透視重大災(zāi)害中的社區(qū)問題

程萍 吳瑞

新冠病毒引發(fā)的疫情，給人類社會帶來了巨大災(zāi)難。這樣的歷史性大災(zāi)難導(dǎo)致的社會系統(tǒng)的震蕩和變化，不僅考驗(yàn)著執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和水平，也考驗(yàn)著每一個人的人性和理性。

從宏觀視角審視，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在人類命運(yùn)共同體和國家利益的高度做出的決策和戰(zhàn)略部署，展現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨人的胸懷和擔(dān)當(dāng)，也展示出中國人民的智慧和付出，是中國這樣一個人口大國最有效控制疫情并最終奪取防疫抗疫攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利的法寶。從微觀視角考察，所有人都看到了一個不爭的事實(shí)：誰也沒有想到，恰逢春節(jié)闔家團(tuán)聚之際，短短的十幾天內(nèi)，14 億中國人放棄了紛繁復(fù)雜的社會身份和活動，回歸家庭，作為居民聚集在居住地所在的城鄉(xiāng)社區(qū)，把社區(qū)工作和社區(qū)工作者（基層干部）推到了抗疫的最前沿。

突發(fā)疫情暴露出的社區(qū)治理突出問題

自2000年11月中辦國辦批轉(zhuǎn)下發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》為標(biāo)志實(shí)施社區(qū)改革以來，經(jīng)過近20年的發(fā)展，截至2018年底，全國有城市居委會10.8萬個，農(nóng)村村委會54.2萬個。這一數(shù)字表明，在社會治理創(chuàng)新的改革背景下，我國基本構(gòu)建起以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托、以居民自治為目標(biāo)的基層管理體制。

程萍 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師、管理學(xué)博士。中國未來研究會一帶一路專業(yè)委員會會長。

此次疫情，無疑是對社區(qū)建設(shè)和治理成效的一次大考。通過這次大考，可以看出我國城鄉(xiāng)社區(qū)存在的突出問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）社區(qū)治理理念跟不上時代發(fā)展步伐，行政化傾向與治理現(xiàn)代化的要求和目標(biāo)差距較大。在城市，自治理念淡薄，自治認(rèn)知與能力不足;在農(nóng)村，停留在各自為戰(zhàn)、村鄰自保的農(nóng)耕思維和管理模式上。

城市社區(qū)最突出的問題是行政化傾向削弱了居委會居民自治的基本功能。一方面，在突發(fā)災(zāi)難面前，作為居民自治組織的居委會工作不是以居民為中心，仍然是圍繞上級意圖轉(zhuǎn)，沒有上級指示，幾乎不會自主開展工作，在突發(fā)事件中不能迅速有效地應(yīng)對困境;另一方面，在越來越行政化的運(yùn)行模式影響下，居民難以形成自治意識，甚至強(qiáng)化了“有事找政府”的傳統(tǒng)思維，基層矛盾向地方政府集中。武漢市是國家民政部最早的社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)城市之一，但在新冠病毒發(fā)現(xiàn)、擴(kuò)散和封城初期，醫(yī)療資源已經(jīng)極度緊張，重癥患者無法得到救治，沒有有效的分類隔離，居家隔離的生活必需品無保障……較強(qiáng)的“行政化”思維，使得居委會等社區(qū)組織自治自救意識淡薄，社區(qū)工作人員和基層干部缺乏擔(dān)當(dāng)，行動無力。

在農(nóng)村，忽視現(xiàn)代社會的大系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)、約束性法律適用范圍擴(kuò)大化是兩個突出問題。疫情防控早期，看到最多的信息是各村自行封村封路，修欄桿，筑圍墻，挖斷公路……這些做法雖然有一定效果，但與現(xiàn)代化的治理理念相去甚遠(yuǎn)，客觀上對現(xiàn)代化的交通網(wǎng)、物流網(wǎng)、應(yīng)急運(yùn)輸網(wǎng)、通訊網(wǎng)等國家基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)行也產(chǎn)生了阻礙作用。在落實(shí)居家隔離、外出戴口罩等防疫措施方面，村（居）干部片面地理解法規(guī)政策，無邊界擴(kuò)大約束范圍，導(dǎo)致村民（居民）應(yīng)有的合法權(quán)益受到侵害等，都是與現(xiàn)代治理理念相悖的做法。

（二）社區(qū)工作人員嚴(yán)重不足，綜合素質(zhì)參差不齊，專業(yè)化的社工組織和社工奇缺，志愿者隊(duì)伍建設(shè)跟不上社會發(fā)展需要。

