宿遷教育治理現(xiàn)代化：以多元共治求善治
——對(duì)“社會(huì)建構(gòu)論”視域下宿遷教育高質(zhì)量發(fā)展的建議

陳明/江蘇省宿遷市馬陵中學(xué)教師

陳向陽(yáng)/江蘇省宿遷市教育局副局長(zhǎng)

王業(yè)宏/江蘇省宿遷市市委黨校調(diào)研員

宿遷教育治理的時(shí)代背景

江蘇省宿遷市建市二十余年來(lái)，市區(qū)城建獲得很大發(fā)展，確立了區(qū)域中心城市的地位，學(xué)校物化條件發(fā)展突飛猛進(jìn)，教育文化等軟實(shí)力水平也有很大的提高。我們是在縣級(jí)城市基礎(chǔ)上，以改革創(chuàng)新精神，通過(guò)不懈努力建立起來(lái)的一個(gè)與地級(jí)市基本匹配的教育體系，宿遷教育人功不可沒(méi)。但宿遷由于教育文化積淀不厚重和拔尖創(chuàng)新人才相對(duì)匱乏等諸多因素，出現(xiàn)宿遷中心城區(qū)的教育文化發(fā)展首位度不高、內(nèi)涵不足，與周邊城市教育質(zhì)量水平相比仍有差距。薄弱的教育文化基礎(chǔ)與人民群眾較高的期盼形成強(qiáng)烈的反差。故以中心城區(qū)教育“首位度”建設(shè)來(lái)支撐、引領(lǐng)宿遷教育高質(zhì)量發(fā)展，成為宿遷急需解決的問(wèn)題之一。

改革創(chuàng)新是宿遷政府的一張名片，二十多年來(lái)，宿遷教育體制機(jī)制、教育教學(xué)改革從未停止，卻出現(xiàn)“改革何其多、變化何其少、教育改革缺乏系統(tǒng)性、創(chuàng)新性、連續(xù)性”，師生累、負(fù)擔(dān)重、基礎(chǔ)教育質(zhì)量并不高的現(xiàn)象。冷靜思考二十余年來(lái)宿遷教育的跋涉之旅，是否會(huì)讓我們意識(shí)到，宿遷教育在真正踐行科學(xué)理論與實(shí)踐相互融合發(fā)展方面尚存在結(jié)構(gòu)性缺陷？ 目前，宿遷教育治理體系中核心創(chuàng)新能力不足，尚不能讓宿遷教育潛在的活力與智慧充分釋放和涌流。

教育通常被人們列入民生領(lǐng)域，其實(shí)教育不僅僅是民生問(wèn)題，還是文化問(wèn)題。教育需求在數(shù)量、質(zhì)量和內(nèi)容諸方面之變化，很大程度上會(huì)受到人之所處的文化社會(huì)環(huán)境的深刻影響。基于這個(gè)角度，教育對(duì)滿足人民對(duì)美好生活的需求，比滿足人民對(duì)追求美好生活其他方面的需求更為復(fù)雜，要以定力和智慧長(zhǎng)期堅(jiān)持建設(shè)區(qū)域教育人文生態(tài)，才能從根本上解決難題。

推進(jìn)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要思想觀念的創(chuàng)新變革，需要?jiǎng)?chuàng)新工作路徑和方法。社會(huì)建構(gòu)論，作為一個(gè)邀約性的共建共創(chuàng)理論，作為一個(gè)積極取向的人類美好社會(huì)建設(shè)理論，作為一個(gè)深挖、重建人類理性、知識(shí)和人性價(jià)值，而由此豐富深化人的存在價(jià)值意義的理論，在促進(jìn)中國(guó)社會(huì)由現(xiàn)行的物質(zhì)技術(shù)性社會(huì)建設(shè)，向精神文化內(nèi)涵豐富化提升的進(jìn)程中，勢(shì)必發(fā)揮巨大的潛能作用。與此同時(shí)，社會(huì)建構(gòu)論在助力中國(guó)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，也將獲得新的發(fā)展機(jī)遇和增進(jìn)自身的影響力。南京師范大學(xué)教科院教授張新平指出，每一位社會(huì)建構(gòu)論的學(xué)習(xí)者、研究者和實(shí)踐者，在社會(huì)建構(gòu)論與中國(guó)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展深度融合的時(shí)代浪潮中，將獲得并加深對(duì)于人的存在價(jià)值、意義、責(zé)任和使命的新的理解。

