我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管改革：現(xiàn)狀、必要性與對(duì)策

童顏

摘 要：我國(guó)是一個(gè)新興加轉(zhuǎn)軌的證券市場(chǎng)，盡管已經(jīng)建立起了集中統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)模式，但監(jiān)管效率低下還是一個(gè)比較突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為了提高我國(guó)證券市場(chǎng)的運(yùn)行效率，保障證券市場(chǎng)的安全有序運(yùn)行，我們必須對(duì)現(xiàn)有不合理的證券制度和體制進(jìn)行改革。改革不合理的證券監(jiān)管體制和監(jiān)管框架，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的前提，也是保證我國(guó)資本市場(chǎng)安全運(yùn)行的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)證券市場(chǎng)改革勢(shì)在必行，唯有改革才能促進(jìn)證券市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制;監(jiān)管效率;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

一、我國(guó)證券監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度經(jīng)歷了一個(gè)由地方監(jiān)管到中央監(jiān)管、分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過(guò)程。但市場(chǎng)違法違規(guī)之普遍、案件數(shù)量之多、影響之嚴(yán)重，也暴露出金融監(jiān)管體制的缺陷、監(jiān)管力量的薄弱和監(jiān)管效率的低下。我國(guó)的證券市場(chǎng)起步晚，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的證券市場(chǎng)相比，在監(jiān)管上存在著很多缺陷。要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展我國(guó)的資本市場(chǎng)，必須對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的不合理的證券監(jiān)管體系進(jìn)行改革?？傮w來(lái)看，我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體系存在以下幾方面的問(wèn)題。

（一）我國(guó)證券監(jiān)管框架存在缺陷

我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管模式屬于政府監(jiān)管，證券市場(chǎng)尚處于起步和發(fā)展的初級(jí)階段，整個(gè)市場(chǎng)很不成熟，各項(xiàng)規(guī)則和制度都不健全。

1.我國(guó)證券市場(chǎng)的定位偏差

我國(guó)將證券市場(chǎng)功能定位在為國(guó)有企業(yè)改革服務(wù)，即為國(guó)有企業(yè)的改制、籌資、再籌資服務(wù)。這種服務(wù)定位在最初是可以理解的，但必須看到其中存在的重大偏差。證券市場(chǎng)是由上市公司與廣大投資者共同構(gòu)成的，這種服務(wù)定位明顯偏向了上市公司一方，忽視了廣大投資者的權(quán)益。這樣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公開(kāi)、公平、公正原則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，加之運(yùn)行中這一偏差不易得到修正，就使得證券市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為失衡，監(jiān)管措施難以達(dá)到預(yù)期目的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)以穩(wěn)定市場(chǎng)、保護(hù)投資者利益為出發(fā)點(diǎn)的監(jiān)管舉措，最終結(jié)果是以中小投資者損失慘重而告終。

2.我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管目標(biāo)錯(cuò)位

信息披露監(jiān)管的目標(biāo)，一般有兩個(gè)：一是增加現(xiàn)有證券監(jiān)管系統(tǒng)的有效威懾作用;二是給受侵害投資者提供救濟(jì)與補(bǔ)償?shù)氖侄危Ｗo(hù)投資者的利益。各國(guó)都以投資者利益保護(hù)作為證券立法的根本目標(biāo)和基本原則，我國(guó)也不例外。但在監(jiān)管實(shí)踐中，這一根本目標(biāo)沒(méi)有得以體現(xiàn)。我國(guó)證券交易所的積極高效監(jiān)管的動(dòng)因建立在競(jìng)爭(zhēng)壓力之上，在不具有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，交易所不需要積極主動(dòng)提供充分的監(jiān)管服務(wù)以提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，憑借壟斷的地位即可獲得大量收益。并且在我國(guó)證券市場(chǎng)外生性的基礎(chǔ)上建立的證券交易所主要依據(jù)證券監(jiān)管部門(mén)讓渡和法律法規(guī)授予權(quán)力來(lái)行使市場(chǎng)監(jiān)管職能。這些產(chǎn)生了不良的后果：首先，基于政府的偏好，證券交易所授權(quán)有限，其自律監(jiān)管職能未真正充分發(fā)揮;其次，行政監(jiān)管與自律監(jiān)管之間的權(quán)利界限不明，在上市公司信息披露、證券公司治理等方面的監(jiān)管權(quán)存在較多重疊的同時(shí)，也存在著監(jiān)管真空。因此有理由推得證券交易所并不樂(lè)意接受監(jiān)管的職能，這也是導(dǎo)致其監(jiān)管的主動(dòng)性、創(chuàng)造性較低。

（二）對(duì)上市公司的監(jiān)管缺乏力度

對(duì)上市公司缺乏監(jiān)管，主要表現(xiàn)為對(duì)上市公司信息披露的要求上面。上市公司是證券市場(chǎng)的一大參與者，上市公司信息披露的質(zhì)量，直接影響到我國(guó)證券市場(chǎng)的合理有效運(yùn)行。

