跨區劃檢察公益訴訟機制研究

上海市人民檢察院第三分院課題組

摘 要：基于保護對象跨域性、危害后果不特定性等特性，檢察機關在公益訴訟案件辦理中遭遇管轄權限制、調查權限制、專業壁壘等諸多困境。對此，引入跨區劃機制是破局的重要途徑，跨區域檢察與公益訴訟的制度融合既具有明晰地域界限認定、消除地方干擾因素、提高司法質效等顯著優勢，也在改革方向、受案范圍、改革路徑等基礎要素上相契合。根據地方檢察實踐的探索，目前已在辦案主體、方式、程序等機制上形成一定共識，但在管轄依據和協作、協調機制方面仍存在瓶頸，亟需專門立法跟進、建立協作機制和健全完善配套機制。在此基礎之上，以鐵檢轉型來全面深化跨區劃檢察改革，可以良好承載現有制度和工作實踐，在最大程度上消化改革成本，也是未來跨區劃公益訴訟改革的重要方向。

關鍵詞：檢察公益訴訟 跨區劃 司法體制改革 鐵檢轉型 制度供給

2015年全國人大常委會作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）在13個省、自治區、直轄市開展公益訴訟試點工作。2017年全國人大常委會通過《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，在立法層面賦予檢察機關提起公益訴訟的權力。就當前而言，從中央到地方的實踐探索均取得顯著成效，但同時也遭遇諸多困難和瓶頸，尤其是涉及行政部門違法、流域治理、地方主義干擾等特殊問題。對此，引入跨區劃機制是破解困境的重要途徑。2014年中央全面深化改革領導小組出臺《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》（以下簡稱《試點方案》），上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱“上海三分院”）、北京市人民檢察院第四分院相繼在兩地鐵路運輸檢察分院的基礎上掛牌成立。檢察公益訴訟與跨區劃檢察機制兩項改革任務具有改革價值上的趨同性、案件范圍上的重合性、改革推進上的耦合性，兩者相互融合、共同推進將更有利于司法改革目標的實現。

一、檢察公益訴訟的實踐困境

目前，檢察公益訴訟的制度和理念已基本確立，檢察機關職能開始強調刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展。檢察公益訴訟全面開展以來，立案數量增長迅速，2017年7月至2019年9月，全國檢察機關共立案214740件，其中辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件。[1]但與此同時，公益訴訟案件的跨區劃特性也對現行制度帶來沖擊，實踐中暴露出諸多問題。

（一）管轄權限制

1.地域管轄單一

目前檢察公益訴訟管轄只規定了屬地管轄原則，并未就跨區劃案件的集中管轄作特殊規定。雖然部分案件可以通過“指定管轄”的機制解決，但只是個案指定管轄，不屬于集中管轄，無法對頻頻發生的跨區劃公益訴訟案件進行常態化處理，且在程序上還設定了與其他機關的協調要求，影響司法效率。

2.級別管轄錯位

根據當前規定，市級檢察院和中級法院管轄一審民事公益訴訟案件，基層檢察院和基層法院管轄一審行政公益訴訟案件，但目前大多民事公益訴訟涉及到的當事人僅為中小企業或個人，且事實清楚、標的較小，這類案件一律由中級司法機關管轄完全不符合司法經濟原則要求，增加訴累。相反，大量行政公益訴訟案件涉及強勢的地方行政機關，這類案件由基層檢察院起訴難免受地方干擾。

（二）調查權限制

檢察機關提起公益訴訟，應當遵循民事訴訟或行政訴訟的取證、舉證、質證規則，不能采用刑事案件中的措施進行調查，也不能采用強制手段進行取證。《人民檢察院組織法》第21條雖規定了檢察機關在辦理公益訴訟案件時享有調查核實權，并規定了相關單位應當予以配合的義務，但法律并未規定相應罰則，導致檢察公益訴訟的調查核實權欠缺有力保障。理論上，檢察機關可以在起訴前向法院申請證據保全，但訴前保全申請人必須在法院采取保全措施后30日內提起訴訟，該期限基本不能滿足公益訴訟前置程序的需要，因此在司法實踐中也難以適用。