教育治理是指公民個(gè)體、利益群體、社會(huì)組織和國(guó)家機(jī)關(guān)，借助于制度安排進(jìn)行合作互動(dòng)，協(xié)同管理教育行業(yè)公共事務(wù)的過(guò)程。 共治是路徑，善治是目標(biāo)，最終辦成“好教育”。“好教育”意味著實(shí)現(xiàn)教育行業(yè)公共利益最大化。沒(méi)有“共治”就不會(huì)有“善治”，“共治”具有的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)會(huì)有助于“善治”的達(dá)成。

目前，宿遷教育行政系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)性的缺陷，需要以教育綜合改革來(lái)推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化來(lái)彌補(bǔ)。在我們看來(lái)，可以從“社會(huì)建構(gòu)論”視域，以“關(guān)系的視角”去洞悉和理解教育治理體系。教育治理體系的形成，實(shí)質(zhì)上是一種建立關(guān)系的過(guò)程，即參與教育治理的多個(gè)主體，依據(jù)一定的規(guī)則和程序，形成動(dòng)態(tài)變化的關(guān)系過(guò)程。此外，教育治理體系現(xiàn)代化是現(xiàn)代性不斷增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，而現(xiàn)代性是教育治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在本質(zhì)。教育治理體系現(xiàn)代性、合理性的存在，取決于是否有效實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)學(xué)校、社會(huì)和政府間關(guān)系的現(xiàn)代性。推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化，需要治理主體多元共治，并且建構(gòu)一種共生與包容的關(guān)系。從“個(gè)體到關(guān)系型領(lǐng)導(dǎo)”視角來(lái)看，在教育組織管理過(guò)程中，要尊重學(xué)生、教師、管理人員的差異性，對(duì)教育組織成員之間的關(guān)系進(jìn)行包容性理解與接納；要促進(jìn)不同利益群體之間的關(guān)系整合，強(qiáng)調(diào)不同利益群體在關(guān)系中展開(kāi)合作與交流，從而實(shí)現(xiàn)教育組織管理的共同目標(biāo)；要重視學(xué)生、教師參與，擴(kuò)大民主性管理，賦予教師、學(xué)生參與管理的權(quán)限，營(yíng)造良好的校生、師生、生生關(guān)系。宿遷教育生態(tài)建設(shè)就是要最大程度理順相關(guān)利益群體的關(guān)系，讓各相關(guān)利益群體變“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”為“合作、包容、共生”，實(shí)現(xiàn)教育智慧融合，引領(lǐng)“多元共生，和而不同”的宿遷優(yōu)質(zhì)教育生態(tài)生成。

宿遷教育治理體系現(xiàn)代化實(shí)踐的創(chuàng)新路徑

區(qū)域推進(jìn)宿遷教育治理體系現(xiàn)代化，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要學(xué)校、社會(huì)和政府等多元主體，以各方之“力”相互融合，形成彼此聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的局面。

（一）依靠政府之“力”，壓實(shí)政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化

教育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，是政府的義務(wù)和職責(zé)，在推進(jìn)中，政府應(yīng)起到主導(dǎo)作用，充當(dāng)“元治理”的角色。在教育綜合改革實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化的過(guò)程中，要做到集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，集權(quán)與分權(quán)都是完善治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。提升治理能力、實(shí)現(xiàn)善治，必然要求集權(quán)，其重要性甚至要優(yōu)于分權(quán)。在當(dāng)今國(guó)內(nèi)語(yǔ)境下，教育治理既要有充分釋放社會(huì)之活力、限制政府不當(dāng)干預(yù)之意義，更要涵括如何才能更充分改進(jìn)和加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。目前，宿遷教育宏觀調(diào)控體系尚未定型，教育的宏觀調(diào)控依然面臨著許多現(xiàn)實(shí)難題，政府還要通過(guò)適度集權(quán)以克服教育改革分散化、碎片化等常見(jiàn)缺陷。在宿遷教育綜合改革進(jìn)入深水區(qū)時(shí)，只要分權(quán)不要集權(quán)，只想分化不想整合，無(wú)異于一劑“毒藥”。

