《政府網站網頁歸檔指南》（DA/T80—2019）內容解讀與思考

金凡

摘要：《政府網站網頁歸檔指南》（DA/T 80—2019）是國家檔案局為規范政府網站網頁信息歸檔工作而發布實施的檔案行業重要標準，本文對該標準的重要特點、基本內容、突出亮點進行解讀，并就存在的不足提出改進建議。

關鍵詞：政府網站網頁歸檔電子政務

2019年12月16日，國家檔案局發布了《政府網站網頁歸檔指南》（DA/T 80—2019）（以下簡稱本標準），自2020年5月1日起實施。本標準是我國檔案行業首個針對政府網站網頁歸檔的規范，它的發布與即將實施，是國家信息化發展戰略、電子政務建設、檔案信息化建設等共同作用的結果，具有科學性、必要性、現實性。本標準的適時發布與實施，將不斷提升和規范政府網站網頁歸檔質量、進一步提高我國電子政務信息資源建設水平、持續促進政府網站網頁信息有序歸檔與長期保存，進而實現國家機關和檔案部門規范開展政府網站網頁歸檔工作、加強政務網絡信息資源安全與保密工作、提高政務信息管理資源管理與服務水平，為實現電子政務建設“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”的目標打下堅實基礎。本標準是依據GB/T 1.1—2009給定的有關規則起草制訂，標準主體部分為9章，主要內容包括：范圍、規范性引用文件、術語和定義、總則、歸檔范圍和保管期限、收集、整理、移交接收、網頁歸檔功能模塊要求等。

一、本標準重要特點

本標準是檔案行業首個發布實施的、針對政府網站網頁歸檔的標準，它面向我國電子政務工作活動中政府網站系統及政務信息資源建設的實際，為規范和指導政府網站網頁歸檔活動，保障國家機關與檔案部門開展政府網站信息資源建設、政務網絡檔案信息資源建設，實現網絡環境與數據管理新場景下檔案工作“為黨管檔、為國守史、為民服務”的宗旨，提供規范與指南。本標準內容具有針對性與現實性、規范性與體系性等重要特點，在政府網站網頁歸檔原則、歸檔范圍和保管期限、收集、整理、移交接收、歸檔功能模塊等方面，能夠起到具體而又明確的規范作用。與業已發布實施的檔案行業相關標準相比，本標準具有如下特點：

（一）針對性與現實性

隨著國家信息化發展戰略、電子政務建設、大數據技術、5G技術等國家戰略與新技術新應用迅速發展，傳統互聯網絡與移動互聯網絡深度融合并存的格局已悄然形成，政府部門通過政府網站開展政務活動已成為提高政府效能的重要舉措。在開展電子政務活動中，國家機關與檔案部門如何有效管控這些政府網站網頁信息，保證政務網站網頁信息有序歸檔與安全保密，保障政府網站網頁信息真實、完整、可用、安全，提升政務網站網頁信息品質和管理效益，已成為政府部門和檔案部門面臨的現實問題。本標準直接面向這些實際問題，對政府網站網頁歸檔原則、責任主體、過程、要求等主要方面進行規范，其發布實施具有針對性。

政府網站系統的建設與運行，促使政府、企業、公眾之間的溝通交流和業務辦理變得更加便捷，而政府部門在其履行管理與服務職能活動中，圍繞政府網站形成、積累了大量的網頁信息，這些政府網站網頁信息分布于不同平臺、不同系統、不同數據庫、不同存儲載體中，很多政府網站網頁信息處于分散、游離狀態，存在載體安全和內容安全等多重風險。在新環境下對于如何規范政府網站網頁歸檔行為，保障政府機關和檔案部門對政務網站網頁有價值信息進行有序歸檔、安全管理、長久保存，本標準具有很強的針對性。

此外，本標準具有很強的現實性。在我國電子政務建設下，不斷提升政府網站信息資源管理效益，已成為電子政務信息資源管理實現精細管理、品質管理、內涵建設的必然要求。政府網站網頁信息種類多樣、內容豐富、載體多元，這些政務網頁信息具有多種存在和表現方式，如按政務信息種類可以分為單向信息（信息發布類、解讀類等）、多向信息（交流互動類等）、業務流程信息（辦事服務類等）；按照政務信息存儲載體可以分為電學、光學、磁性存儲介質等。如何有效規范政府網站網頁信息歸檔工作、實現政府網站網頁信息長久保存、安全可讀、有效利用，從而不斷激發政府機關和檔案部門政府信息管理與服務能效，是一個重要的問題。本標準的發布實施，使政府網站網頁歸檔工作“有標可依”，為解決因相關標準缺失而導致政府網站網頁信息應歸沒歸、歸檔不規范、歸檔網頁信息數量與質量參差不齊等現實問題，提供了標準支持。

