構(gòu)建科學完整有效法律制度體系 強化公共衛(wèi)生法治保障

黎霞

2020年年初，新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)，隨即迅速蔓延全國，嚴重影響了人民的生產(chǎn)生活及生命安全。此次的新冠肺炎疫情，是近年來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

截至目前，全國多地新增病例均為0，疫情防控取得重大進步。但是，在疫情暴發(fā)的初期，也暴露出了目前我國公共衛(wèi)生安全法律體系尚存的一些缺陷與不足，值得我們重新審視相關(guān)法律法規(guī)。因此，本文旨在研究目前公共衛(wèi)生安全法律體系的現(xiàn)狀，分析其不足之處，并就此提出相關(guān)完善的建議，以期健全國家公共衛(wèi)生安全法律體系，強化公共衛(wèi)生法治保障。

我國公共衛(wèi)生安全法律體系立法現(xiàn)狀

我國最早的關(guān)于調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范是1956年原勞動部制定的《防止瀝青中毒辦法》。隨著2003年非典的暴發(fā)，使得公共衛(wèi)生越來越受到政府和公眾的關(guān)注。因此，國家在已有的法律制度的基礎(chǔ)上，總結(jié)前段實踐經(jīng)驗，出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，逐步完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律體系。目前，突發(fā)事件應(yīng)對法、傳染病防治法、食品安全法、職業(yè)病防治法、動物防疫法和國境衛(wèi)生檢疫法等構(gòu)成了我國現(xiàn)行的公共衛(wèi)生法律體系。除了這些法律外，現(xiàn)行法規(guī)有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法實施辦法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》《進出境動植物檢疫實施條例》等。此外，還有部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章等。這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)體系，為有效地處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，也為保障人民群眾生命健康安全提供了充分、有效的法律制度保障。在肯定我國公共衛(wèi)生立法體系取得成績的同時，我們也應(yīng)當看到其還存在需完善之處。因此，就本次疫情應(yīng)對存在的不足，習近平總書記在2月3日主持召開中央政治局常務(wù)委員會會議時強調(diào)，要加強法治建設(shè)，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規(guī)的修改完善，還要抓緊出臺生物安全法等法律。通過進一步完善法律和出臺新的法律條款的方式，從源頭上防止類似傳染病的發(fā)生。

我國公共衛(wèi)生法律體系存在的缺陷與不足

（一）現(xiàn)行法律對傳染病分類與措施的對應(yīng)關(guān)系設(shè)置得不夠科學

現(xiàn)行傳染病防治法將傳染病分為甲、乙、丙三類。甲類傳染病包括鼠疫和霍亂，乙類、丙類明確列舉了包括非典在內(nèi)的多種傳染病，合計共39種。其中“傳染性非典型肺炎”和“人感染高致病性禽流感”是在“非典”疫情后2004年法律修改時增加的。除此之外，該法根據(jù)不同種類的傳染病對應(yīng)地設(shè)置了預(yù)防、控制措施，特別是規(guī)定針對甲類傳染病的預(yù)防、控制措施并不適用乙類和丙類。此次的新冠肺炎并不在法律規(guī)定范圍之內(nèi)。根據(jù)該法的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時報經(jīng)國務(wù)院批準后予以公布、實施。因此，國家衛(wèi)生健康委員會將新冠肺炎定性為乙類傳染病，但對它采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。這一不得已的“變通”，正是為了臨時彌補立法上的“缺陷”。由于各種傳染病的傳染性強弱、傳播途徑難易、傳播速度的快慢、人群易感范圍等因素不能確定，隨著傳染病病種的變化和科學技術(shù)的發(fā)展進步，會不斷有新的危害嚴重的傳染病出現(xiàn)并被發(fā)現(xiàn)，如非典和新冠病毒。一旦高傳染性疫病暴發(fā)，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門上報，再通過國務(wù)院予以確認公布，明顯不利于疫情的防治。其次，甲類傳染病僅包括鼠疫和霍亂，范圍明顯過窄。被依法納入法定傳染病，是適用傳染病防治法相關(guān)預(yù)防控制和處置措施的前提條件，傳染病病種的設(shè)置將直接關(guān)系到疫情發(fā)生后采取何種的預(yù)防、控制措施，事關(guān)重大，不宜過于僵化。

（二）法律法規(guī)之間的規(guī)定存在沖突

我國目前應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制建設(shè)一個最顯著的特點，就是很多法律法規(guī)的設(shè)置常常出現(xiàn)交叉、重復(fù)甚至抵觸，各者之間并沒有建立起協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。這就使得在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，出現(xiàn)處理不及時甚至無法應(yīng)對的局面。

>>2019年10月，黎霞代表列席全國人大常委會第14次會議時在人民大會堂留影。 作者供圖

1.權(quán)利分配的相關(guān)規(guī)定存在直接沖突

根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法的相關(guān)規(guī)定，其確立的是自下而上的應(yīng)急事權(quán)模式，明確地方政府是預(yù)防發(fā)生、首先應(yīng)對、防止擴散的第一責任人，賦予其統(tǒng)一實施應(yīng)急處置的權(quán)力。規(guī)定“屬地管理為主”是我國應(yīng)急管理體制的重要原則，“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責”，“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報”。

而按照傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，其采取的則是自上而下的管理事權(quán)模式，規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”，“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”，“地方人民政府和疾病預(yù)防控制機構(gòu)接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施”。