有幾個數(shù)字，很能夠說明問題。截至2018年底，全國有城市居委會成員57.9萬人。我國城市社區(qū)規(guī)模在700—3000戶之間的約占85%以上，一二線城市5000戶以上的超大型社區(qū)約有3%。如果以10.8萬個城市居委會計(jì)算，平均一個居委會有5.36名工作人員。即使是 700戶的社區(qū)，居委會成員與戶數(shù)之比大約是1：130，以平均一戶3人計(jì)算，服務(wù)人口將近 400 人。

在網(wǎng)上查到 10 年前一篇文章，介紹美國專業(yè)社工占總?cè)丝诘谋壤秊?‰，日本為5‰，加拿大為2.2‰。再查看國家民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國持證社工僅占14億人口的大約0.3‰。差距之大，可見一斑。

武漢最感人志愿者汪勇讓人們意識到，志愿者是社會公益事業(yè)中的一支重要力量，也是實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的一支重要力量。目前，我國的志愿者和志愿者組織發(fā)展比較落后，與社會需求差距很大，截至2018年底，社區(qū)志愿服務(wù)組織（團(tuán)體）僅有12.9萬個。

（三）社會組織作用發(fā)揮有限，缺乏應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和參與協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是政府通過購買服務(wù)重點(diǎn)培育和扶持發(fā)展的社區(qū)公益服務(wù)類社會組織離預(yù)期目標(biāo)有較大差距。

政府對社區(qū)的慰老撫幼、扶貧解困、助孤助殘、生活保障類型的社會組織服務(wù)的購買，是實(shí)實(shí)在在的政府資金支持。在這樣的背景下，社會組織在這次突如其來的疫情中的表現(xiàn)和作為，遠(yuǎn)不能使人民群眾滿意。在武漢疫情暴發(fā)早期，難以看到政府以購買服務(wù)扶持的社會組織及時參與社區(qū)防疫，組織服務(wù)對象自救互救的信息和事例。各地也有積極參與防疫抗疫的社會組織事例，但與政府的改革目標(biāo)，社會的期盼，群眾的需求，還有較大差距。

（四）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足，沒有調(diào)動和使用應(yīng)急資金與物資的機(jī)制與能力，公共服務(wù)能力和應(yīng)急能力較弱，難以擔(dān)負(fù)一線應(yīng)急重責(zé)。

在突如其來的新冠疫情面前，我們可以看到武漢市乃至湖北省各市縣的醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）由于資質(zhì)、設(shè)備和醫(yī)護(hù)人員水平等因素制約，幾乎不能發(fā)揮作用。這不僅是武漢的問題，2018年末，全國共有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）3.5萬個，以10.8萬個城市居委會計(jì)算，差不多3個居委會管轄的區(qū)域有一個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）。其他地區(qū)和城市如果遇到重大疫情，在應(yīng)急機(jī)制不完善不到位的情況下，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）能夠發(fā)揮的作用并不比武漢樂觀。

1989年12月26日七屆全國人大常委會第十一次會議討論通過的《城市居民委員會組織法》將社區(qū)居委會定義為居民自治組織，30多年的實(shí)踐中，困擾居委會的問題很多，除如何實(shí)現(xiàn)自治這一根本目標(biāo)外，沒有財(cái)權(quán)和基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施及設(shè)備的采買及調(diào)配權(quán)，一直是居委會難以發(fā)揮更大作用的重要制約因素。居委會不是法人組織，財(cái)務(wù)不獨(dú)立，在應(yīng)對重大和緊急危機(jī)事件中的最大掣肘顯而易見。

（五）社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不夠，重復(fù)與缺漏并存，統(tǒng)一采集、分類、共享、更新等機(jī)制不健全，離大數(shù)據(jù)決策對數(shù)據(jù)的“精細(xì)化”要求差距較大。

社區(qū)是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的第一來源，其準(zhǔn)確性直接影響決策的有效性。來自一線的居干和社工認(rèn)為，造成數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確這一問題的原因主要有4條：一是社區(qū)治理缺少系統(tǒng)思維和機(jī)制，基本上是哪類問題突出，上級要求較嚴(yán)，就階段性地突擊解決哪類問題，突擊性地采集相應(yīng)信息;二是信息統(tǒng)計(jì)渠道條塊分割，沒有建立常住居民完整信息統(tǒng)一管理、分類查詢的主責(zé)機(jī)構(gòu)和共享機(jī)制，專業(yè)部門各自為戰(zhàn)，多頭重復(fù);三是社區(qū)居委會工作千頭萬緒，人手不足，社工身兼數(shù)職，哪個部門任務(wù)急先應(yīng)對哪個部門，沒有時間和精力沉下心對基礎(chǔ)信息進(jìn)行挨家挨戶細(xì)致準(zhǔn)確地采集和更新;四是流動人口多頭管理，動態(tài)變化大，重復(fù)登記和漏登記的情況不少，定時查訪制度難以落實(shí)，導(dǎo)致動態(tài)信息更新不及時。