此外，政府部門在電子政務活動中產生了大量的政府網站網頁信息，這些政府網站網頁信息具有成分多樣、品質不齊、價值各異等特點，需要加強政府網站網頁信息歸檔、提高政務信息資源建設水平、處理好政務信息管理成本與效益關系。本標準以規范政府網站網頁信息歸檔為著力點，為提升政府網站網頁信息歸檔質量和歸檔政務信息管理效益提供了規范，具有很強的緊迫性、必要性、現實性。

（二）規范性與體系性

本標準從政府網站網頁歸檔的范圍、規范性引用文件、術語和定義、歸檔范圍和保管期限、收集等9個方面，并結合政府網站網頁信息形成、收集、整理、移交接收等客觀實際，圍繞政府網站網頁歸檔原則、歸檔責任主體與責任劃分、歸檔范圍與保管期限、歸檔流程、歸檔功能模塊等內容進行了規范和限制，有力地保障了政府網站網頁信息歸檔做到“應歸盡歸”“數質皆優”的總體要求，具有規范性。本標準還規定，在政府網站系統建設中，要滿足政府網站網頁信息歸檔要求，在“9網頁歸檔功能模塊要求”下設置3款“9.1通則”“9.2歸檔模塊功能設置”及“9.3歸檔功能模塊維護”，分別對政府網站網頁歸檔功能模塊建設總要求、功能設置、模塊維護等3個方面進行限定，規范性十分明顯。要建設滿足政府網站網頁歸檔要求的政府網站系統，本標準結合《電子檔案管理系統基本功能規定》等相關文件要求，在建設原則、實現途徑、一般過程等方面進行規范和指導；此外，本標準還緊密結合政府網站網頁歸檔實際，為國家機關和檔案部門開展政府網站網頁歸檔工作提供了指南。

本標準的規范性特點，還體現在政府網站網頁歸檔過程與環節中。隨著電子政務建設深入發展，大量政務活動都通過政府網站平臺來開展，這就促使政府網站網頁成為政府信息資源重要的匯聚地和載體，因此，規范政府網站網頁歸檔，對于豐富政務信息資源、維護政務信息安全、保證重要政務信息長久可用，具有非常重要的意義。本標準依照政府網站網頁歸檔的一般流程，對政府網站網頁歸檔過程與主要環節進行規范，如“6收集”中明確規定需要落實的3個方面，即“6.1收集的時間”“6.2收集的內容”“6.3歸檔文件格式”，從而對政府網站網頁歸檔中收集工作所包含的具體內容進行規定。本標準還對政府網站網頁的歸檔原則、過程、環節、功能模塊建設要求等進行具體規定，便于在實際工作中落實政府網站網頁歸檔工作的各項要求，表現出很強的規范性。

本標準對政府網站網頁歸檔進行規范，與有關國家標準、檔案行業標準等一起組成標準體系，具有體系性的特點。在本標準中規范性引用文件有三個，主要包括：兩個國家標準，即《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）、《電子文件存儲與交換格式版式文件》（GB/T 33190—2016），1個檔案行業標準，即《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47—2009）。這些引用標準內容豐富、覆蓋面廣，涵蓋電子文件格式、電子文件歸檔、電子檔案管理、電子文件信息系統建設、電子檔案信息系統建設等多個方面，圍繞政府網站網頁歸檔標準共同構成標準體系，體現出體系性。此外，在“9.2歸檔模塊功能設置”中規定：政府網站網頁歸檔功能模塊的基本功能，需要參考《電子檔案管理系統基本功能規定》中的相關要求并進行科學設置，而參照國家檔案局于2017年12月15日印發的《電子檔案管理系統基本功能規定》文件，對電子檔案管理系統的定義、適用范圍、總體要求、電子檔案管理流程等方面進行具體規定，這就使得本標準與相關規范、標準有機融合在一起，共同組成標準體系。本標準與其他有關規范和標準組成標準體系，有利于發揮標準體系整體優勢和綜合效能，便于簡化標準內容、突出標準重點、易于標準執行，這種引用和參考方式的使用，使本標準體系性特點更為突出。

二、本標準基本內容與突出亮點

作為對政府網站網頁歸檔進行規范的指南，本標準在內容上具有規范性、體系性等特點，在規范和指導政府網站網頁歸檔工作、豐富和優化政務網站信息資源、保障政務網站信息資源安全等方面起到重要作用。本標準基本內容（見表1）及突出亮點如下。

