民事案件和行政案件按照刑事案件辦理。嚴格審查逮捕必要性，對于符合取保候審或監視居住條件的，一般不適用逮捕措施。在法定量刑幅度內，在確保能夠達到打擊犯罪、保護法益目的的情況下，適用較輕的量刑幅度。

2.雙重責任原則。雙重責任原則是指，在“兩法銜接”制度中，部分案件同時承擔刑事責任和行政責任，雙重責任原則并不違反“一事不再理原則”。“一事不再理原則”是指對于已經判決生效或行政處罰完畢的同一行為，不得再次予以起訴或處罰。“一事不再理原則”適用范圍是同一種類型的違法行為，處理的是行政違法或刑事違法內部責任承擔的問題，而不是跨部門法的違法行為。行政犯罪行為侵害的法益既包括行政法保護的法益，也包括刑罰保護的法益，且兩種法益的性質不同。如醉酒駕駛行為，其行為同時違反行政法和刑法的相關規定，應同時承擔行政責任（如吊銷駕駛資格證）和刑事責任（如判處拘役）。

對于爭議較大的判處同種類型懲罰的行為，如承擔罰款行政責任和罰金刑事責任的違法行為，或行政拘留和有期徒刑的違法行為，有學者認為，對于這類情況，應當只適用刑法的規定，不適用行政法的規定，刑事責任吸收了行政責任，因此不適用雙重責任原則。對此觀點，筆者不能贊同，雙重責任原則應當貫穿在“兩法銜接”制度的全過程。對于行政和刑事均為同類性質的處罰問題，如行政處罰為罰款、刑事處罰為罰金的類型，以行為人甲銷售偽劣商品數額較大為例：其行為同時違反了產品質量法和刑法的規定，在實踐中一般采取刑事責任優先原則，將罰款數額在罰金中予以折抵，最終執行一種處罰。一方面行政處罰的罰款數額如果大于罰金數額，刑事責任無法吸收行政責任。另一方面，對違反產品質量法和刑法的行為進行雙重責任認定與雙重處罰不是同一概念。認定雙重責任，是為了向社會宣告其行為同時違反了產品質量法和刑法，起到一般預防的作用。罰金和罰款數額的并和執行，是出于社會政策的考量，并不影響特殊預防的效果。因此，應在“兩法銜接”制度中全面貫徹雙重責任原則。

（二）完善案件信息共享機制

案件信息共享是開展“兩法銜接”工作的基礎，“兩法銜接”工作長期以來受制于行政機關與檢察機關之間案件信息共享不暢。近年來，最高人民檢察院在環境保護、知識產權保護等領域，與相關行政部門密切合作，推動建立了相關案件信息共享平臺，但平臺建設在全國各級行政機關和司法機關全面推廣難度較大，目前在省一級及部分市、縣級基本建成信息共享平臺。

因行政執法機關眾多，且管理體制、執法程序、執法權責復雜，全面建設“兩法銜接”信息共享平臺的難度較大，需要國務院及相關機構從全局把握，立足頂層設計，分批次予以推進，可以借鑒已經初步在省一級建立的“打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品”信息共享平運作機制，最終建設成涵蓋所有行政執法機關、公安機關及檢察機關的案件信息共享平臺。案件信息共享平臺要求行政機關將所有行政執法信息在平臺中及時錄入，司法機關在辦案中發現的應當予以行政處罰的案件線索也應當及時向行政機關反饋。建立與完善案件信息共享平臺，可以有效避免當前實踐中檢察機關被動監督的局面，“兩法銜接”案件線索受制于行政機關的局面可以從根本上得到改善。

（三）完善立法，規范銜接程序

行政處罰法和刑事訴訴訟法等國家層面立法關于“兩法銜接”制度只有原則性規定，在實踐中缺乏可操作性。其中刑事訴訟法關于司法機關發現的應當移送行政機關處罰的案件類型，只對被不起訴需要移送行政機關的情況進行了規定，[8]對同時應當予以刑事處罰和行政處罰的情況沒有規定。建議在刑事訴訟法中完善司法機關向行政機關移送案件制度，將應當向行政機關移送的所有類型刑事案件都在規定中予以明確。