加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的思考和建議

武漢疫情早期應(yīng)對失策的現(xiàn)實(shí)警示我們，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大廈的構(gòu)建中，社區(qū)作為基石，其重要性無論怎樣強(qiáng)調(diào)都不為過。基石牢則大廈固。從進(jìn)一步完善社區(qū)治理體制、機(jī)制、隊(duì)伍以及公共服務(wù)設(shè)施等入手，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)認(rèn)同，夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)，將疫情帶來的損失和對人民群眾的身心傷害變成全民參與基層治理的動力和行動，是當(dāng)務(wù)之急。為此，建議國家及有關(guān)部門從本次防疫抗疫大戰(zhàn)中積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，可從以下幾個方面對社區(qū)治理和建設(shè)進(jìn)行全面規(guī)劃部署，下大力量夯實(shí)基礎(chǔ)。

（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記“以人民為中心”思想，讓人民群眾真正參與到治理之中，成為社區(qū)治理的主人，在實(shí)踐中提升依法自治的能力和水平。

一是進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)“兩委一站”職責(zé)，幫助居委會依法回歸居民自治組織的本質(zhì)屬性，在居民自主參與社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大作用。社區(qū)黨委在為社區(qū)治理保駕護(hù)航的前提下，應(yīng)重點(diǎn)引領(lǐng)和支持居委會在引導(dǎo)居民高質(zhì)量參與社區(qū)公共事務(wù)上下功夫。社區(qū)服務(wù)站應(yīng)作為居委會的重要工作平臺和抓手，幫助居委會實(shí)現(xiàn)居民自治和為居民服務(wù)的各項(xiàng)功能，而不是忙著應(yīng)付各種上級布置的檢查評比。居委會應(yīng)非常明確自身居民自治組織的屬性，以反映居民呼聲、代表居民利益、組織居民自治、實(shí)現(xiàn)居民滿意為己任，在不斷提高居民參與社區(qū)公共事務(wù)的范圍、程度、能力和水平上下功夫，而不是樂當(dāng)“居民的頭兒，政府的腿兒”，甚至希望成為“二政府”。二是賦予居委會一定的財(cái)務(wù)和物資調(diào)配使用自主權(quán)，優(yōu)先建立社區(qū)應(yīng)急物資和應(yīng)急資金儲備與使用制度，有條件的區(qū)街政府可以考慮建立應(yīng)急儲備金制度，及時幫助居委會解決應(yīng)急專項(xiàng)資金和物資問題，讓居民有自治的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)支撐，增強(qiáng)在重大災(zāi)害中的自救互救實(shí)力和能力。

（二）建立重大安全事件的社區(qū)應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，明確第一責(zé)任人。

一是細(xì)化“社區(qū)吹哨部門報(bào)到”制度，明確每一類應(yīng)急事件的責(zé)任主體和第一責(zé)任人，避免“有報(bào)到制度，無責(zé)任主體”帶來的推諉、扯皮、缺位、錯位等現(xiàn)象。二是將本次疫情期間區(qū)街干部下沉指導(dǎo)和加強(qiáng)社區(qū)工作的做法常態(tài)化，形成長效制度和機(jī)制，區(qū)街干部定點(diǎn)定期深入社區(qū)，形成長期穩(wěn)固的聯(lián)系，做到心中有數(shù)，遇有突發(fā)事件，才能保證在第一時間做出正確判斷和決策，指導(dǎo)社區(qū)有效應(yīng)對。三是充分利用現(xiàn)代化手段，建立社區(qū)管理和服務(wù)的電子檔案系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)呼應(yīng)系統(tǒng)，以互聯(lián)網(wǎng)、微信群等平臺為依托，將社區(qū)工作人員與所有住戶直接聯(lián)系起來，通過網(wǎng)絡(luò)平臺通告情況，交流信息，調(diào)查需求，收集建議，反饋意見等。

（三）加強(qiáng)社工隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍“兩個隊(duì)伍”建設(shè)，擴(kuò)大規(guī)模，提高質(zhì)量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

加強(qiáng)社工隊(duì)伍建設(shè)需要從 5 個方面著手：一是全面落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》文件精神，保證居干和社工待遇，保護(hù)他們的權(quán)益，提高社工的社會認(rèn)知度和職業(yè)地位。二是擴(kuò)大社區(qū)居干和社工編制，城市社區(qū)居干與居民戶數(shù)比不低于 1：50，并保持人員相對穩(wěn)定。三是創(chuàng)新居干和社工隊(duì)伍進(jìn)入機(jī)制，增加社區(qū)管理和服務(wù)急需的各類專業(yè)人才崗位，優(yōu)化社工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，讓專業(yè)的人在專業(yè)的崗位做專業(yè)的事。四是重視居干和社工專業(yè)人才的培養(yǎng)，有條件的高校和高職院校增加社工專業(yè)和招生名額，建立社工專業(yè)畢業(yè)生到社區(qū)就業(yè)的直接通道，解決社工人才與社區(qū)需求不對稱問題。五是盡快改革和完善社工職稱的評聘制度，增加高級社工師評聘，提高社工專業(yè)化職業(yè)化水平，使社工成為高校熱門專業(yè)和社會熱門職業(yè)。