（三）專業壁壘

公益訴訟屬于檢察工作的新領域，不論是專業水平還是執法經驗都存在很大的專業壁壘。檢察人員大都教育背景比較單一，對于當前公益訴訟主要涉及領域，如生態環資和食藥品等欠缺專業知識儲備，也缺乏相關專業檢測設備和鑒定資質，一線執法經驗的欠缺也使得其難以及時發現違法線索并準確深入調查。公益訴訟具有案件內容與訴訟對象的特殊性，如環境污染侵權案件中很多證據或線索稍縱即逝，無法在事后通過第三方專業機構的鑒定評估予以還原，一些刑事案件中公安機關當場調查、固定的證據由于證明方向和證明標準不同于公益訴訟，有時無法使用。另外，實踐中的很多主管部門本身就是被訴主體，掌握甚至壟斷著信息資源和技術資源，檢察機關對其怠于履行法定職責的調查難以獲得其專業技術支持。

二、跨區劃檢察公益訴訟的制度論證

公益訴訟的跨區域性和影響大特性，導致案件易受地方保護和行政干預，進而公益訴訟本身的調查取證、專業壁壘等難點也會隨之放大。跨區劃集中管轄模式，可以有效排除地方干擾，形成穩定的管轄方式和訴訟格局。此外，還有利于積累辦案經驗、提高辦案效率、打造辦案隊伍、優化辦案協作。因此，有必要引入跨區劃公益訴訟機制來克服檢察公益訴訟發展的瓶頸。

（一）檢察公益訴訟跨區劃管轄的制度優勢

1.明晰地域界限認定

跨區劃管轄的檢察機關可以應對案件涉及區劃界線不明，尤其是行政區劃以水域為界的情況，避免損害公益的侵權者為逃避檢查，將侵權行為實施地選擇在行政區的邊界，導致侵權行為實施地或侵權結果發生地不明的管轄判斷困難。

2.消除地方干擾因素

公共利益遭受侵害，往往與當地政府和相關職能部門的協調管理不力，甚至不作為、濫作為等現象有關，即便是民事公益訴訟案件，一旦涉及到的企業是地方的納稅大戶或行業支柱，地方政府也會以影響當地經濟發展大局為由介入案件辦理，若為社會輿論廣泛關注、影響力較大案件，更會為地方政府所警惕。跨行政區劃集中管轄模式，可以有效排除地方干擾，形成穩定的管轄方式和訴訟格局，確保法律適用的統一。

3.提高司法質效

公益訴訟案件侵權行為實施地和侵權結果發生地的交錯，會產生“一因多果”“多因一果”“多因多果”等復雜情形。這些跨區劃特點造成的管轄不確定性往往會導致推諉或爭奪管轄，以致公益得不到及時保護或多頭辦案浪費司法資源。檢察公益訴訟分散管轄會形成一類問題多地查辦、各管一段的現象，未能立足全局統籌規劃產生集約效應，不利于通過集中辦理大量案件積累豐富經驗和培養專業人才，還造成各地執法標準不一、同案不同判，影響司法的統一和權威。

上述問題的解決需要確立特定檢察機關的集中管轄。

（二）跨區劃檢察改革與公益訴訟融合的基礎

1.改革方向的趨同

跨區劃檢察改革的目的和價值在于排除地方干預，確保司法公平正義，從而滿足人民群眾對于法治產品、檢察產品的新要求。檢察機關提起公益訴訟制度，是“美麗中國”建設戰略決策下國家賦予檢察機關的一項重要職責，其直接目標在于維護國家和公共利益，解決“公地悲劇”難題，從全面性角度滿足人民群眾的法治需求。二者在改革方向上具有很強的趨同性。

2.受案范圍的重合

根據《民事訴訟法》《行政訴訟法》《試點方案》的相關規定，跨行政區劃檢察院與檢察機關提起公益訴訟所涉管轄的案件范圍上具有高度的重合性，尤其表現在生態環境和資源保護以及食品藥品安全領域;在具體職能方面，二者雖然各有側重，但也具有很強互補性。