（一）本標準為政府網站網頁信息有序歸檔與科學管理提供有力支持

伴隨著電子政務的建設和不斷發展，政府部門在互聯網上建立起各級各類政府網站，積極開展政府對政府、政府對企業、政府對公眾的電子化政務活動，在提升政務效能、更好地服務于企業和公眾等方面發揮了重要作用；與此同時，隨著移動互聯網絡、大數據技術、智慧政務等新應用和新技術的發展和升級，數量眾多、質量各異、價值不齊的政務信息在政府網站上以網頁形式存在，如何有效管控政府網站網頁信息、保證政府網頁信息質量和安全保密、保障電子政務“業務留痕”、實現有價值的政務信息長久保存和有效利用就成為一個亟待解決的問題。本標準將為政府網站網頁信息實現科學歸檔、進而實現有效管理提供有力支撐。

本標準以規范和指導政府網站網頁信息歸檔為主要對象，緊密結合政府網站建設和政務網站網頁信息生成、管理等客觀實際，為實現政務網頁信息有序歸檔、科學管理、長期保存提供支持。隨著電子政務的建設和發展，越來越多的政務信息圍繞著政府網站不斷形成、積累，政府網站網頁信息以可擴展置標語言（XML）等形式進行描述，而超文本標記語言（HTML）作為網頁制作的必備工具，可以在超文本中集合文本、圖片、鏈接、音樂、程序等多種元素，將政務網站網頁信息以圖文聲像并茂的形式表達出來，起到傳統媒體和單一元素媒體所達不到的效果。要實現政務網站網頁信息的有效管理，建立科學合理的政府網站網頁信息歸檔規范必不可少，本標準從政府網站網頁歸檔原則、責任主體、責任劃分、網頁歸檔范圍和保管期限等多個方面進行規范，便于政府網站網頁歸檔主體分清責任、明確歸檔范圍與保管期限，進而為開展收集、整理、移交接收等歸檔環節提供了前提和保障。

在電子政務環境下規范政府網站網頁歸檔，是實現政府網站網頁信息有效管理、安全保密、長久保存的重要基礎。本標準從政府網站網頁歸檔責任主體及范圍、歸檔范圍及保管期限、收集、整理等歸檔基本內容出發，圍繞歸檔職責、歸檔方式方法、歸檔功能模塊設置等主要方面進行規范，為政府網站網頁歸檔構建起全方位保障體系。如在“4.3網頁歸檔責任劃分”中規定，政務網站主辦單位負責本單位網站網頁歸檔，并指出要“明確責任部門具體落實網頁歸檔的相關工作”，并進一步規定相關責任部門職責，即檔案部門、網站管理部門、信息化管理部門及其各自職責，這種既相對分開又相互合作的作業模式有利于政府網站網頁歸檔工作落到實處，為政府網站網頁信息有效歸檔和品質管理提供了有力支持。規范政府網站網頁歸檔工作，已成為國家機關和檔案部門實行政務信息精細化管理、實施政府“數據賦能”的重要前提和必然要求。

（二）信息系統建設與信息生命周期理論為本標準制訂與實施提供支撐

政府網站系統及網站網頁歸檔功能，對電子政務系統建設、政府網站系統建設有著很強的依賴性，信息系統建設理論為政府網站建設與運行維護、為政府網站網頁歸檔順利實施和落地，在學理層面提供支撐。一般認為，政府網站建設屬于政府信息系統建設范疇，并遵循信息系統建設的一般過程和主要階段，即系統規劃、系統分析、系統設計、系統實施、系統運維等過程和階段。要使政府網站具有強大的網站網頁自動歸檔功能，就需要在政府網站建設過程中按照信息系統建設規則，通過嵌入、獨立、整合等不同方式使原有或新建的政府網站系統，具有網頁歸檔功能模塊，從而自動實現政府網站網頁信息實時歸檔或定期歸檔。依照信息系統建設理論，可以使得具有網頁歸檔功能的政府網站系統建設更加便捷、有效，可以在控制信息系統建設投入成本的前提下，不斷提高政府網站建設和政府網站網頁歸檔效益。

從本標準主體內容和規范對象來看，其實質上是圍繞信息生命周期整體過程、主要階段、重要環節來展開，遵從信息生命周期理論。政府網站網頁歸檔指南的發布實施，其實質是對政府網站網頁信息通過生成、收集、整理、移交接收等環節進行規范，達到政務網頁信息及時歸檔、有序歸檔、安全管理、長期保存的目標。電子政務網站系統建設要遵從政務信息生命周期的整體過程及各階段規律，采取切合實際、注重效能的約束和控制方式，將本標準的精神實質、豐富內涵、執行要求等深入貫徹到政府網站系統建設和歸檔的工作中去，為政務網頁信息歸檔工作、歸檔后開展政務信息科學管理和有效利用工作，打下穩固基礎。在電子政務環境下，政務網站網頁信息都是以特定數字對象往復運動于政務數據連續體當中，因價值形態不同而呈現出不同功能和作用，進而引發在不同信息場景下的不同管控策略和管控模式?？梢?，信息生命周期理論能夠為政府網站網頁信息實現有序歸檔、科學管理、安全保密、長期保存，提供有效的保障。