因法律關于“兩法銜接”制度規定的原則性較強，實踐中各部門內部立法及部門間共同會簽了大量的實施細則性質的文件。但部門內部制定的規范性文件對其他機關沒有約束力，如環保部門或衛生防疫部門出臺的實施意見，對司法機關沒有強制性約束力;行政部門與司法機關共同會簽的“兩法銜接”文件，在執行中的效果也主要取決于部門之前的協調力度，部門之前關系協調的好，“兩法銜接”制度執行效果就好，反之執行的效果就差，缺少“兩法銜接”制度長效機制。

機關部門應當出臺相關法律或司法解釋，結合各地、各行業出臺的大量的會簽文件，將“兩法銜接”制度中存在的問題和經驗進行總結，對實踐中比較突出的案件信息共享問題、證據轉換問題、銜接程序等方面予以立法明確，避免各地區、各行業出臺各式各樣的會簽文件，有利于統一立法和司法。

（四）強化檢察機關的主導地位

“兩法銜接”制度中強化檢察機關的主導作用是規范行政執法、實現依法行政、落實檢察機關法律監督權的必然要求。“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向濫用權力，而且不用到極致決不罷休……為了防止權力濫用，必須通過事物的統籌協調，以權力制止權力”。[9]具有行政執法權的機關及組織眾多，權力覆蓋面廣，涉及人民群眾生產生活的各個方面，對行政機關執法權力的監督和制約是實現法治政府建設的應有之意。

檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，從宏觀上來講，檢察機關具有行政監察監督權和訴訟監督權，其中，“兩法銜接”是檢察機關實現行政檢察監督的重要途徑，通過“兩法銜接”制度而建立的案件信息共享平臺，是檢察機關發揮行政監察監督的重要手段。實踐中，在各地區以及各行業行政機關與司法機關會簽的文件中，關于檢察機關的地位及作用沒有明確和統一的區分，根據會簽文件的內容，檢察機關在“兩法銜接”工作中的地位和作用主要分為以下幾種：（1）檢察機關與公安機關、其他行政機關在“兩法銜接”工作中處于同等地位，屬于相互配合的關系;（2）檢察機關在“兩法銜接”工作中處于監督地位，監督行政機關與公安機關的案件銜接工作;（3）檢察機關處于主導地位，主導行政機關與司法機關的案件信息共享平臺建設工作，主導文件會簽和相關解釋工作，監督行政機關和其他司法機關的各項活動。

只有充分發揮檢察機關在“兩法銜接”工作中的主導作用，才能從根本上解決被動監督的問題，防止出現行政機關選擇性共享案件信息，才能積極介入到行政機執法活動中去，從而為完善行政檢察監督機制打下堅實基礎。檢察機關在“兩法銜接”工作中發揮主導作用，具有充分的法理依據和憲法依據，但由于法律關于檢察機關行使行政檢察監督權的具體程序和途徑規定不明確，加之長期以來檢察機關對該項工作的重視程度不夠，致使“兩法銜接”工作在實踐中困難較多，各地也在積極開展試點工作，但總體效果參差不齊。

檢察機關應當在監督職能定位上，建立全國一盤棋的思想，統一在“兩法銜接”工作中應當起到主導作用的思想認識。尤其在深化司法體制改革和國家行政機構改革的背景下，檢察機關更要大膽探索，積極作為，充分發揮行政檢察監督作用，使憲法賦予檢察機關的法律監督權在實踐中得到落實。

注釋：

[1]中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編（中）》，中央文獻出版社2016年版，第166頁。

[2]參見秦前紅：《兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位》，《東方法學》2018年第1期。

[3]參見李辰星：《行政執法與刑事司法銜接機制研究》，武漢大學2013年博士論文，第54頁。

[4]參見李衛剛、姜雨奇：《行政執法與刑事司法銜接機制實證分析——以新疆為例》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2012年第5期。

[5]參見《行政處罰法》第22條和《刑事訴訟法》第177條的規定。

[6]參見張子揚：《2017年度兩個專項立案監督活動建議移送和監督立案數量上升》， http：//www.chinanews.com/gn/2018/02-28/8456649.shtml，最后訪問日期：2019年3月1日。

[7]參見張明楷：《論刑法的謙抑性》，《法商研究》，1995年第4期。

[8]《刑事訴訟法》第177條。

[9]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務印書館2014年版，第185頁。