3.改革路徑的耦合

跨區劃檢察改革和檢察公益訴訟同根同源，均為《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所確立的重大改革任務。受法律授權、試點選擇、改革協同性等因素影響，當前跨區劃檢察改革未能實現“跨省”管轄，進入了瓶頸期;檢察公益訴訟也面臨著訴訟程序受限、調查核實措施不力、專業支持不足等諸多困難。[2]但上述兩項改革在深化路徑上卻具有高度的耦合性，若能將二者有機結合，既能更好提升跨區劃公益訴訟辦案質效，也能進一步深化跨區劃檢察改革。

三、跨區劃檢察公益訴訟的實踐探索

跨行政區劃檢察院天然具有跨地域、抗干擾、專業性強等特點，其在打擊環資、食藥等領域刑事犯罪以及跨區劃重大民行案件監督方面具有顯著的制度優勢，同時也為檢察公益訴訟制度集約化、專業化發展提供了載體和平臺，是跨區劃檢察公益訴訟發展的必由之路。

（一）實踐案例：洪澤湖污染事件行政公益訴訟

1.基本案情

2018年8月17日起，受臺風“溫比亞”影響，蘇皖北部地區遭罕見暴雨形成特大洪澇災害，安徽宿州地區在未預警通報的情況下開閘泄洪，大量洪水夾帶污染物注入江蘇省宿遷地區的洪澤湖，致洪澤湖區遭受污染，大量魚蝦蟹死亡。2018年12月4日，最高檢原鐵路運輸檢察廳以線索交辦的形式，將洪澤湖污染事件公益訴訟案交由上海三分院指定下轄徐州鐵路運輸檢察院（以下簡稱“徐州院”）、合肥鐵路運輸檢察院（以下簡稱“合肥院”）查辦。上海三分院根據最高檢指示，將洪澤湖污染事件中安徽宿州地區的行政公益訴訟線索交由徐州院審查辦理;將洪澤湖污染事件中江蘇徐州地區、宿遷地區，河南永城地區的行政公益訴訟線索交合肥院審查辦理。

2.辦案過程

2018年12月12日，洪澤湖污染事件行政公益訴訟案件第一次協調指導聯席會議在江蘇徐州舉行，江蘇省人民檢察院、安徽省人民檢察院、河南省人民檢察院、上海三分院、徐州院、合肥院會簽了《關于跨區劃辦理洪澤湖污染事件行政公益訴訟案件的協作機制》（以下簡稱《協作機制》）。《協作機制》從協作機構、聯席會議、信息通報、協作辦案四個方面構建了“三省一市”檢察機關跨區劃合作辦案的框架。

徐州院、合肥院領辦案件線索后，迅速行動，制定具體工作方案，檢察長擔任專案組組長，并親自帶隊開展了調查。調查認為，首先，從此次污染事件原因看，系面源污染，無法歸責于行政機關的不作為、不履職。而且，洪澤湖污染事件后，安徽省宿州地區加強污水管網新增改建，提高城鄉生活垃圾處置能力，遏制面源污染起到一定成效。其次，從損害結果的處置情況看，相關行政機關積極履職，確保損害降到最低，對受損災民進行了救助。最后，從社會效果看，污染事件所造成的不利影響已基本消除，受災漁民也已得到有效安置救助，洪澤湖污染湖區的生態環境正在恢復，相關單位和行政部門也正采取措施落實修復、整改等工作。因此，對洪澤湖污染事件行政公益訴訟線索終結審查，作不立案處理。

（二）跨區劃檢察公益訴訟面臨的問題

1.法律層面

一是管轄問題。目前，跨區劃檢察公益訴訟需要跨省、市、區辦案，多以指定管轄的形式明確由跨區劃檢察機關辦理。但在立法層面并沒有關于跨區劃檢察公益訴訟的特殊管轄規定，一些當事人、協助單位等長期以來形成了屬地管轄的固定思維，對跨區劃管轄，尤其是對于當前的跨區劃公益訴訟案件大都指定由鐵路運輸檢察機關辦理的認知度不夠，導致實踐中出現有些當事人或協助單位以管轄權不清為理由，拒絕配合檢察機關調查的情況。