信息系統建設與信息生命周期理論，可以為建設政府網站系統、實施政府網站網頁信息歸檔、構建覆蓋政務網頁信息全生命周期的信息管理與服務體系，起到重要的作用。而要建設具有網頁歸檔功能的政府網站系統，就需要結合政府部門業務流程和數據流程，圍繞政務信息全生命周期對政府網站系統進行建設，并緊密結合已建、在建和擬建政府網站系統實際，將本標準規定的歸檔規范與要求，有機融合到政府網站信息系統建設中去，使得以政府網站網頁歸檔為起點的網頁信息、政務信息全生命周期管理變成現實。

三、本標準不足與改進建議

本標準內容較為簡潔，主體部分包括9個章節和2個附錄，共6頁，但簡潔之余又表現出一些不足和缺失。如術語和定義數量不足，在“3術語和定義”當中，僅界定了3個術語和定義，這對于政府網站網頁信息歸檔規范來說，其核心術語和定義存在不足，如政府網站（Government Websites）、動態網頁（Dynamic Webpages）、靜態網頁（Staticwebpages）等，而在本標準中所引用的3個規范性文件，如在《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）、《電子文件存儲與交換格式版式文件》（GB/T 33190—2016）、《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T 47—2009）等標準中，都沒有對上述術語和定義進行界定。這種重要術語與定義數量不足，不便于在具體網頁歸檔工作中落實和執行標準，從而影響本標準實際效果。

術語和定義表述不準確。在本標準中術語和定義有3個，分別如下?！?.1網頁歸檔”（Webpage Ar？ chiving）被界定為“將網站中對國家和社會具有保存價值的網頁信息進行收集、整理、移交接收的過程”，將價值主體限定為“國家和社會”顯得不夠全面，還應該包括“個人”，從而體現出歸檔網頁價值的全面性；在本術語和定義中，歸檔對象界定的是“網頁信息”而不是“網頁”，因此存在定義內涵和外延不一致的嫌疑，建議將“3.1網頁歸檔”改為“3.1網頁信息歸檔”，修改之后表述更加明確直白、便于理解和執行?！?.2網頁檔案”（Webpage Record），在本標準中將“檔案”譯為“re？ cord”容易導致誤解，在《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）與《電子檔案管理基本術語》（DA/T 58—2014）等標準中將“電子檔案”譯為“electronic records”，而不是“electronic record”，將“檔案”譯為“records”或“archives”，則更加強調檔案是有價值的文件有機體這一基本觀點。“3.3網頁歸檔功能模塊”（Webpage Archiving Functional Module）中，對歸檔功能模塊進行界定，依據信息系統層次結構與系統功能分析，政府網站系統應包括三個層次，即系統、子系統、模塊，結合本標準實際，需要考慮將“系統”加入到“網頁歸檔功能模塊”中去，變成“3.3網頁歸檔功能系統模塊”，通過修改使得本術語更加清晰、明了、具體，進一步體現出功能模塊與子系統、系統的依存關系，同時也表達了將“網頁歸檔功能模塊”全面納入政府網站系統建設的緊迫性、必要性、可行性。

本標準在規范政府網站網頁歸檔細節上存在疏漏。如在“6.2收集的內容”中規定，網頁信息收集“可視靜態內容”，而網頁中的動態內容在滿足相關要求前提下“也可進行收集”；而在一般情況下，政府網站某一網頁可以呈現單一主題或多個主題，在進行網頁歸檔操作時，應在技術條件、存儲條件等許可的情況下，同時在保證歸檔網頁真實性、可用性、安全性前提下，保證政務活動中形成的網頁信息內容、背景、結構及管理過程等數據齊全完整。這就需要做到“應歸盡歸”，而不是模棱兩可的“可收可不收”。又如在“7.3數據組織”中規定，網頁檔案可依據一定的編號規則采用“層級文件夾”形式進行存儲，而常見數據組織中主要有層次、網狀、關系等三種方式，對內容豐富、種類多樣、成分多元的政府網站網頁信息的歸檔來說，應推薦采用關系型數據組織方式，因為關系模式可以較好地結合第三方工具，自動實現XML與關系型數據庫數據之間的轉換，滿足政府網站網頁信息實時抓取、柔性轉換、自動歸檔，從而減少人工歸檔作業環節，提升了歸檔效率。

總而言之，作為我國檔案行業首個規范政府網站網頁歸檔工作的標準，本標準的發布實施，必將不斷提高政府網站網頁歸檔質量，為進一步指導國家機關及其檔案部門規范開展政府網站網頁歸檔工作，實現政府網站網頁信息有序歸檔、安全管理、長期保存，不斷促進政府網站網頁信息資源更快更好的服務于政府、企業、公眾，起到有力的規范和推動作用。

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作者單位：鄭州大學信息管理學院