基于上述分析，我們建議可以從如下方面推進(jìn)治理創(chuàng)新。

首先，政府要主動(dòng)調(diào)整其自身的職能、更加明確自身的角色定位。教育領(lǐng)域里，過(guò)去由于受“管理”思想習(xí)慣的支配，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)教育管理的權(quán)威性功能，而相對(duì)忽視政府應(yīng)提供的教育服務(wù)性功能。政府在教育方面還扮演著多重角色，直接干涉甚至參與學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，最終導(dǎo)致政校不分，出現(xiàn)政府對(duì)教育管理事務(wù)進(jìn)行壟斷和控制的局面。由此，政府若想轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的以“管理”為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴胺?wù)”為中心，要逐步分割政府在教育上的管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府的多元管理機(jī)制，加速向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，同時(shí)，要對(duì)政府在教育上扮演的多重角色進(jìn)行更深入的厘清和定位，由管理者、舉辦者的角色，逐漸向服務(wù)者、監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)型。

其次，政府在教育管理的方式上，應(yīng)由之前的集權(quán)式管理、直接管理和微觀管理向分權(quán)式管理、間接管理和宏觀管理轉(zhuǎn)型。具體而言，政府應(yīng)綜合運(yùn)用政策、法律、法規(guī)及經(jīng)費(fèi)支持等提供系列化舉措來(lái)管理教育，讓過(guò)去的教育行政管理方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

最后，簡(jiǎn)政放權(quán)，政府應(yīng)把過(guò)去自己擁有的權(quán)力還給學(xué)校、轉(zhuǎn)移到社會(huì)。一方面，政府應(yīng)向社會(huì)轉(zhuǎn)移權(quán)力。多年來(lái)，政府對(duì)教育實(shí)行全面管理，使社會(huì)組織參與和介入教育管理的積極性受到了抑制。由此，政府應(yīng)積極支持、鼓勵(lì)各種社會(huì)力量介入教育管理中，讓部分權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，與社會(huì)組織合理分權(quán)，充分彰顯社會(huì)組織在教育管理領(lǐng)域的重要作用。 另一方面，政府也需向?qū)W校放權(quán)。過(guò)去，政府對(duì)學(xué)校一直實(shí)行過(guò)于集中的管理，這也制約和限制了學(xué)校內(nèi)涵的自主發(fā)展。由此，政府應(yīng)擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，借助于政府向?qū)W校放權(quán)，讓學(xué)校擁有更多自主創(chuàng)新發(fā)展的空間，以增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)的自主性、靈活性。

（二）凝聚社會(huì)之“力”，激活社會(huì)支持系統(tǒng)，推進(jìn)區(qū)域教育治理體系現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)尊重、重視社會(huì)組織在教育治理中的作用，以社會(huì)資源性參與支持等方式來(lái)共同管理公共教育事務(wù)，分享教育治理的權(quán)力。具體表現(xiàn)為：在以政府為主體的教育事務(wù)管理之外，應(yīng)積極吸引、鼓勵(lì)各種杰出個(gè)體和社會(huì)組織參與，彰顯社會(huì)中介組織在教育治理和管理方面的作用。