二是調查手段問題。實踐中，跨區劃檢察機關在調查、收集證據材料過程中，相關地方行政部門間相互推諉不予配合的情況屢有發生。如在前述專案中，有些調查事項在當地政府辦、法制辦、維穩辦、公安、水警等處相互推諉，使調查無處著手;專案組兩次向當地生態環保部門發出調取證據通知書，要求提供其轄區內的水質監測數據，但當地生態環保部門也一直拖延。

2.實踐操作層面

一是及時性問題。前述專案中污染發生和損害結果調查跨越三省多地，需要有一個統一、中立的辦案組織完成線索調查，這也是最高檢將案件線索交由上海三分院指定徐州院和合肥院跨省交叉辦理的立意，如此亦能更好發揮跨區劃檢察公益訴訟的優勢。但由于安徽省和江蘇省政府間已對污染事件達成補償協議，相關補助工作已經展開，環保部門對污染原因也有一定結論，故繼續深入調查受阻。這也提醒檢察機關未來在查辦此類案件時要關注介入的及時性。

二是有效性問題。即與異地地方檢察機關、行政機關、專業機構協作的有效性問題。一方面，是檢察機關之間的協作有效性。如前述上海三分院與徐州院、合肥院之間，根據現有規定，在新增管轄的公益訴訟等案件上，二者并無業務指導關系，統一業務應用軟件中新增管轄案件也并不互通;由于基層鐵檢院人財物受制于地方，在辦案人手緊張時，也會優先辦理所在地上級檢察院交辦的任務。又如在鐵檢機關與地方檢察機關之間，受辦案人力資源有限且未能將異地協辦納入考核指標等因素影響，異地地方檢察機關對于鐵檢機關的協作請求也存在動力不足等問題。另一方面，是與異地行政機關、專業機構的協調問題。實踐中，異地行政機關對相關公益訴訟調查較為抵觸，檢察機關在跨區劃公益訴訟中會遇到許多“軟釘子”，辦案工作很難順利開展。同樣的問題也出現在與專業機構的溝通協調上，如在環資、食藥公益訴訟中，檢察機關迫切希望得到專業部門或科研單位的技術支持，但實踐中專業機構因顧忌異地調查極易得罪異地“同行”這種行業“潛規則”，一般不愿派員前往。上述情況，均會直接影響到跨區劃檢察公益訴訟辦案合力的形成以及辦案效果的彰顯。

四、跨區劃檢察公益訴訟實踐困境的破解之道

（一）完善檢察公益訴訟辦案機制

1.建立公益訴訟特別程序

從世界各國公益訴訟實踐來看，明確的立法規定和法律授權是檢察機關提起公益訴訟的共同特征。目前我國檢察公益訴訟的法律依據僅為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關條款，以及“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，并未建立區別于傳統民事訴訟、行政訴訟的程序體系，導致公益訴訟案件在現有體系中難以取得較大發展。公益訴訟并不屬于以私益為基礎的民事訴訟或行政訴訟，公益訴訟起訴人既不同于原告，也不同于公訴人，因此如果公益訴訟案件依舊按照《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的程序設置框架運行是有局限性的。可以仿效同樣具有特殊性、專業性的《海事訴訟特別程序法》，建立公益訴訟特有的訴訟原則和框架，并適時制定《公益訴訟特別程序法》，[3]將公益訴訟程序獨立于民事訴訟和行政訴訟。