針對我國志愿服務(wù)氛圍較弱、發(fā)展比較落后的現(xiàn)狀，形成濃厚的全社會志愿服務(wù)氛圍和加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)迫在眉睫。需從4個方面入手：一是對黨員實(shí)行單位、社區(qū)雙報(bào)到制度，以社區(qū)居民中的黨員為主建立社區(qū)黨員志愿者隊(duì)伍。二是組織社區(qū)內(nèi)的適齡退役軍人建立社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。三是發(fā)揮共青團(tuán)、工會、婦聯(lián)等群團(tuán)組織作用，建設(shè)社區(qū)青年、外來務(wù)工人員、婦女等不同類別的社區(qū)志愿者隊(duì)伍，服務(wù)于專門人群。四是以專業(yè)人才為核心，建立各種專業(yè)的社區(qū)志愿者組織，在社區(qū)的救助救援、生活保障、心理疏導(dǎo)、知識普及等方面發(fā)揮專業(yè)作用。

（四）以完善社區(qū)治理體系為導(dǎo)向，圍繞社區(qū)居民自治和服務(wù)需求，進(jìn)一步優(yōu)化社會組織類別和結(jié)構(gòu)，重視和加強(qiáng)對社會組織應(yīng)急服務(wù)能力的培育。

一是改革創(chuàng)新樞紐型社會組織的組織思路和方式，讓社會組織真正下沉到社區(qū)和基層，成為直接服務(wù)于人民群眾的組織。二是根據(jù)社區(qū)居委會需求，圍繞社區(qū)治理和服務(wù)重點(diǎn)，規(guī)劃和完善社區(qū)社會組織，使其成為居委會開展工作的抓手和幫手，成為居民有序參與，學(xué)習(xí)自助、他助和互助的平臺。三是重點(diǎn)選拔勇于擔(dān)當(dāng)、有魄力有能力有體力、吃苦耐勞、長于解決生活服務(wù)供給問題的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營者，培養(yǎng)公益服務(wù)類社會組織帶頭人。四是改革政府購買服務(wù)的評價體系，增加應(yīng)急能力和效果考核，重視服務(wù)群體滿意度評價，加大評價權(quán)重。五是依托群團(tuán)建立的社會組織要以深入基層、深入城鄉(xiāng)社區(qū)為發(fā)展目標(biāo)和工作重點(diǎn)，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平同志提出的“去官僚化、去行政化、去貴族化、去娛樂化”要求，成為人民群眾的貼心人。

（五）加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善公共服務(wù)設(shè)施，規(guī)劃和建設(shè)重大災(zāi)害應(yīng)急避難場所，優(yōu)化整合全社會應(yīng)急資源。

這次疫情暴露出來的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心站點(diǎn)不足、設(shè)備不足、場地不足和高水平醫(yī)護(hù)人員不足問題相當(dāng)嚴(yán)重。面對社會風(fēng)險和自然風(fēng)險帶來的災(zāi)難，第一，從城市層面進(jìn)行整體規(guī)劃和布局，科學(xué)進(jìn)行常態(tài)和突發(fā)事件中的資源整合與分配。第二，對城市文化體育場館、公園、休閑場所等進(jìn)行應(yīng)急避難升級改造，建立賓館酒店、綜合超市、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高校職校等服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)的應(yīng)急征用制度，便于統(tǒng)一調(diào)配和使用資源，劃定聯(lián)系社區(qū)，建立日常溝通機(jī)制。第三，建立駐社區(qū)單位內(nèi)部設(shè)施的緊急征用制度，為所在社區(qū)解決重大災(zāi)害中的避難、隔離、流調(diào)、集中指揮等資源不足問題。第四，在條件允許的社區(qū)，通過新建和改建，增加應(yīng)急公共設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)人員的數(shù)量，提高質(zhì)量，發(fā)揮科技優(yōu)勢，盡量做到一物多用。

疫情還沒結(jié)束，反思還在深化，教訓(xùn)必須汲取。這次防疫抗疫大戰(zhàn)，對于倒逼各級黨政機(jī)關(guān)工作重心下移，大煞弄虛作假、形式主義歪風(fēng)，下大力氣加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和基層治理等，都是一次前所未有的警示和敦促。

[作者程萍系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師、管理學(xué)博士，中國未來研究會一帶一路專業(yè)委員會會長。作者吳瑞系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）2018 級社會工作專業(yè)碩士研究生]