十年樹(shù)木，百年樹(shù)人。教育是長(zhǎng)期的事業(yè)，當(dāng)下社會(huì)發(fā)展節(jié)奏快，但宿遷教育卻尚未形成社會(huì)真正公認(rèn)的、有教育家素養(yǎng)的個(gè)人和團(tuán)隊(duì)，借助系列化的創(chuàng)新來(lái)引領(lǐng)宿遷教育改革。在這樣的發(fā)展背景下，宿遷教育行為容易各行其是，教育改革行為同質(zhì)、表淺化。當(dāng)下，需要有熱愛(ài)并有志于一輩子獻(xiàn)身宿遷地方教育事業(yè)發(fā)展的“教育家型領(lǐng)導(dǎo)和教師團(tuán)隊(duì)”來(lái)?yè)?dān)綱。過(guò)去的一些大師型人才常有整體的智慧，他們做事往往從心出發(fā)，不人云亦云。心學(xué)之道、整體之道，才是解決之道，而現(xiàn)代社會(huì)碎片化往往割裂了整體智慧。宿遷政府要積極為教育家型人才團(tuán)隊(duì)提供能對(duì)區(qū)域教育問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)期觀察思考與實(shí)踐創(chuàng)新的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，他們也更需要俯下身子，沉下心來(lái)，深入了解本地教育發(fā)展結(jié)構(gòu)的肌膚紋理，從而尋找到能讓區(qū)域教育創(chuàng)新突破的靶心來(lái)精準(zhǔn)施策，方能建設(shè)好區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育生態(tài)。然而，當(dāng)下因體制性問(wèn)題，我們恰恰戰(zhàn)略思維少，短期行為多，形式主義的教育變革多，富有創(chuàng)新思想內(nèi)涵的深度變革少。急功近利不利于立德樹(shù)人，也不利于創(chuàng)新人才成長(zhǎng)，更不利于可持續(xù)發(fā)展的教育生態(tài)生成。為避免制度性不足，打破囹圄，我們建議宿遷政府可在培植宿遷特色教育智庫(kù)方面有所探索，可成立“宿遷教育高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心”（宿遷教育智庫(kù)），充分整合宿遷政協(xié)、宿遷黨校（行政學(xué)院）、宿遷地方高校和社會(huì)精英組織的人才資源，合作共建、協(xié)同創(chuàng)新。教育智庫(kù)以可持續(xù)的努力托起“以連貫一致并涵蓋深層意義的變革計(jì)劃，來(lái)代替那些表面化又相互脫節(jié)的變革循環(huán)”。以協(xié)同智慧成果助力教育決策出臺(tái)，從而不斷提升宿遷教育的智慧水平，以接地氣的決策咨詢成果來(lái)助力政府領(lǐng)導(dǎo)做好宿遷教育綜合改革的“頂層設(shè)計(jì)”，從而引發(fā)宿遷教育創(chuàng)新發(fā)展的“蝴蝶風(fēng)暴”效應(yīng)。與此同時(shí)，宿遷政府督導(dǎo)部門(mén)要進(jìn)一步提升履職功能，加強(qiáng)社會(huì)中介評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)工作，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，用第三方參與的方式對(duì)宿遷教育開(kāi)展全面的評(píng)估和監(jiān)督，確保高效性教育治理落到實(shí)處，讓教育督導(dǎo)長(zhǎng)“牙齒”。這有利于打破長(zhǎng)期以來(lái)教育管理、評(píng)估、監(jiān)督完全由政府和教育主管部門(mén)實(shí)施的單一主體局面。

其次，學(xué)校還是一個(gè)社會(huì)的子系統(tǒng)，其發(fā)展完全離不開(kāi)環(huán)境并受環(huán)境的影響和制約。同時(shí)，社會(huì)也是學(xué)校生存和發(fā)展的一個(gè)重要的外部環(huán)境，社會(huì)可通過(guò)向?qū)W校提供資源支持的形式介入?yún)⑴c到學(xué)校管理的事務(wù)中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與教育管理事務(wù)的目的。社會(huì)也可將自身所蘊(yùn)含的“潛在性資源”轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校需求的“現(xiàn)實(shí)性資源”。主要表現(xiàn)為：一是社會(huì)可為學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)豐富的資源，如先進(jìn)的實(shí)驗(yàn)儀器、體育設(shè)施和其他教育教學(xué)設(shè)備等，以彌補(bǔ)學(xué)校教育資源的不足；二是社會(huì)團(tuán)體、組織和個(gè)人可通過(guò)不同渠道籌集經(jīng)費(fèi)為學(xué)校提供幫助，來(lái)補(bǔ)充學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)資源的不足；三是社會(huì)中還有大量的優(yōu)秀人才，可以不斷給學(xué)校輸送人力資源，以彌補(bǔ)和解決學(xué)校因制度性因素導(dǎo)致的教師資源結(jié)構(gòu)性的創(chuàng)新人才不足等問(wèn)題。通過(guò)以上諸多資源性支持舉措，真正讓社會(huì)充分參與到學(xué)校管理中來(lái)，以實(shí)現(xiàn)和提升社會(huì)參與教育事務(wù)管理的能力。

（三）釋放學(xué)校之“力”，增強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部治理能力，推進(jìn)區(qū)域教育治理體系現(xiàn)代化