2.賦予檢察機關調查、保全職權

目前關于被調查對象配合義務的規定過于籠統，沒有規定具體義務內容和拒絕或妨礙檢察機關調查取證的罰則，檢察機關調查權的法律規定缺乏剛性。[4]首先，在立法層面，可以參照法院在調查取證時的司法強制措施，如法院可以對妨礙調查的行為采取罰款或拘留措施，[5]賦予檢察機關相應的司法強制權。其次，應通過立法明確檢察機關在公益訴訟調查中有條件地使用搜查等手段獲取書證、物證、信息數據等。再次，將訴前保全的職權賦予同為司法機關的檢察院，檢察機關認為情況緊急，不立即采取保全措施將會使公共利益受到難以彌補的損害的，可以直接采取保全措施，相關單位必須協助配合。同時，也應該通過立法的形式對檢察機關實施訴前保全的條件、流程、期限、方式等進行限制，防止權力濫用，如因檢察機關違反規定錯誤保全的，應啟動國家賠償程序并追究相關責任。

（二）建立跨區劃公益訴訟協作機制

在相關法律法規無法盡快完善的情形下，亦可考慮通過協作機制建設打通跨區劃檢察工作通道，開展先行先試的制度探索。目前而言主要包括以下幾類：

1.內部協作機制

（1）與異地檢察機關的橫向協作。跨區劃檢察機關和地方檢察機關在工作開展中有各自的優勢。跨行政區劃檢察院可以排除地方干擾、加大監督力度，地方檢察院熟悉當地狀況，容易調動地方資源，應通過程序設置促使上述優勢互補。

對公益訴訟案件，可以設置以跨區劃檢察機關為主、地方檢察機關為輔的聯合辦案程序，在線索排查、調查、訴前、庭審等不同階段發揮各自優勢、及時互通信息、加強協作配合，以形成辦案合力。這樣，既可以提高辦理跨區劃公益訴訟案件的效率，也能在一定程度上排除地方干擾，減少地方檢察院的辦案壓力。同時，建立地方檢察院協助辦案的考核機制，以提高其協助配合跨區劃檢察院辦案的積極性。此外，法院間可以就需調查事項委托異地法院進行調查，異地法院將受托事項立案進入流程管理，既體現了受托法院的工作量，也可對委托事項的辦理進度進行監督。可以參考法院該委托調查制度，建立跨行政區劃檢察院與地方檢察院之間的委托調查等辦案協作機制。

（2）上下級檢察機關的領導協作。實踐中，跨區劃公益訴訟案件主要由跨區劃檢察院以及基層鐵檢院辦理，對于前者，有其所在地省院存在;對于后者，更是有其所在地省院、鐵檢分院的存在。這種領導體制會影響到跨區劃公益訴訟辦案的獨立性，進而對辦案效果造成不利影響。建議對于省內的跨區劃公益訴訟案件由省院指定省內的鐵檢基層院管轄，對于跨省且影響力大的公益訴訟案件，由最高檢統籌，指定跨區劃檢察院或鐵檢分院辦理，直接向最高檢負責。

2.外部協作機制

（1）與地方行政執法部門的協作。一方面，現階段公益訴訟案件多源于刑事案件，依賴于對刑事案件的調查取證，若能夠使得公安機關在辦理跨區劃刑事案件過程中在檢察機關的指導下統一調取公益訴訟所需要的證據材料，則對公益訴訟工作的后續開展極為有利。另一方面，公益訴訟作為法律監督的手段，可以有效督促行政機關履職，糾正有關單位、個人的違法行為，某些較為弱勢的行政機關，可以借助檢察監督工作的開展，攻克某些執法難點，實現雙贏多贏共贏。

（2）與專業鑒定機構的協作。專家輔助人制度同樣是檢察公益訴訟的重要協作機制。最高檢可以組建全國范圍的鑒定機構和鑒定人名錄，根據相關鑒定機構的資質，確立合作鑒定機構并建立協作機制，以獲得公正、優質、高效的專業輔助服務。

（三）健全檢察公益訴訟配套機制

1.組織機制保障

跨區劃公益訴訟，無論“省內跨”抑或“跨省”，均需要檢察機關與地方政府“人財物”的適當分離，以抵御地方干擾，保障檢察公益訴訟工作公正、順利開展。于“省內跨”而言，需要有相關省級機關支持;于“跨省”而言，需要有最高檢予以制度保障。