目前，我國(guó)的證券市場(chǎng)信息披露制度不規(guī)范。第一，信息披露不充分。表現(xiàn)在預(yù)測(cè)性財(cái)務(wù)信息披露較少，且準(zhǔn)確度低。當(dāng)前，我國(guó)上市公司只是在招股說(shuō)明書(shū)中披露預(yù)測(cè)性財(cái)務(wù)信息，而在隨后的中報(bào)和年報(bào)中披露較少。第二，信息披露不及時(shí)，特別是對(duì)臨時(shí)重大事件的披露及時(shí)性更差。很少有公司在股價(jià)發(fā)生重大變化之前主動(dòng)披露其重大信息。公司往往根據(jù)自身利益需要而決定何時(shí)披露。信息披露的延誤，無(wú)疑為內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)行為創(chuàng)造了良機(jī)，從而損害了中小投資者的利益，影響了證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（三）監(jiān)管體制不合理使監(jiān)管效率低下

1.監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)設(shè)置不合理。交易所主要通過(guò)上市公司提供的報(bào)告發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后要求上市公司解釋以澄清疑問(wèn)，但不能對(duì)可疑問(wèn)題作出實(shí)質(zhì)性判斷。由于交易所對(duì)可疑上市公司的專(zhuān)門(mén)分析所依據(jù)的材料主要是上市公司提供的報(bào)告，而交易所又沒(méi)有對(duì)上市公司的調(diào)查權(quán)，這就決定了交易所發(fā)現(xiàn)真實(shí)問(wèn)題的能力有限。

2.缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體制，各監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)合作不足。我國(guó)的證券監(jiān)管體制還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理的目標(biāo)，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作?，F(xiàn)在有些問(wèn)題的監(jiān)管僅靠證監(jiān)會(huì)很難勝任，而我國(guó)在各監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)方面明顯不足，職能、層次不明晰，沒(méi)有一套嚴(yán)密有效的措施來(lái)確保其履行職能，并使其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，造成事后監(jiān)管大量存在，降低了監(jiān)管的效率。

3.多頭管理的監(jiān)管體制使監(jiān)管效率降低。我國(guó)證券市場(chǎng)現(xiàn)行監(jiān)管體系最突出的問(wèn)題就是多頭管理，政出多門(mén)。中央和地方各管一塊，不同品種的證券市場(chǎng)管理者不同，甚至一種證券的一、二級(jí)市場(chǎng)之間就有不同的管理者。這些情況，使監(jiān)管效率變得更為低下。

二、我國(guó)證券監(jiān)管改革的必要性

（一）使證券監(jiān)管的框架更加合理

對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管改革，改革不合理的制度和政策框架，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位更加準(zhǔn)確。我國(guó)的證券市場(chǎng)本質(zhì)上是一個(gè)典型的政府隱形擔(dān)保市場(chǎng)，通過(guò)國(guó)家對(duì)證券市場(chǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略、制度安排和風(fēng)險(xiǎn)控制來(lái)體現(xiàn)，通過(guò)一系列對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)和政策調(diào)解來(lái)保證市場(chǎng)的運(yùn)行。但是這些導(dǎo)致了市場(chǎng)畸形發(fā)展，過(guò)度投機(jī)、面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位是解決這些問(wèn)題的根本。

（二）規(guī)范和發(fā)展對(duì)上市公司的監(jiān)管

在加強(qiáng)對(duì)上市公司監(jiān)管的同時(shí)，努力為上市公司的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，以激勵(lì)上市公司持續(xù)健康發(fā)展。加強(qiáng)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能，建立健全派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管績(jī)效考評(píng)機(jī)制。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)上市公司信息披露的監(jiān)管，增強(qiáng)信息披露的有效性。

（三）有利于提高證券市場(chǎng)的監(jiān)管效率

證券市場(chǎng)監(jiān)管的效率性目標(biāo)，是指通過(guò)證券市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)效率。證券市場(chǎng)效率分為資源配置效率、運(yùn)行效率和信息效率。證券市場(chǎng)監(jiān)管的安全性目標(biāo)主要是指降低證券市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。合理的監(jiān)管框架和合理的監(jiān)管體制，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)減輕，有利于提高證券市場(chǎng)的監(jiān)管效率。