教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)不斷增強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部治理能力，讓學(xué)校在實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化發(fā)展中的主體地位得以充分發(fā)揮。從教育善治來(lái)看，僅政府分權(quán)到學(xué)校層面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，某些學(xué)校可能會(huì)截留政府下放新增的權(quán)力，讓這些學(xué)校管理更加專斷。由此，學(xué)校內(nèi)部還應(yīng)“二次分權(quán)”，把政府下放給學(xué)校的一些權(quán)力再下放給學(xué)生、教師、家長(zhǎng)等多元主體，以完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行協(xié)調(diào)共治。學(xué)校的分權(quán)共治是指，對(duì)于學(xué)校內(nèi)部事務(wù)多元主體的共同治理和民主管理。學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)、學(xué)生、教師、家長(zhǎng)、專家學(xué)者、社會(huì)組織等都可以成為學(xué)校治理的主體。

學(xué)校內(nèi)部治理能力的提升，可從以下方面進(jìn)行：

一是不斷完善和調(diào)整學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，建立和完善現(xiàn)代學(xué)校制度。基礎(chǔ)教育學(xué)校，一方面要不斷建立、加強(qiáng)和完善中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，要明確和規(guī)范校長(zhǎng)的權(quán)力和職責(zé)，讓校長(zhǎng)的管理者和教育者的雙重角色身份職能充分發(fā)揮出來(lái)；另一方面，基礎(chǔ)教育學(xué)校應(yīng)建立更為實(shí)效的家長(zhǎng)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)制度，讓教師和家長(zhǎng)深度參與到學(xué)校管理中，從而不斷推進(jìn)學(xué)校管理的民主化進(jìn)程。

二是積極鼓勵(lì)師生創(chuàng)造性地參與到學(xué)校治理之中。教師和學(xué)生作為學(xué)校治理主體，我們應(yīng)積極培養(yǎng)和形成其共同參與學(xué)校治理的能力與品質(zhì)，讓師生在參與學(xué)校管理事務(wù)中的創(chuàng)造性充分發(fā)揮出來(lái)。一方面，師生在處理學(xué)校公共事務(wù)上，應(yīng)具有管理權(quán)和決策權(quán)，學(xué)校的重大事務(wù)和決策應(yīng)充分參考和尊重師生的意見(jiàn)，從而讓學(xué)校重大決策制定和實(shí)施的民主性得到保障。另一方面，師生對(duì)學(xué)校組織管理具有監(jiān)督權(quán)，對(duì)學(xué)校管理活動(dòng)的措施和學(xué)校制定、執(zhí)行的管理決策全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，用以加強(qiáng)對(duì)學(xué)校管理公共權(quán)力的制約作用，把學(xué)校管理權(quán)逐步下放給師生，讓學(xué)校的治理、管理逐漸從“單元獨(dú)治”邁向“多元共治”與“善治”。

宿遷教育治理要從過(guò)去的“一元管理”向“多元社會(huì)主體共建共治”轉(zhuǎn)變。宿遷政府要讓有教育家情懷的人才團(tuán)隊(duì)參與到宿遷教育治理體系創(chuàng)新之中，讓行政規(guī)律和教育規(guī)律融合統(tǒng)一，逐步建立符合宿遷實(shí)際的區(qū)域教育現(xiàn)代化治理體系，釋放宿遷教育發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，辦好人民滿意的教育。現(xiàn)行的教育改革政策系統(tǒng)制定中，如何實(shí)現(xiàn)博弈論下的納什均衡？如何讓宿遷教育各相關(guān)部門(mén)的思想和利益格局形成共識(shí)？如何融合大家的智慧，讓宿遷教育綜合改革出現(xiàn)合力、和諧、和美、和聲的局面？這些都是要關(guān)鍵研究的問(wèn)題。

在推進(jìn)宿遷教育治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府要用好“集權(quán)與分權(quán)”這把雙刃劍。目的還是要理順關(guān)系，營(yíng)造和諧的教育生態(tài)。要用智慧化解各種障礙與阻力，確保教育綜合改革落到實(shí)處。宿遷教育治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，要通過(guò)政府限權(quán)的變革，換來(lái)區(qū)域和學(xué)校的活力與生機(jī)，舍小利成大義。 現(xiàn)時(shí)的宿遷政府比以往更開(kāi)明，計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利。這種轉(zhuǎn)型的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是教育治理現(xiàn)代化中的民主化推進(jìn)。我們堅(jiān)信，民主的力量不僅能帶來(lái)好的治理，更能為我們帶來(lái)更好的宿遷教育！

教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)不斷增強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部治理能力，讓學(xué)校在實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化發(fā)展中的主體地位得以充分發(fā)揮。