2.信息技術支持

新時期，越來越多的檢察公益訴訟案件通過大數據平臺發現線索，通過智慧檢務、人工智能等協助案件的辦理，信息化技術將給公益訴訟工作帶來更大的可能性，例如設立公益訴訟指揮中心，通過無線網絡高速傳輸遠程指揮調查取證、采集樣本、現場勘驗等。

（四）探索跨行政區劃檢察公益訴訟集中管轄機制

全國現有18個鐵路運輸檢察分院、59個鐵檢基層院，遍布全國29個省、自治區、直轄市，除西藏、海南外，鐵檢機關的設置實現了全覆蓋。[6]鐵檢機關依托鐵路系統，管轄范圍與行政區劃不同，且長期實行垂直管理，具有天然的跨區劃屬性。2019年10月，在十三屆全國人大常委會第十四次會議聯組會議上，最高檢張軍檢察長指出，有不少危害社會公益的案件，帶有區域性、流域性特點，最高檢正在嘗試和努力爭取，以鐵路運輸檢察機關體制改革為契機，建立跨區域司法管轄制度為主的機構。[7]綜上，以鐵路檢察機關作為跨區劃公益訴訟案件的集中管轄機關，既是對現有制度和實踐工作的良好承載，也是未來跨區劃公益訴訟改革的重要方向。

1.明確跨區劃檢察公益訴訟管轄依據

相關立法和司法解釋中應明確規定公益訴訟跨區劃集中管轄的情形。如此，一方面可以減少個案指定管轄的數量，維護法律權威;另一方面，也能讓相關當事人、被調查人、人民群眾知曉檢察公益訴訟案件跨區劃辦理的合法性，使跨區劃檢察院辦理公益訴訟案件能夠“師出有名”。

2.跨區劃檢察公益訴訟的布局設想

根據跨區劃檢察改革的前期實踐經驗和鐵檢機關轉型發展的現實需求，結合檢察公益訴訟的發展特點和趨勢，可以公益訴訟案件集中管轄為突破口，整合現有跨行政區劃檢察院、鐵路運輸檢察院資源，構建以公益訴訟、交通、環境資源、食藥品安全、互聯網等專業案件集中管轄為體，以跨區劃檢察機關設置為用的跨區劃檢察公益訴訟格局。一方面，在重點區域設置公益訴訟特別機構。如在長三角、京津冀、長江流域、黃河流域、珠三角、秦嶺、祁連山脈、大別山脈、武夷山脈等重點跨區劃地區，根據范圍大小設置不同層級的公益訴訟特別檢察機構。若重點區域與跨行政區劃檢察院的設置有重合，則可采用“一套班子、兩塊牌子”加掛牌子的做法，以節省機構設置。另一方面，最高檢設巡回檢察廳辦理、指導辦理重大跨區劃公益訴訟案件。最高檢可在跨區劃大區檢察院的基礎上，設立分院或巡回檢察廳，辦理、指導辦理重大跨區劃公益訴訟等專門檢察案件，以及各級跨行政區劃檢察院的抗訴案件，并對應監督最高人民法院巡回法庭。轄區內各級檢察機關應接受最高檢分院或巡回檢察廳的業務領導。

注釋：

[1] 最高人民檢察院《關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2020年1月23日。

[2]參見劉輝：《檢察公益訴訟的目的與構造》，《法學論壇》2019年第5期。

[3]參見甄貞：《深化改革，完善公益訴訟制度立法》，《檢察日報》2019年3月19日。

[4] 參見萬毅：《<人民檢察院組織法>第21條之法理分析》，《國家檢察官學院學報》2019年第1期。

[5] 《民事訴訟法》第114條規定，有關單位拒絕或者妨礙人民法院調查取證的，除責令其履行協助義務外，并可予以罰款，對仍不履行協助義務的，可以予以拘留。

[6] 參見李睿杰：《行政公益提起訴訟應由鐵檢機關集中管轄》，《人民檢察》2019年第3期。

[7] 參見《保護公共利益不受侵犯——全國人大常委會就公益訴訟檢察工作開展專題詢問》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/efef917ed4814b69a35a596bfba65c83.shtml，最后訪問日期：2020年2月12日。