三、提高我國(guó)證券監(jiān)管質(zhì)量的政策建議

（一）加強(qiáng)對(duì)新股發(fā)行市場(chǎng)的監(jiān)管

我國(guó)新股發(fā)行制度的缺陷有：第一，詢(xún)價(jià)流于形式。現(xiàn)在實(shí)行的詢(xún)價(jià)制度，有兩種現(xiàn)象值得注意：一是詢(xún)價(jià)不起作用。二是詢(xún)價(jià)詢(xún)出的市盈率很高。第二，發(fā)行過(guò)程有違公平原則，過(guò)度向機(jī)構(gòu)投資者傾斜。個(gè)人投資者只能參與網(wǎng)上申購(gòu)，相對(duì)機(jī)構(gòu)投資者來(lái)說(shuō)中簽率較低，導(dǎo)致明顯的不公平。第三，新股發(fā)行以資金量作為配售的主要依據(jù)，將大量資金吸引到認(rèn)購(gòu)新股的行列中。加上新股發(fā)行在安排上并不過(guò)多考慮時(shí)間因素，節(jié)奏時(shí)快時(shí)慢，結(jié)果導(dǎo)致巨額資金在銀行與股票一級(jí)市場(chǎng)之間無(wú)序流動(dòng)。改革新股發(fā)行制度，根除利益輸送弊端。首先，采取市值優(yōu)先認(rèn)購(gòu)選擇權(quán)，即以市值配售加優(yōu)先認(rèn)購(gòu)選擇權(quán)的方式來(lái)平衡一、二級(jí)市場(chǎng)的利益，讓一級(jí)市場(chǎng)的利潤(rùn)公平傳導(dǎo)給二級(jí)市場(chǎng)。其次，應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的IPO承銷(xiāo)權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化的公開(kāi)招標(biāo)。再次，將新股發(fā)行的利益公平分配，避免讓少數(shù)機(jī)構(gòu)壟斷。最后，應(yīng)該改革證券監(jiān)管體制，讓監(jiān)管職能與審核等利益瓜葛徹底分開(kāi)，保證市場(chǎng)具備廉潔、公正的監(jiān)督體系，杜絕監(jiān)管部門(mén)在新股發(fā)行和監(jiān)管過(guò)程中權(quán)力尋租，防止監(jiān)管職能濫用和監(jiān)管效果打折。

（二）完善信息披露制度，重塑投資者信心

監(jiān)管部門(mén)應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和充分論證的基礎(chǔ)上，對(duì)信息披露制度進(jìn)行修訂，建立健全我國(guó)證券市場(chǎng)的信息披露制度。具體可考慮增加前瞻性信息、引導(dǎo)性信息、衍生金融工具投資信息等的披露規(guī)定。盡可能減少信息披露特別是財(cái)務(wù)信息披露造假的機(jī)會(huì)，以提高證券市場(chǎng)信息的有效性，促進(jìn)市場(chǎng)秩序的根本好轉(zhuǎn)。

（三）科學(xué)設(shè)立懲罰制度，提高違法成本

政府對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管一般通過(guò)立法和政策來(lái)實(shí)施，這實(shí)際上是一個(gè)強(qiáng)制的規(guī)則，被監(jiān)管的市場(chǎng)參與者往往并不愿被動(dòng)地接受政府的監(jiān)管，總會(huì)采取種種辦法來(lái)逃避監(jiān)管，維護(hù)自己的利益。因此，最直接的做法就是實(shí)施相應(yīng)的法律法規(guī)懲罰制度。對(duì)那些違法違規(guī)的證券機(jī)構(gòu)及企業(yè)要加大懲罰力度，提高其違法成本，使其經(jīng)過(guò)成本與收益的權(quán)衡后，自動(dòng)約束自己的行為。對(duì)不符合上市要求的證券，要對(duì)相應(yīng)的企業(yè)（公司）進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁和相關(guān)的懲罰。這樣有利于維護(hù)證券市場(chǎng)的公平、透明，從而促使證券市場(chǎng)朝著公平、公開(kāi)、公正的方向發(fā)展。

（四）構(gòu)建經(jīng)濟(jì)性評(píng)估制度，防范監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管不足

證券市場(chǎng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位及其受關(guān)注的程度，決定證券市場(chǎng)不能像其他市場(chǎng)那樣可以放松監(jiān)管，但加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也要掌握好監(jiān)管“度”的問(wèn)題，如果過(guò)度的監(jiān)管也會(huì)導(dǎo)致效率的損失。上市公司作為證券市場(chǎng)的一大參與主體，在證券市場(chǎng)中的地位和作用不可低估。加強(qiáng)對(duì)上市公司的信息披露的監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注上市公司披露的財(cái)務(wù)情況。要構(gòu)建對(duì)上市公司信息披露監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)評(píng)估制度，切實(shí)保障上市公司公開(kāi)的財(cái)務(wù)指標(biāo)準(zhǔn)確完整，杜絕財(cái)務(wù)造假現(xiàn)象，確保上市公司對(duì)外信息披露的準(zhǔn)確性。對(duì)上市公司的監(jiān)管要科學(xué)、合理，適度監(jiān)管，防范監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管不足。

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