該法僅授權(quán)縣級以上地方人民政府在傳染病已經(jīng)暴發(fā)、流行時，確有必要報經(jīng)上一級人民政府決定后，才能采取限制或者停止人群聚集、停工、停業(yè)、停課等緊急措施。顯然，突發(fā)事件應(yīng)對法的規(guī)定使得屬地政府在防范、應(yīng)對突發(fā)事件中更具主動性和積極性，而傳染病防治法相關(guān)規(guī)定則較為保守、謹慎。

2.預(yù)警信息發(fā)布的主體規(guī)定混亂

根據(jù)傳染病防治法第十九條第二款“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”和第二十條第二款“地方人民政府和疾病預(yù)防控制機構(gòu)接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，應(yīng)當按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施”的規(guī)定，傳染病預(yù)警發(fā)布主體僅限于國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。而根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法第四十三條“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預(yù)警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報”之規(guī)定，明確預(yù)警信息發(fā)布主體為縣級以上政府。由此可見，傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對法對于預(yù)警信息發(fā)布主體的規(guī)定存在不一致之處，兩者存在的明顯沖突，在實踐中容易出現(xiàn)責任主體相互推卸責任的情況。這兩部法律同樣是全國人大常委會制定的，但二者之間的矛盾，并非簡單適用特別法優(yōu)于一般法或新法優(yōu)于舊法的原則即可解決。

3.緊急征用主體規(guī)定不一致

在緊急征用制度上，突發(fā)事件應(yīng)對法第十二條規(guī)定的“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)”，而傳染病防治法第四十五條規(guī)定的“國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備”，兩部法律的規(guī)定明顯并不協(xié)調(diào)。

（三）相關(guān)法律法規(guī)存在滯后性

我國傳染病防治法自1989年出臺以來，僅在2004年、2013年修訂過兩次，與我國之后實施的全面推進“法治中國”“健康中國”戰(zhàn)略建設(shè)明顯不相適應(yīng)，與全方位、全周期保障人民健康的要求還有差距。盡管我國傳染病防治法已經(jīng)修改，但作為其配套實施的《傳染病防治法實施辦法》自1991年制定以來并未作任何修改，其原初功能是通過細化我國傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定以增加實踐中的可操作性，而現(xiàn)實的情況卻是該實施辦法的大部分內(nèi)容已被傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等所修改甚至完全取代，法律適用性大打折扣。

再者，目前我國各地區(qū)出臺的，仍具有法律效力的地方立法（包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等）共計32部。目前僅有8部進行了修訂，而超過15年未修訂的立法竟高達21部，部分立法已與時代相脫節(jié)，難以滿足和適應(yīng)新時代公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的實際需要。

完善我國公共衛(wèi)生法律體系的建議

（一）設(shè)置科學的病種分類并修正傳染病分類與措施之間的對應(yīng)關(guān)系

現(xiàn)行傳染病防治法采用列舉的方式對傳染病進行了分類。這樣，一方面把傳染病局限于已知的疾病，人為地縮小了傳染病的范圍；另一方面，導致未列入傳染病分類中的新發(fā)生的傳染性疾病在被衛(wèi)生行政部門明確為傳染病之前，被排除在傳染病之外，并不能當然地適用傳染病防治法。除此之外，該法還規(guī)定增加、減少或者調(diào)整傳染病病種由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門予以公布。這就導致新的傳染病在防治過程中的滯后，不利于疫情的防治，不能實現(xiàn)“有效預(yù)防、及時控制”的目的。這是本次新冠肺炎疫情在最初發(fā)生時應(yīng)對不力的重要教訓。

建議對傳染病根據(jù)危害程度和傳播力度進行科學的分類，該等分類可以授權(quán)疾控機構(gòu)或衛(wèi)生行政部門根據(jù)實際的變化情況進行發(fā)布。以此增加法律的靈活性，以免錯失防控疫情的最佳時機。

（二）理順相關(guān)法律法規(guī)的適用關(guān)系

如前所述，多部法律法規(guī)在同一問題上有著不一致的規(guī)定，存在尚需完善之處。傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法存在的沖突和分歧不但嚴重影響法律的權(quán)威性，而且容易導致權(quán)責不明、責任主體相互推諉責任、實際操作混亂的問題。建議對傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對法認真梳理和研究，正確處理中央和地方的關(guān)系，明確相應(yīng)職權(quán)范圍和有關(guān)要求以及各層級防控責任，理順傳染病防治法與突發(fā)事件應(yīng)對法的銜接適用關(guān)系。對關(guān)于預(yù)警信息發(fā)布主體不一致的條款適時作出修改，解決兩者在傳染病防控預(yù)警信息發(fā)布方面存在的明顯沖突。對發(fā)布預(yù)警信息主體、條件、時間、程序以及不履行法定義務(wù)的法律責任等方面進一步細化，使之具有更強的可操作性。

（三）及時更新法律法規(guī)，加強法律保障

當前，公共衛(wèi)生安全不斷迎接新的挑戰(zhàn)。雖然現(xiàn)階段我國頒布了一系列應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)，但大部分法律法規(guī)存在滯后性，一旦出現(xiàn)新的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，則無法完全從法律上保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機制的正常運行。完善公共衛(wèi)生法律體系，應(yīng)該充分考慮當前突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的特點和發(fā)展規(guī)律以及應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中所出現(xiàn)的問題。針對此次防疫過程中我國公共衛(wèi)生法律體系暴露出來的不足，實事求是地總結(jié)經(jīng)驗教訓，建設(shè)完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法律體系，以滿足和適應(yīng)新時代公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的實際需要。對于傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對法，應(yīng)當配套制定行政法規(guī)層次的實施細則，切實增強法律的可操作性，從而構(gòu)建起一套科學完整有效的法律制度體系，強化公共衛(wèi)生法治保障。